長(zhǎng)三角區(qū)域“一體化數(shù)字政府”建設(shè)模式與實(shí)現(xiàn)路徑研究

摘 要：作為智慧社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)重大決策部署的戰(zhàn)略支撐，數(shù)字政府是撬動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支點(diǎn)。長(zhǎng)三角“三省一市”聚焦數(shù)字政府和智慧城市建設(shè)，不斷拓展社會(huì)治理新格局，成為數(shù)字化治理規(guī)則和實(shí)踐的標(biāo)桿地區(qū)，然而發(fā)展不平衡不充分突出問(wèn)題尚未解決，數(shù)字政府還缺乏行之有效的建設(shè)實(shí)踐與理論研究。基于TOE理論框架，深入分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型技術(shù)優(yōu)勢(shì)、政府組織形態(tài)變革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)環(huán)境要素在一體化數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮作用的機(jī)理，構(gòu)建一體化數(shù)字政府理論框架，進(jìn)而結(jié)合長(zhǎng)三角“三省一市”實(shí)際，提出加強(qiáng)數(shù)字政府頂層設(shè)計(jì)、改革管理體制與標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)驅(qū)動(dòng)協(xié)同機(jī)制、服務(wù)導(dǎo)向牽引社會(huì)力量參與的實(shí)現(xiàn)路徑，不僅為“一體化數(shù)字政府”建設(shè)提供理論依據(jù)，而且為服務(wù)改革工作提供可操作決策思路。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府;國(guó)家治理;長(zhǎng)三角一體化;數(shù)據(jù)平臺(tái)

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2022）03 - 0056 - 12

一、引言

隨著第四次工業(yè)革命走向縱深，以新基建為代表的數(shù)字技術(shù)掀起新一輪產(chǎn)業(yè)變革與科技革命，重構(gòu)社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系并加速釋放社會(huì)生產(chǎn)力，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展;然而在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡不充分矛盾突出，醫(yī)療、教育、就業(yè)等公共產(chǎn)品供給難以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求，社會(huì)保障制度與法律法規(guī)建設(shè)不夠完善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》進(jìn)一步提出，迎接數(shù)字時(shí)代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革。作為數(shù)字時(shí)代國(guó)家治理新形態(tài)，數(shù)字政府是滿足人民日益增長(zhǎng)需求的重要保障，是促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的重要內(nèi)容。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)將驅(qū)動(dòng)治理方式與治理結(jié)構(gòu)變革，加速政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，重新塑造政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型治理主體與方式。

聚焦數(shù)字政府和智慧城市建設(shè)，長(zhǎng)三角推動(dòng)高質(zhì)量一體化發(fā)展，不斷拓展社會(huì)治理的新格局，成為數(shù)字化治理規(guī)則和實(shí)踐的標(biāo)桿地區(qū)。2019年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，政務(wù)服務(wù)一體化成為長(zhǎng)三角“三省一市”落實(shí)中央戰(zhàn)略決策的重要支撐與保障。2019年4月《長(zhǎng)三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”試點(diǎn)工作方案》出臺(tái)，要求“三省一市”政務(wù)管理共認(rèn)“一個(gè)章”、民生服務(wù)共用“一張卡”，建設(shè)“一體化數(shù)字政府”。目前，長(zhǎng)三角區(qū)域各省、市的數(shù)字政府、數(shù)字政務(wù)建設(shè)（最多跑一次、零跑腿等）成效顯著，在全國(guó)處于領(lǐng)先地位，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，建設(shè)長(zhǎng)三角區(qū)域“一體化數(shù)字政府”必然要打破不同行政區(qū)劃的限制，實(shí)現(xiàn)政府聯(lián)合工作。但是，目前我國(guó)跨省市的數(shù)字政務(wù)、數(shù)字政府還缺乏行之有效的建設(shè)實(shí)踐與理論研究。科學(xué)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》需要理論支持和指導(dǎo)，因此明確長(zhǎng)三角“三省一市”的“一體化數(shù)字政府”模式與實(shí)現(xiàn)路徑是本文研究重點(diǎn)。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）區(qū)域協(xié)同

1.區(qū)域協(xié)同的內(nèi)涵

區(qū)域合作及其協(xié)同發(fā)展逐步成為全球發(fā)展趨勢(shì)。在國(guó)際層面，出現(xiàn)大量次區(qū)域合作;在國(guó)家層面，涌現(xiàn)出一批城市群如長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳等，這使得行政區(qū)劃對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的限制不斷減弱，“地方空間”逐漸轉(zhuǎn)向“流動(dòng)空間”，“區(qū)域”的界定由“領(lǐng)土范圍”轉(zhuǎn)向“無(wú)界與關(guān)系”。因此，突破狹隘的行政區(qū)劃界限，超越簡(jiǎn)單的政府單一主體，通過(guò)區(qū)域協(xié)同實(shí)現(xiàn)跨域治理成為推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的新思路[1]。區(qū)域是通過(guò)復(fù)雜的流、鏈將人、事、物，點(diǎn)、線、面等要素相連通，形成協(xié)同而多重嵌套結(jié)構(gòu)的復(fù)雜自組織系統(tǒng)，同級(jí)區(qū)域互相影響互相制約是其橫向表現(xiàn)結(jié)果，區(qū)域間相互嵌套是其縱向結(jié)果，不同區(qū)域通過(guò)不同關(guān)聯(lián)要素聯(lián)系成一個(gè)整體，是一個(gè)復(fù)雜的空間大系統(tǒng)[2]?；趨f(xié)同學(xué)理論，周春山等提出區(qū)域協(xié)同是突破行政區(qū)劃限制，與外界互補(bǔ)交換物質(zhì)與能量，優(yōu)化配置發(fā)展資源與要素，自發(fā)形成時(shí)間、空間和功能上的規(guī)模效益，是由城市生態(tài)圈中的人流、信息流、物流等構(gòu)成的開(kāi)放系統(tǒng)[3]。

以協(xié)同學(xué)為基礎(chǔ)，學(xué)者從不同要素研究區(qū)域協(xié)同系統(tǒng)。從經(jīng)濟(jì)要素角度看，貝拉巴拉薩認(rèn)為經(jīng)濟(jì)一體化不僅是一個(gè)過(guò)程也是一種狀態(tài)，并且政府限制不了產(chǎn)品和生產(chǎn)要素流動(dòng)[4]。在城市生態(tài)圈，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在很大程度上與經(jīng)濟(jì)互動(dòng)有關(guān)，如商品、服務(wù)和投入的交換[5]，因此一個(gè)城市必須利用其出口商品和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)要素互補(bǔ);同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)通過(guò)技術(shù)擴(kuò)散和信息共享來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型從而協(xié)同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]。從政策要素角度看，政策協(xié)同需要經(jīng)過(guò)政策合作、協(xié)調(diào)以及整合這個(gè)持續(xù)過(guò)程[7]，創(chuàng)新政策體系需要全方位要素協(xié)同，政府的行政壁壘與行政力量是諸多要素中發(fā)揮系統(tǒng)性作用的關(guān)鍵[8]，不僅需要標(biāo)準(zhǔn)制度與政策明確主體分工合作與職責(zé)權(quán)限，還需要協(xié)同處理府際關(guān)系、央地關(guān)系，加強(qiáng)交流合作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展[9]。從交通要素角度看，交通對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)揮著重要的支撐和促進(jìn)作用，我國(guó)城市群交通行政管理?xiàng)l塊分割，應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)法，破除行政壁壘[10]，且與城市群發(fā)展階段、資源環(huán)境、人口密度、交通需求強(qiáng)度相適配，加強(qiáng)綜合交通樞紐與城市重要功能區(qū)的相互銜接并在區(qū)域交通一體化體制機(jī)制上有所突破和創(chuàng)新[11]。從規(guī)劃要素角度看，打破行政區(qū)劃限制是世界級(jí)大灣區(qū)成功實(shí)踐的關(guān)鍵所在，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃促進(jìn)資源要素流通與整合，利用城市群以及港口群自然與經(jīng)濟(jì)屬性，發(fā)揮初始稟賦與比較優(yōu)勢(shì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展[12]。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

2.區(qū)域協(xié)同的構(gòu)建機(jī)制

區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程從低級(jí)到高級(jí)可分為孤立、擴(kuò)散、共生、融合四個(gè)演化階段[3]。在長(zhǎng)三角地區(qū)城市化和工業(yè)化發(fā)展早期，各地孤立發(fā)展， 協(xié)同系統(tǒng)尚未成型;隨后建立更緊密經(jīng)貿(mào)合作制度取代以往“前店后廠”的非制度合作，出現(xiàn)省內(nèi)擴(kuò)散并向蘇北和浙南地區(qū)擴(kuò)張，逐漸形成以上海、杭州和南京為核心的“Z”字形技術(shù)轉(zhuǎn)移格局，在中心城市擴(kuò)散效應(yīng)作用下， 長(zhǎng)三角地區(qū)城市化進(jìn)程不斷加快， 城市關(guān)聯(lián)程度日益增強(qiáng)[13];2018年后長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，三省一市正從“各補(bǔ)短板”走向“共拉長(zhǎng)板”，共同打造制度、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的試驗(yàn)田，形成共同推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略的合力，標(biāo)志著區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)入共生階段。這時(shí)期區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入“啃骨頭”攻堅(jiān)期，各地發(fā)展水平、資源條件、要素供給、管理能力差異巨大，且改革先行點(diǎn)政策近乎集中在較發(fā)達(dá)地區(qū)，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)與之差距較大、發(fā)展動(dòng)能不足，未體現(xiàn)一體化共享效應(yīng);發(fā)展水平與世界級(jí)城市群地位不相稱，創(chuàng)新能力差距大，阻礙區(qū)域協(xié)同進(jìn)入融合階段，制約高質(zhì)量發(fā)展[14]。因此，先行示范區(qū)和跨區(qū)域合作區(qū)實(shí)施機(jī)制仍需深入探索，在問(wèn)題導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)跨域公共基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)等協(xié)同治理。目前試點(diǎn)工作仍存在各種困境，如立法體制不完善、長(zhǎng)效管理機(jī)制協(xié)同性差、行政壁壘難以打破等，既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的集權(quán)模式，也不同于完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，然而我國(guó)未來(lái)跨區(qū)域協(xié)同治理的路徑模式應(yīng)是多元主體決策共識(shí)、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評(píng)的共同體治理模式[15]。如唐亞林認(rèn)為，通過(guò)總結(jié)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提煉出由國(guó)家統(tǒng)一主導(dǎo)推動(dòng)各省市聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)分結(jié)合實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、多元化區(qū)域協(xié)同治理的新型亞國(guó)家治理范式[16]。創(chuàng)新作為具有“溢出性”的準(zhǔn)公共物品，是經(jīng)濟(jì)由傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型發(fā)展不可跨越的階段， 是區(qū)域一體化向縱深方向發(fā)展的必然選擇;實(shí)際上，在跨域協(xié)調(diào)背景下，創(chuàng)新要素跨邊界流動(dòng)以及區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新與政府合作的關(guān)系是密不可分的[17]。政府合作是通過(guò)建立合作機(jī)制開(kāi)展共同管理活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值、解決社會(huì)共性問(wèn)題的合作模式，其核心特征是跨部門或跨區(qū)域的政府部門協(xié)調(diào)[18]。如陳利勇、馬斌認(rèn)為，通過(guò)構(gòu)建強(qiáng)有力的政府合作機(jī)制推動(dòng)區(qū)域協(xié)同是現(xiàn)行階段實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域一體化發(fā)展的理性選擇[19]。因此，要以頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)跨區(qū)域省市聯(lián)合積極性，完善政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、多元主體協(xié)同治理方式，加強(qiáng)政府合作，構(gòu)建“五位一體”區(qū)域協(xié)同機(jī)制，降低地區(qū)間市場(chǎng)分割、擴(kuò)大市場(chǎng)潛力，提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)而提高城市群全要素生產(chǎn)率[20];搭建統(tǒng)一“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，鼓勵(lì)市級(jí)甚至區(qū)級(jí)政府開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合行動(dòng)，打通政務(wù)數(shù)據(jù)交換通道，構(gòu)建實(shí)時(shí)高效重點(diǎn)領(lǐng)域政策、制度溝通協(xié)調(diào)機(jī)制[21]。合力構(gòu)建有利于跨區(qū)域生態(tài)與發(fā)展嵌套的環(huán)境合作機(jī)制與綜合決策機(jī)制，采用區(qū)域融資、轉(zhuǎn)移支付、政策扶持等方法設(shè)立區(qū)域環(huán)境保護(hù)共同基金，打造生態(tài)發(fā)展新動(dòng)能，探尋區(qū)域生態(tài)協(xié)同的福利效益[22];通過(guò)營(yíng)造區(qū)域一體化文化創(chuàng)新軟環(huán)境，出臺(tái)拉動(dòng)人才政策，聚焦吸引全球高精尖人才與技術(shù)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、能源升級(jí)，為高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障[23];跨越制度鴻溝，不斷加強(qiáng)制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，從而保障社會(huì)多元主體權(quán)力、規(guī)范政府行為，培養(yǎng)個(gè)性化以及具有自組織能力的多元主體， 圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義目標(biāo)充分展開(kāi)協(xié)同行動(dòng)[24]，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理、高品質(zhì)生活的“三高”區(qū)域協(xié)同治理形態(tài)。

（二）數(shù)字政府的現(xiàn)代化治理

1.數(shù)字政府的內(nèi)涵及發(fā)展歷程

數(shù)字政府概念并非內(nèi)生，而是來(lái)自政務(wù)信息化領(lǐng)先國(guó)家。1998年1月，時(shí)任美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)柊l(fā)表題為“數(shù)字地球—新世紀(jì)人類星球之認(rèn)識(shí)”演說(shuō)，第一次提出“數(shù)字地球”概念。隨之相繼出現(xiàn)“數(shù)字國(guó)家”“數(shù)字政府”“數(shù)字城市”等概念[25]。隨著政務(wù)信息化建設(shè)發(fā)展，領(lǐng)先國(guó)家建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向數(shù)字政府，通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新服務(wù)方式以及增加服務(wù)供給，提出適合國(guó)家國(guó)情的數(shù)字政府戰(zhàn)略或方向。中國(guó)政府運(yùn)用現(xiàn)代計(jì)算技術(shù)的發(fā)展過(guò)程可分為三個(gè)階段：第一階段（1980—2002 年），1980年我國(guó)開(kāi)始建設(shè)信息化政務(wù)，利用信息技術(shù)輔助科學(xué)計(jì)算，將它作為提升政府內(nèi)部工作效率的工具。信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組于1986年成立，隨后“三金工程”“政府上網(wǎng)工程”都是這個(gè)時(shí)期經(jīng)典的行動(dòng)舉措，此階段被稱之為“政府信息化”階段[26]。第二階段（2002—2017 年），2002年我國(guó)制定并發(fā)布《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出加快轉(zhuǎn)變政府職能與提升辦公效率，奠定今后電子政務(wù)發(fā)展的總體趨向。此階段，信息化不只是對(duì)計(jì)算能力應(yīng)用的工具，更是將它作為改進(jìn)工作方式的手段，由以政府為中心的發(fā)展方向逐漸向以人民為中心轉(zhuǎn)變，為增加信息透明性、加強(qiáng)政民互動(dòng)，微博、微信等電子政務(wù)應(yīng)用相繼出現(xiàn)，并以“塊狀”理念建設(shè)自有門戶網(wǎng)站，以滿足公眾服務(wù)需求，被稱之為“電子政務(wù)”階段[27]。第三階段（2018年至今），習(xí)近平總書(shū)記在2017年底指導(dǎo)大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)，提出要“加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，同時(shí)要“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平”。此階段將數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)作用從政務(wù)服務(wù)拓展至社會(huì)管理，如在貴州、廣東、浙江等地方治理中迅速推開(kāi)，地方規(guī)劃也相繼出臺(tái)，被稱之為“數(shù)字政府”階段[28]。其發(fā)展歷程如表1所示。

關(guān)于數(shù)字政府概念，“數(shù)字政府即平臺(tái)”這一理念在學(xué)術(shù)界被廣泛認(rèn)同。英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家最先提出這一概念，將平臺(tái)建設(shè)納入數(shù)字政府轉(zhuǎn)型總體規(guī)劃，利用平臺(tái)共享與協(xié)同能力，規(guī)范體系架構(gòu)與工作流程、減少資源浪費(fèi)與重復(fù)建設(shè)、提高服務(wù)質(zhì)量與效率。例如英國(guó)將“政府即平臺(tái)”定位為政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的核心理念之一，指出內(nèi)閣組成部門或者第三方要在平臺(tái)上開(kāi)發(fā)更多可重復(fù)使用的共享組件和業(yè)務(wù)功能，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化平臺(tái)建設(shè)[29]。國(guó)內(nèi)學(xué)者提出“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)政府”方法框架與平臺(tái)驅(qū)動(dòng)模型，解釋政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的全新模式與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì);以安全基座提供平臺(tái)保障，以公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建多元主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)的政務(wù)平臺(tái)，并建立以對(duì)外服務(wù)為主的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與以對(duì)內(nèi)協(xié)同為主的協(xié)同辦公平臺(tái)，根據(jù)業(yè)務(wù)共性、服務(wù)特性發(fā)揮數(shù)字能力與數(shù)字資源的共享作用，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府跨區(qū)域治理現(xiàn)代化[30]。相比聚焦平臺(tái)對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑研究，學(xué)界另一視角是對(duì)數(shù)字政府治理方式、治理機(jī)制、治理形態(tài)等的研究。依靠新基建等為代表的信息技術(shù)，重構(gòu)信息化政務(wù)技術(shù)架構(gòu)、組織架構(gòu)、管理架構(gòu)是數(shù)字政府的本質(zhì)[31]，通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字技術(shù)發(fā)展、內(nèi)部組織架構(gòu)調(diào)整、管理服務(wù)優(yōu)化，探索全新治理模式與治理機(jī)制，全方位提升政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、政策完善、制度監(jiān)管、社會(huì)治理、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的服務(wù)能力，形成“用數(shù)據(jù)對(duì)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的現(xiàn)代化治理模式[32]。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

2.數(shù)字政府面臨的問(wèn)題及其建設(shè)機(jī)制

我國(guó)政府始終以人民滿意為宗旨，一方面堅(jiān)持政府職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化服務(wù)的基本方向，另一方面以創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)方式推動(dòng)政府治理能力提升，構(gòu)建新型數(shù)字政府[33]。但是，現(xiàn)階段數(shù)字政府治理仍處于探索期，治理難題層出不窮，阻礙社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。在體制機(jī)制層面，數(shù)字政府法治建設(shè)缺乏明確的主體推進(jìn)部門，尚未形成政府合力[34]，制度規(guī)則的缺失或不完善，使得線上線下融合新空間的“亂象頻發(fā)”：數(shù)字市場(chǎng)秩序受到影響、數(shù)字公共利益受到侵蝕、數(shù)字個(gè)人權(quán)利難以持續(xù)有效地得到保障，而這又反過(guò)來(lái)影響了數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程的持續(xù)有效推進(jìn)。在數(shù)據(jù)層面，一方面由于政府內(nèi)部系統(tǒng)并不總是與私營(yíng)部門系統(tǒng)的易用性和效率相匹配，政府機(jī)構(gòu)往往很難跟上技術(shù)趨勢(shì)，因而在數(shù)字服務(wù)的設(shè)計(jì)過(guò)程中面臨不同的數(shù)據(jù)源、不集成的工具集、零散的工作流、不相交的技能集等障礙[35];另一方面數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象依然存在，一些政府部門出于“思維慣性”和權(quán)利本位觀念緊拽數(shù)據(jù)、不愿共享，由此產(chǎn)生數(shù)據(jù)分割問(wèn)題，導(dǎo)致工作效率大大降低，難以促成政府事務(wù)高效協(xié)同[36]。在服務(wù)供給層面，首先是地區(qū)間、層級(jí)間、不同群體間不平衡不充分問(wèn)題尤為突出，整體來(lái)看，東部地區(qū)的數(shù)字政府發(fā)展明顯高于中西部地區(qū)，省會(huì)城市高于普通城市[37];其次是服務(wù)供給缺乏有效性，政務(wù)平臺(tái)存在業(yè)務(wù)覆蓋面不廣、系統(tǒng)穩(wěn)定性不高等問(wèn)題，網(wǎng)上服務(wù)民生事項(xiàng)仍顯不足，用戶使用線上平臺(tái)辦理業(yè)務(wù)動(dòng)力不夠[38]，人機(jī)交互設(shè)計(jì)水平參差不齊，導(dǎo)致大量時(shí)間、精力耗費(fèi)在政務(wù)系統(tǒng)學(xué)習(xí)與解釋、問(wèn)詢等重復(fù)勞動(dòng)，因此供給效率未得到顯著提升[30];再次是服務(wù)創(chuàng)新性不足，具有強(qiáng)大的路徑依賴和行為慣性，雖然平臺(tái)工具在不斷更新，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，仍習(xí)慣于傳統(tǒng)方式，導(dǎo)致成本高、效率低。簡(jiǎn)言之，如何將更多公共治理價(jià)值滲透到為公民提供所需社會(huì)服務(wù)之中是政府亟待解決的問(wèn)題。

數(shù)字政府治理研究將現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)與治理理論相結(jié)合，國(guó)外學(xué)者研究方向大致可分為五個(gè)方面：政府網(wǎng)絡(luò)化治理理論[39]、數(shù)據(jù)透明化與數(shù)字環(huán)境的價(jià)值關(guān)聯(lián)[40]、政府內(nèi)部組織架構(gòu)體系對(duì)數(shù)字技術(shù)的影響[41]、數(shù)字政府治理結(jié)構(gòu)與治理能力的相互作用[42]、以數(shù)字技術(shù)激勵(lì)公眾協(xié)同參與的方法[43]。不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外研究?jī)?nèi)容從剖析政府治理理論過(guò)渡到數(shù)字技術(shù)與政府內(nèi)部組織雙向聯(lián)動(dòng)，最后轉(zhuǎn)變到數(shù)字政府治理實(shí)踐?？v觀國(guó)內(nèi)學(xué)者，數(shù)字治理研究在2004年已經(jīng)被提出[44]，但當(dāng)時(shí)學(xué)者并未對(duì)該議題進(jìn)行展開(kāi)。隨后學(xué)者由研究數(shù)字治理內(nèi)涵、本質(zhì)外延到數(shù)字政府治理，而且分析社會(huì)形態(tài)的深刻變革對(duì)數(shù)字政府治理影響[45]，不僅從職責(zé)體系層面考慮數(shù)字政府建設(shè)[46]，還從宏觀架構(gòu)[47]、技術(shù)路徑[48]等多層面構(gòu)建數(shù)字政府治理體系。學(xué)者們討論實(shí)際治理過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)落差[46]與倫理困境[49]，并通過(guò)比較、總結(jié)國(guó)外數(shù)字政府治理模式[50]，提出相應(yīng)優(yōu)化路徑。大數(shù)據(jù)背景下伴隨以新基建為代表的現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)發(fā)展，學(xué)者們對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型治理模式[51]、數(shù)據(jù)開(kāi)放[52]等進(jìn)行全面研究。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，國(guó)外學(xué)者強(qiáng)調(diào)：數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代建設(shè)數(shù)字政府是社會(huì)發(fā)展必然選擇，并以此為基礎(chǔ)對(duì)數(shù)字社會(huì)進(jìn)行治理，其實(shí)質(zhì)是數(shù)字化生存的政府治理;數(shù)字政府治理超越了信息技術(shù)應(yīng)用與政府管理變遷互為前提和條件的悖論。國(guó)內(nèi)學(xué)者則立足中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)，將政府治理的目標(biāo)從推進(jìn)政府職能變革轉(zhuǎn)向創(chuàng)造基于數(shù)據(jù)流動(dòng)和使用的數(shù)字政府與數(shù)字國(guó)家、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字生活的共同價(jià)值;數(shù)字政府建設(shè)需要對(duì)模式選擇、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全等內(nèi)容進(jìn)行研究和集成，以支撐政府組織滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求。國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀為本文提供豐富的知識(shí)儲(chǔ)備與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但從區(qū)域一體化視角出發(fā)，在構(gòu)建科學(xué)有效分析框架基礎(chǔ)上探討一體化數(shù)字政府模式與路徑相關(guān)研究仍鳳毛麟角。因此，本文基于TOE框架，分別從技術(shù)、組織、環(huán)境三維度分析，構(gòu)建一體化數(shù)字政府理論框架，并從長(zhǎng)三角“三省一市”實(shí)際出發(fā)，提出一體化數(shù)字政府建設(shè)路徑。

三、一體化數(shù)字政府建設(shè)模式的理論框架

（一）TOE理論框架來(lái)源與應(yīng)用

TOE框架（Technology-Organization-Environment Framework），即技術(shù)—組織—環(huán)境框架，最早于1990年由托納茨基和弗萊舍在《技術(shù)創(chuàng)新的流程》一書(shū)中提出[53]。最初用來(lái)分析企業(yè)采納創(chuàng)新技術(shù)影響因素，其本質(zhì)上是一種基于技術(shù)應(yīng)用情境的綜合性分析框架[54]。該框架從技術(shù)、組織和環(huán)境三層面來(lái)強(qiáng)調(diào)多層次技術(shù)應(yīng)用情境的影響。其中：技術(shù)因素主要指信息技術(shù)方面特征，如技術(shù)兼容性、優(yōu)勢(shì)、有用性和易用性等，一般表現(xiàn)為技術(shù)管理能力和技術(shù)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)方面;組織視角關(guān)注組織內(nèi)部特性，如組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、制度安排、溝通機(jī)制等;環(huán)境因素是指組織所在的如政策制度環(huán)境、政府支持、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、行業(yè)環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)壓力和合作伙伴等。TOE理論作為一種綜合考慮內(nèi)外多維角度來(lái)分析組織采納創(chuàng)新項(xiàng)目的模型，具有較強(qiáng)的適用性和可操作性，目前已廣泛應(yīng)用于平臺(tái)管理、共享平臺(tái)創(chuàng)新、政府電子服務(wù)能力、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)平臺(tái)組態(tài)分析等領(lǐng)域。

（二）TOE框架理論分析

一體化數(shù)字政府作為現(xiàn)有信息化架構(gòu)下一種新型政府運(yùn)作模式，創(chuàng)新行政方式、創(chuàng)新政務(wù)理念、集聚利益共識(shí)、提升服務(wù)質(zhì)量，與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略高度契合。有鑒于此，本文基于TOE框架，分別從技術(shù)（技術(shù)建設(shè)與技術(shù)管理）、組織（組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、組織制度）、環(huán)境（營(yíng)商環(huán)境、數(shù)據(jù)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境）三維度入手，構(gòu)建TOE理論分析框架（如圖1）。同時(shí)，技術(shù)、組織、環(huán)境三維度并非相互分割而是相互聯(lián)動(dòng)的作用;技術(shù)為組織變革、數(shù)字環(huán)境提供動(dòng)力，組織變革為技術(shù)發(fā)展、數(shù)字環(huán)境提供基礎(chǔ)，數(shù)字環(huán)境為技術(shù)發(fā)展、組織變革提供保障。

1.技術(shù)賦能和技術(shù)賦權(quán)強(qiáng)化數(shù)字政府新動(dòng)力

以大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈為代表的AI技術(shù)正推動(dòng)第四次工業(yè)革命走向縱深，以“新基建”為代表的信息化業(yè)態(tài)將提升數(shù)字政府精細(xì)化與智能化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)全社會(huì)資源要素自動(dòng)配置和優(yōu)化，賦能公共部門變革政府治理方式、賦權(quán)社會(huì)主體提升其參與和協(xié)同的能力價(jià)值。在智能技術(shù)時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)具有創(chuàng)造價(jià)值的能力，不斷為社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供“燃料”。僅僅觀察數(shù)據(jù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要提取數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的信息并整理出相關(guān)性分析，滿足實(shí)際需求。首先，數(shù)據(jù)挖掘與處理技術(shù)的不斷成熟為政府處理社會(huì)模糊事件提供方向，政府相關(guān)部門可采用相適配技術(shù)計(jì)算并分析事件發(fā)生概率，基于對(duì)“高清晰社會(huì)”數(shù)據(jù)形成實(shí)時(shí)的見(jiàn)解和科學(xué)合理的決策，進(jìn)而提升公共決策的民主化。其次，云計(jì)算突破時(shí)間與空間限制，具有強(qiáng)大的資源整合能力與數(shù)據(jù)處理能力，為在線電子政務(wù)與信息化云服務(wù)提供不竭動(dòng)力;通過(guò)重點(diǎn)追蹤民眾關(guān)心的熱點(diǎn)話題，以更好回應(yīng)公民訴求，進(jìn)而推動(dòng)服務(wù)供給精細(xì)化與智能化。再次，物聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器算法等技術(shù)應(yīng)用以大樣本數(shù)據(jù)集為基礎(chǔ)，智能研判危機(jī)事件，并快速生成電子應(yīng)急預(yù)案，提供更微觀可測(cè)的環(huán)境，促成以預(yù)測(cè)和方法為核心的治理范式。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

另外，作為社會(huì)治理主體重要組成部分，數(shù)字技術(shù)對(duì)個(gè)人和組織發(fā)揮著顯著的“賦權(quán)”功能，推動(dòng)政府權(quán)力的回應(yīng)以及治理的協(xié)同。首先，社會(huì)成員政治參與和意見(jiàn)表達(dá)成本逐漸降低，社會(huì)個(gè)體均可利用信息化手段表達(dá)自身訴求，進(jìn)而形成一個(gè)“參與型”社會(huì)，使得政府治理變得有跡可循，一切偏離公共價(jià)值的行為都難以遁形。其次，數(shù)字技術(shù)在著力打造一個(gè)以信息吸納為基礎(chǔ)的線上社會(huì)互動(dòng)模式，將政治體制外圍社會(huì)組織、市場(chǎng)、公民等以開(kāi)放姿態(tài)納入治理格局中，為社會(huì)公眾的偏好表達(dá)、需求反饋、利益訴求提供了線上自動(dòng)傳輸媒介。再次，一系列以大數(shù)據(jù)、機(jī)器算法等智能技術(shù)為依托，搭建政府驅(qū)動(dòng)的數(shù)字化治理平臺(tái)，充分利用信息技術(shù)的跨時(shí)空凝聚效力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理意見(jiàn)多方采納、社會(huì)治理資源多方整合，形成由行政主導(dǎo)為縱向與由社會(huì)參與為橫向的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化治理。

2.組織變革是政府?dāng)?shù)字化治理的重要途徑

技術(shù)不僅賦能社會(huì)時(shí)代變遷、賦權(quán)社會(huì)主體，而且催化政府內(nèi)部組織變革。傳統(tǒng)公共行政部門以科層制為范式采用高度政治化的一元管理思維方式，“以政府為中心”是過(guò)去傳統(tǒng)電子政務(wù)階段的重要導(dǎo)向，以提升自身辦事的效率為中心，決策依賴于少量的信息，且缺乏回應(yīng)性和“顧客意識(shí)”。數(shù)字化浪潮下，智能技術(shù)加速互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)融合，推動(dòng)政府行政理念和組織架構(gòu)的重塑。復(fù)雜的數(shù)字技術(shù)要求政府組織內(nèi)部運(yùn)用趨勢(shì)性、前瞻性、相關(guān)性等戰(zhàn)略思維適應(yīng)動(dòng)態(tài)環(huán)境，改變以往線性型、機(jī)械型工作模式，充分利用新技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)“細(xì)微式”感知社會(huì)公眾需求、“全息式”把握服務(wù)動(dòng)向。以公眾為中心，構(gòu)建服務(wù)型政府，是數(shù)字時(shí)代推進(jìn)政府管理體制改革的重要導(dǎo)向，將公民滿意感和認(rèn)可度作為評(píng)判政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型最根本依據(jù)。培養(yǎng)數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)部門公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字化思維，轉(zhuǎn)變以往政府治理中心理念，提升對(duì)前沿?cái)?shù)字技術(shù)的了解水平、數(shù)字技能的操作水平。從便利群眾使用的視角搭建統(tǒng)一數(shù)字化平臺(tái)，推進(jìn)辦事流程改造，創(chuàng)新管理措施;聯(lián)合科技巨頭企業(yè)，重塑利益相關(guān)者關(guān)系，真正在實(shí)際工作中貫徹“以公眾為中心”的價(jià)值理念。

制度建設(shè)是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型獲得可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府現(xiàn)代化治理的內(nèi)在機(jī)制。主要包括以下幾個(gè)方面：第一，根據(jù)《2020年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)的通知》要求，深化“放管服”改革要求及時(shí)立改廢，集中梳理現(xiàn)行有關(guān)數(shù)字政府信息共享、線上服務(wù)等行政法規(guī)規(guī)章，及時(shí)修正并清理底數(shù)不清、體系不完善、不符合開(kāi)放共享要求的制度文件。第二，積極開(kāi)展制度集約化試點(diǎn)工作，推進(jìn)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與新媒體的數(shù)據(jù)融通、應(yīng)用融通，提升大數(shù)據(jù)分析能力、輔助決策能力、整體發(fā)聲能力和服務(wù)公眾水平;根據(jù)公眾訴求總結(jié)先行示范點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，再審視關(guān)鍵領(lǐng)域的法律條款，為制定正式制度規(guī)范奠定基礎(chǔ)。第三，構(gòu)建安全可控的制度體系，打造數(shù)字政府安全防護(hù)的“一城墻”，落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)安全等技術(shù)要求和管理規(guī)范，保障業(yè)務(wù)安全、數(shù)據(jù)安全、運(yùn)營(yíng)安全。

技術(shù)的組織剛性要求構(gòu)造政府內(nèi)部全新組織結(jié)構(gòu)與新引進(jìn)技術(shù)相適配。一方面，政府組織規(guī)模更加精簡(jiǎn)化。借助以新基建為代表的技術(shù)，政府部門能高效快速處理信息，從而減少已有劃分過(guò)細(xì)的下級(jí)部門、減少無(wú)效勞動(dòng)、拓展有效管理領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)“人員精簡(jiǎn)”“層級(jí)遞簡(jiǎn)”。簡(jiǎn)化程序，規(guī)范運(yùn)作，審批辦理事項(xiàng)由平臺(tái)統(tǒng)一受理，真正做到一站式服務(wù)，一次性辦理，減少辦理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“流程省簡(jiǎn)”。另一方面，政府組織架構(gòu)更加扁平化。智能化時(shí)代數(shù)字政府治理的扁平溝通互動(dòng)理念打破官僚制的層級(jí)固化，數(shù)字技術(shù)以相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)IP構(gòu)成扁平溝通網(wǎng)絡(luò)，突破信息、知識(shí)流動(dòng)的障礙，突破治理時(shí)空限制，減少上傳下達(dá)的中間層級(jí)，降低信息不對(duì)稱性，推動(dòng)政府扁平化治理結(jié)構(gòu)構(gòu)造。除此以外，網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)可以充當(dāng)原先中間層級(jí)并負(fù)責(zé)中層相應(yīng)工作，由此打破橫向部門壁壘、壓縮縱向?qū)蛹?jí)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、共享、交換，大大提升跨區(qū)域、跨部門、跨業(yè)務(wù)合作效率。

3.環(huán)境驅(qū)動(dòng)為數(shù)字政府提供保障

站在新科技革命的十字路口，社會(huì)結(jié)構(gòu)與環(huán)境的互嵌性不斷驅(qū)使人們?nèi)ソ鉀Q“在社會(huì)形態(tài)演變產(chǎn)生的嶄新環(huán)境中，人應(yīng)當(dāng)如何求存”問(wèn)題。近些年來(lái)，國(guó)務(wù)院開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”試點(diǎn)，多次專門印發(fā)文件做出全面部署。為響應(yīng)中央政府部門政策，各級(jí)政府深化“放管服”改革和服務(wù)創(chuàng)新，積極探索智能技術(shù)與政務(wù)服務(wù)融合路徑。截至2020年底，至少有9個(gè)省級(jí)行政區(qū)域已形成專門的數(shù)字政府建設(shè)方案，另有若干省份發(fā)布包括數(shù)字政府建設(shè)要求的數(shù)字化轉(zhuǎn)型或數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。2021年12月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》，明確提出打造協(xié)同高效的數(shù)字政府服務(wù)體系、構(gòu)筑共建共治共享的數(shù)字社會(huì)治理體系的要求;2021年李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出：要豐富全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能，構(gòu)建統(tǒng)一的電子證照庫(kù)，推廣電子合同、簽章等應(yīng)用，在社保、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面提供更便捷公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)更多事項(xiàng)一網(wǎng)通辦、跨省通辦[55]。政策環(huán)境為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了基本方向與制度遵循，也開(kāi)啟了從中央政府推進(jìn)到地方政府跨區(qū)域協(xié)同治理的新時(shí)代。

大數(shù)據(jù)被喻為未來(lái)的石油和金礦，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新生產(chǎn)要素，數(shù)字化浪潮帶來(lái)的數(shù)據(jù)洪流，是未來(lái)政府?dāng)?shù)字化治理轉(zhuǎn)型的命脈。首先是云計(jì)算時(shí)代數(shù)據(jù)爆炸性增長(zhǎng)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)占比逐漸增大。面對(duì)實(shí)時(shí)變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，處理數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)化與智能化需求越來(lái)越高并追求在線一體化，而“云”能精確高效調(diào)配與整合線上資源與線下實(shí)體。因此，數(shù)據(jù)加速“上云”勢(shì)不可擋，作為數(shù)字政府轉(zhuǎn)型首要步驟，數(shù)字上云保障數(shù)據(jù)真實(shí)客觀、安全持久且智能運(yùn)維，在“云”上每多一次對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)用，就減少群眾線下跑一次腿。其次是數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，在開(kāi)放式數(shù)據(jù)采集體系基礎(chǔ)上，采用數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)分離的運(yùn)營(yíng)交付模式，包括數(shù)據(jù)對(duì)比分析、集成整合、流動(dòng)共享等多方面運(yùn)營(yíng)體系，并利用市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素增值，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)公眾數(shù)據(jù)整合共享及應(yīng)用創(chuàng)新的數(shù)據(jù)流通樞紐。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府信息化建設(shè)不斷發(fā)展，政府部門生成、采集和保存了大量與公眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，成為國(guó)家最主要的數(shù)據(jù)保有者，這些政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放通過(guò)社會(huì)利用將帶來(lái)巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

為民辦事、為民造福，只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為政府服務(wù)公民的環(huán)境，直接改變政府和公民間的互動(dòng)模式。首先，貫徹以公眾為中心的服務(wù)理念并將系統(tǒng)觀念作為基礎(chǔ)性思想和工作方法，對(duì)照“一網(wǎng)、一門、一次”改革要求，鞏固“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”服務(wù)成效;建設(shè)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)服務(wù)體系，打破信息壁壘、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展。其次，堅(jiān)持服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)，明確政務(wù)服務(wù)范圍，包括依申請(qǐng)辦理的行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng);統(tǒng)一審批服務(wù)，依據(jù)“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”原則，推動(dòng)行政審批由“簡(jiǎn)化”向“極簡(jiǎn)”轉(zhuǎn)變，備案承諾事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管，精簡(jiǎn)重復(fù)審批的各類事項(xiàng)，解決“紅頂中介”等問(wèn)題，健全審管銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)管信息實(shí)時(shí)共享。再次，借助云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析、融媒體等智能技術(shù)探索個(gè)性化、全生命周期信息化服務(wù)。用戶面對(duì)雜亂無(wú)序的信息洪流挖掘感興趣的方向是非常困難的，因此在保護(hù)用戶隱私前提下，要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整有針對(duì)性的服務(wù)內(nèi)容，滿足用戶個(gè)性化定制需求，增強(qiáng)政府服務(wù)創(chuàng)新力。

四、一體化數(shù)字政府建設(shè)路徑

深刻把握歷史發(fā)展規(guī)律與大勢(shì)是當(dāng)下數(shù)字政府建設(shè)最根本、最重要的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位?！盵56]新歷史方位賦予國(guó)家新使命，也給數(shù)字政府帶來(lái)鮮明的時(shí)代氣息，現(xiàn)代化治理不管是在歷時(shí)的人類發(fā)展層面還是共時(shí)的國(guó)家層面，需要從理論探討轉(zhuǎn)向?qū)嶋H建設(shè)路徑，實(shí)現(xiàn)在過(guò)程中多元參與，在協(xié)同共享中互惠互利。基于以上理論與實(shí)踐研究，結(jié)合技術(shù)、組織、環(huán)境三維度，提出一體化數(shù)字政府建設(shè)路徑（如圖2所示）。

（一）加強(qiáng)“三省一市”頂層設(shè)計(jì)

長(zhǎng)三角一體化發(fā)展已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，黨中央對(duì)長(zhǎng)三角在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展寄予厚望，并確立 “一極三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位，該定位明確長(zhǎng)三角一體化發(fā)展在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開(kāi)放格局中的方向與路徑。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展需進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)政策主導(dǎo)協(xié)調(diào)打破行政區(qū)隔，聚焦“三省一市”重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以數(shù)字平臺(tái)推動(dòng)多元主體共建共創(chuàng)共享，全方位融入一體化發(fā)展。由于中國(guó)的行政管理體制主要實(shí)施條塊結(jié)合、以塊為主，總結(jié)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)區(qū)域協(xié)同實(shí)際建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立落實(shí)長(zhǎng)三角區(qū)域更高規(guī)格的中央領(lǐng)導(dǎo)小組，并從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)、村全面統(tǒng)籌規(guī)劃，以重點(diǎn)領(lǐng)域帶動(dòng)整體推進(jìn);貫徹新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化行政決策、精細(xì)化社會(huì)治理要求、精確化市場(chǎng)監(jiān)管、高效協(xié)同公共服務(wù)。同時(shí)，為避免一體化發(fā)展過(guò)分偏重市場(chǎng)效率目標(biāo)，從而引起相對(duì)落后地區(qū)的消極被動(dòng)甚至抵制行為等問(wèn)題，需從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)推動(dòng)合作機(jī)制，例如在“三省一市”、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)層面，構(gòu)建五方合作平臺(tái)。在政策制定與實(shí)施過(guò)程中，避開(kāi)整齊劃一政策，因地制宜，針對(duì)不同區(qū)域設(shè)計(jì)“一籃子”議案，發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”作用，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對(duì)相對(duì)落后地區(qū)伸出援助之手，引導(dǎo)生產(chǎn)要素自由有序流動(dòng)，做到同步推進(jìn)、同頻共振。

（二）改革管理體制與管理標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性工作，在推進(jìn)過(guò)程中改革管理體制與管理標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)其規(guī)范可持續(xù)發(fā)展的重要前提。建設(shè)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化數(shù)字政府不僅需要各地政府自覺(jué)加強(qiáng)一體化服務(wù)意識(shí)，以點(diǎn)帶面，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村協(xié)同合作、共同發(fā)展新局面，還需要以管理標(biāo)準(zhǔn)為引導(dǎo)、管理制度為約束，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，用客觀數(shù)據(jù)治理以提高更高效的政府服務(wù)。但是，當(dāng)前跨行政區(qū)域并未實(shí)現(xiàn)管理體制與法規(guī)協(xié)同，因此要對(duì)滬、蘇、浙、皖現(xiàn)有相關(guān)一體化發(fā)展管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)章制度進(jìn)行整合，并深化“放管服”改革要求及時(shí)立改廢，做到“同一標(biāo)準(zhǔn)體系、同一系列標(biāo)準(zhǔn)、同一落地應(yīng)用”，使標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不協(xié)同等現(xiàn)象不復(fù)存在。在建設(shè)“一體化數(shù)字政府”法律、規(guī)則體系為主體的同時(shí)，需要發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，優(yōu)化營(yíng)商服務(wù)環(huán)境，形成政務(wù)改革推進(jìn)和財(cái)政資金扶持為兩翼的“一體兩翼”制度保障機(jī)制。在市場(chǎng)環(huán)境方面，依靠經(jīng)濟(jì)體制改革與數(shù)字化雙輪驅(qū)動(dòng)促進(jìn)雙循環(huán)格局，通過(guò)建體系、建平臺(tái)、建機(jī)制，打造市場(chǎng)化、法制化、國(guó)際化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境;依托國(guó)內(nèi)強(qiáng)大市場(chǎng)，使我國(guó)成為吸引全球優(yōu)質(zhì)要素資源的強(qiáng)大引力場(chǎng);在區(qū)域協(xié)同中加快長(zhǎng)三角一體化試點(diǎn)，建立統(tǒng)一企業(yè)服務(wù)環(huán)境，并加強(qiáng)信用建設(shè)，實(shí)行綜合監(jiān)管與智慧監(jiān)管，進(jìn)一步完善上海市“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，探索“一證通用”，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的一體化。

（三）以平臺(tái)驅(qū)動(dòng)構(gòu)建協(xié)同機(jī)制

平臺(tái)借助其超強(qiáng)的聯(lián)通能力與組織能力，將技術(shù)、數(shù)據(jù)、關(guān)系等關(guān)鍵資源嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，打造智慧、高效、規(guī)范的國(guó)家現(xiàn)代化治理新格局。因此，為突破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門、跨業(yè)務(wù)共享的協(xié)同治理新格局，“三省一市”應(yīng)借助數(shù)字技術(shù)，將人口庫(kù)、法人庫(kù)、電子證照庫(kù)、信用信息庫(kù)等整合形成統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)一事項(xiàng)與部門關(guān)聯(lián)規(guī)則庫(kù)，建立需求意向預(yù)測(cè)、供需方匹配、信息風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)等統(tǒng)一模型庫(kù);由此建立統(tǒng)一身份認(rèn)證中心、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、移動(dòng)政務(wù)應(yīng)用平臺(tái)、非稅支付平臺(tái)等應(yīng)用支撐平臺(tái)，充分挖掘政務(wù)與服務(wù)業(yè)務(wù)共性，實(shí)現(xiàn)一體化政務(wù)服務(wù)。一方面，把跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門的數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)化。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化是加強(qiáng)數(shù)據(jù)可操作性與可攜帶性的關(guān)鍵，是加強(qiáng)平臺(tái)協(xié)同能力的重要因素。針對(duì)國(guó)家政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，大多數(shù)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與協(xié)同平臺(tái)建設(shè)，利用“都柏林核心元數(shù)據(jù)集”，以此建立通用的政務(wù)元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)框架，從而推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。這需要各部委、各區(qū)域建立規(guī)范的數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，消除數(shù)據(jù)不一致性，從根本上改善和解決系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題，確保官方信息數(shù)據(jù)能在政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄有效檢索和管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有效共享。另一方面，加強(qiáng)平臺(tái)業(yè)務(wù)在線協(xié)同，打破現(xiàn)有空間及物理格局，通過(guò)手機(jī)、Pad、PC多端同屏在線與企業(yè)、用戶等多元主體實(shí)現(xiàn)多層級(jí)、多組織、多方式協(xié)同，簡(jiǎn)化辦事流程，提高服務(wù)效率。2019 年底，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)正式上線運(yùn)行，意味著“一網(wǎng)通辦、異地可辦”從省域走向全國(guó)。全國(guó)一體化平臺(tái)已聯(lián)通31個(gè)?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、40余個(gè)國(guó)務(wù)院部門政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，接入地方部門300余萬(wàn)項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和一大批高頻熱點(diǎn)公共服務(wù)，依托全國(guó)一體化平臺(tái)，企業(yè)和群眾可直接通達(dá)全國(guó)各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

（四）服務(wù)導(dǎo)向牽引社會(huì)力量參與

黨的十九大提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。數(shù)字政府最終是為治理賦能，通過(guò)在線平臺(tái)與數(shù)字服務(wù)，將政府、市場(chǎng)與社會(huì)公眾以數(shù)據(jù)方式動(dòng)態(tài)聯(lián)通，形成各方多元互動(dòng)、協(xié)同演化的網(wǎng)絡(luò)命運(yùn)共同體。企業(yè)掌握成熟的數(shù)字技術(shù)、前沿科技創(chuàng)新成果，能夠通過(guò)PPP合作、購(gòu)買服務(wù)等方式向政府輸送數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字化運(yùn)營(yíng)能力、數(shù)字技術(shù)人才等，協(xié)助推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程;企業(yè)作為政府重要治理和服務(wù)對(duì)象，能夠通過(guò)意見(jiàn)表達(dá)、議程參與等方式影響政府治理理念，推動(dòng)組織流程變革和政社關(guān)系重塑。對(duì)于社會(huì)公眾，隨著數(shù)字技術(shù)拓展政府與群眾互動(dòng)的溝通渠道，網(wǎng)絡(luò)渠道和網(wǎng)絡(luò)空間使得群眾動(dòng)動(dòng)手指就可向政府表達(dá)服務(wù)需求。首先，將數(shù)字政府建設(shè)融入實(shí)現(xiàn)人民美好生活向往過(guò)程中，始終圍繞解決群眾需求為導(dǎo)向重構(gòu)組織架構(gòu)與服務(wù)理念，不斷提升履職能力，增強(qiáng)公眾滿意度與獲得感;其次，應(yīng)擴(kuò)大企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)數(shù)字政府的監(jiān)督評(píng)價(jià)權(quán)利，推動(dòng)落實(shí)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”機(jī)制，保證和提升數(shù)字政府治理的有效性目標(biāo)。因此，數(shù)字政府應(yīng)堅(jiān)持和踐行新時(shí)期服務(wù)型政府建設(shè)理念，吸納多主體社會(huì)力量，探索公共服務(wù)資本、股權(quán)眾籌等融資路徑，不斷升級(jí)迭代治理生態(tài)圈，發(fā)揮政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型價(jià)值優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字中國(guó)健康有序發(fā)展。

五、結(jié)論

在數(shù)字化浪潮、智能化時(shí)代背景下，數(shù)字治理的應(yīng)用與發(fā)展賦予國(guó)家“數(shù)字化國(guó)家能力”，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能，為數(shù)字中國(guó)賦能，為中華民族在數(shù)字時(shí)代實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興賦能?，F(xiàn)代政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字治理的現(xiàn)實(shí)要求與必然趨勢(shì)，將數(shù)字技術(shù)、政府內(nèi)部組織變革以及智慧政務(wù)環(huán)境深度融合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。著眼于我國(guó)實(shí)際，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。截至2019 年 11 月，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)聯(lián)通32個(gè)地區(qū)和46個(gè)國(guó)務(wù)院部門，對(duì)外提供國(guó)務(wù)院部門 1142 項(xiàng)和地方政府 358 萬(wàn)項(xiàng)在線服務(wù)，首次實(shí)現(xiàn)了全國(guó)權(quán)威身份認(rèn)證體系、電子證照目錄匯聚和互信互認(rèn)、構(gòu)建全國(guó)政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)等在線政府服務(wù)創(chuàng)新，公眾與企業(yè)需求得到極大滿足、辦事效率得到極大提升;隨數(shù)字政府從建設(shè)理念不斷走向落地實(shí)踐，在取得一定成績(jī)的同時(shí)也面臨多方面挑戰(zhàn)與問(wèn)題，比如制度體系不完善、信息壁壘仍然存在、數(shù)據(jù)難以共享、地區(qū)間不同群體間發(fā)展不平衡不充分，以及服務(wù)供給有效性創(chuàng)新性不足等問(wèn)題，信息孤島現(xiàn)象依然突出。本文以長(zhǎng)三角一體化為背景，從TOE理論框架的技術(shù)、組織、環(huán)境出發(fā)，發(fā)揮技術(shù)建設(shè)、技術(shù)管理、組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、組織制度、營(yíng)商環(huán)境、數(shù)據(jù)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境相互聯(lián)動(dòng)協(xié)同作用，構(gòu)建一體化數(shù)字政府理論框架，進(jìn)而借鑒國(guó)內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)和理論，創(chuàng)新“一體化數(shù)字政府”建設(shè)路徑。

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Research on the Construction Mode and Realization Path of ?“Integrated Digital Government”in the Yangtze River Delta Region

——Based on TOE Theoretical Framework

Liu Dawei

（Ningbo University of Finance & Economics，Ningbo 315175，Zhejiang，China ）

Abstract： As a strategic support for a smart society，a cyber-power， and digital China's deployment，digital government is an important means to promote the modernization of the country's governance system and governance capabilities. The“Three Provinces and One City”in the Yangtze River Delta focuses on the construction of digital government and smart cities，constantly expanding the new pattern of social governance，and becoming a benchmark area for digital governance rules and practices. However，the problem of unbalanced and insufficient development has not yet been resolved，and the digital government still lacks effective construction practice and theoretical research. Therefore，based on the theoretical framework of TOE，this paper deeply analyzes the technical advantages of digital transformation，the reform of government organization，and the mechanism of innovation-driven environmental elements in the construction of an integrated digital government，and builds a theoretical framework for an integrated digital government. This paper proposes the realization path of strengthening the top-level design of digital government，reforming management system and standards，platform-driven coordination mechanism，and service pulling social forces.It not only provides theoretical basis for the construction of“integrated digital government”but also provides feasible solutions for service reform work's operational decision thinking.

Key words： digital government;national governance;Yangtze River Delta integration;data platform

責(zé)任編輯：陳正源

收稿日期：2022 - 03 - 14

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“長(zhǎng)三角區(qū)域一體化背景下建設(shè)‘一體化數(shù)字政府的模式與實(shí)現(xiàn)路徑研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：

20BZZ085）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：劉大為，男，遼寧綏中人，寧波財(cái)經(jīng)學(xué)院工商管理學(xué)院教授。研究方向：電子商務(wù)、電子政務(wù)。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB