孟祥軼 倫曉彤

2013年，我國積極設(shè)計了《中國金融教育國家戰(zhàn)略（初稿）》。2022年恰是這一國家戰(zhàn)略提出后的第十個年頭。本文回顧我國在金融教育的國家戰(zhàn)略框架下取得的進(jìn)展及面臨的挑戰(zhàn)。本文提出，此時正應(yīng)該集合各個利益相關(guān)方進(jìn)行更正式的協(xié)商討論以盡快出臺金融教育國家戰(zhàn)略。

2008年金融危機之后，世界各國陸續(xù)奔走在加強金融消費者保護及普及金融教育的道路上。十幾年過去了，大約100個國家已經(jīng)出臺了金融教育的國家戰(zhàn)略，協(xié)同一致地以提高全國居民的金融素養(yǎng)為主要目標(biāo)。順應(yīng)這一國際趨勢，2013年，人民銀行、原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、原中國保險監(jiān)督管理委員會積極設(shè)計了《中國金融教育國家戰(zhàn)略（初稿）》并提交給二十國集團（G20）領(lǐng)導(dǎo)人，明確了金融教育的重要性、各個利益方的協(xié)調(diào)合作機制、實現(xiàn)目標(biāo)的路線圖等。2022年恰是這一國家戰(zhàn)略提出后的第十個年頭，故筆者謹(jǐn)以此文拋磚引玉，回顧我國在金融教育的國家戰(zhàn)略框架下取得的進(jìn)展及面臨的挑戰(zhàn)，并提出行之有效的政策建議。

金融教育國際戰(zhàn)略的前置準(zhǔn)備

國家戰(zhàn)略的準(zhǔn)備、實施及修訂必須有據(jù)可循，還要適應(yīng)本國的國情及重點需求。因此，對于全國居民金融素養(yǎng)的測評和了解國內(nèi)金融教育項目的發(fā)展是兩項主要的前置準(zhǔn)備。

在對于全國居民金融素養(yǎng)的測評方面，我國取得了較大進(jìn)展。一方面，中國人民銀行于2016年正式建立了消費者金融素養(yǎng)問卷調(diào)查制度。2017年開始在全國31個省級行政單位（除港澳臺地區(qū)）每兩年全面開展一次消費者金融素養(yǎng)問卷。調(diào)查從消費者態(tài)度、行為、知識和技能等多角度綜合定性分析我國消費者的金融素養(yǎng)情況，并構(gòu)建消費者金融素養(yǎng)指數(shù)得出全國消費者金融素養(yǎng)得分。另一方面，我國一些重要的居民住戶跟蹤調(diào)查也把金融知識及金融行為納入其中，比如北京大學(xué)的中國家庭追蹤調(diào)查（China Family Panel Studies，CFPS）和西南財經(jīng)大學(xué)的中國家庭金融調(diào)查（China Household Finance Survey，簡稱CHFS）。這些調(diào)查結(jié)果為政策制定者提供了我國居民基本的金融素養(yǎng)狀況。比如，從央行2017年、2019年及2021年三次調(diào)查來看，我國消費者金融素養(yǎng)得分緩慢上升，分別為63.71、64.77及66.81;2021年的報告還發(fā)現(xiàn)，“從國際比較看，我國消費者的金融素養(yǎng)水平在全球處于中等偏上水平。其中，在金融態(tài)度方面我國具有優(yōu)勢，在基礎(chǔ)金融知識方面還有差距?！M者對分散化投資等基本金融常識缺乏足夠的認(rèn)識，同時對金融投資的收益預(yù)期呈現(xiàn)非理性特征，容易產(chǎn)生非理性的投資行為”。

從國內(nèi)金融教育項目的發(fā)展來看，各個利益相關(guān)方都在積極參與之中。金融機構(gòu)不僅在每年9月的“金融知識宣傳月”聯(lián)合開展各樣的宣教活動，而且在日常運營中也不斷增加其金融教育項目，并逐漸從傳統(tǒng)模式擴展到數(shù)字化模式;中小學(xué)校在道德與法治（思想政治）、數(shù)學(xué)等相關(guān)學(xué)科課程教材中，結(jié)合學(xué)生認(rèn)知發(fā)展規(guī)律，有機融入金融基礎(chǔ)知識相關(guān)內(nèi)容;各類社會組織也紛紛投入金融普及教育的公益事業(yè)中來。如中國金融教育發(fā)展基金會在農(nóng)村貧困地區(qū)開展的“金惠工程”教育普惠項目，惠及超過1.5億人;北京秉正銀行業(yè)消費者權(quán)益保護促進(jìn)中心作為銀行業(yè)消費者爭議調(diào)解機構(gòu)，同時也對公眾提供金融教育項目，自主設(shè)計了數(shù)百種不同的宣傳物料;花旗基金會與匯豐銀行企業(yè)社會責(zé)任部門在我國較早地開展了金融教育公益項目的資助活動，培育并支持了眾多公益教育類的非政府組織（Non-Governmental Organizations，簡稱NGO）的發(fā)展。

國家戰(zhàn)略要建立適合國情的制度框架

國家戰(zhàn)略要建立一個適合國情的制度框架，包括透明的合作與治理機制，清楚指定的牽頭或負(fù)責(zé)機關(guān)，以及各個利益相關(guān)方的明確的分工與責(zé)任。因此，最理想的情況應(yīng)該是對金融教育給予明確的法律授權(quán)。當(dāng)然，實現(xiàn)這一點并不容易，目前也只有少數(shù)國家實施了普及金融教育的法律授權(quán)。

我國的國家戰(zhàn)略仍然處在設(shè)計階段，而2013年的初稿遲遲未能成為終稿。最接近于法律授權(quán)的就是2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕81號），其中明確要求“建立金融知識普及長效機制。金融管理部門、金融機構(gòu)、相關(guān)社會組織要加強研究，綜合運用多種方式，推動金融消費者宣傳教育工作深入開展。教育部要將金融知識普及教育納入國民教育體系，切實提高國民金融素養(yǎng)”。

從金融教育的治理機制和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來看，我國目前尚沒有明確指定的牽頭或負(fù)責(zé)機構(gòu)：無論是授權(quán)某個已有的機構(gòu)牽頭負(fù)責(zé)或者多部門建立一個聯(lián)合的合作協(xié)調(diào)機制。而某些重要的利益相關(guān)方，如財政部，在上述國務(wù)院指導(dǎo)意見中根本沒有提及。

當(dāng)然這并不必然妨礙各個部門在自身法律授權(quán)范圍內(nèi)推進(jìn)金融教育的普及工作。以金融監(jiān)管機構(gòu)為例，現(xiàn)在的“一行兩會”早就將金融機構(gòu)向客戶及公眾提供金融教育納入其監(jiān)管要求。比如，原銀監(jiān)會在2013年的《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》里明確要求“銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極主動開展銀行業(yè)金融知識宣傳教育活動，通過提升公眾的金融意識和金融素質(zhì)，主動預(yù)防和化解潛在矛盾”。銀保監(jiān)會在2021年進(jìn)一步完善推出了《銀行保險機構(gòu)消費者權(quán)益保護監(jiān)管評價辦法》，其中教育宣傳是其評價體系的五大基本要素之一，“主要評價銀行保險機構(gòu)消費者教育宣傳總體安排、集中教育宣傳活動、常態(tài)化消費者教育工作開展情況等”。

雖然我國各部門之間沒有明確地建立有關(guān)金融教育的合作協(xié)調(diào)機制，但是基于共同的普及金融教育的目標(biāo)，部門之間在金融教育上面的協(xié)調(diào)合作頗多，并在近年有加速之勢。比如，人民銀行近幾年同教育部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部委保持溝通協(xié)作，聯(lián)合研制了金融知識進(jìn)中小學(xué)課程教材框架要點，有機融入金融素養(yǎng)核心概念，推動金融基本知識系統(tǒng)納入國民教育體系。教育部與證監(jiān)會在2019年3月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強證券期貨等金融知識普及教育的合作備忘錄》（證監(jiān)發(fā)〔2019〕29號），提出教育部將推動證券期貨知識有機融入各階段學(xué)校課程教材體系中去，提升教師隊伍的金融素養(yǎng)，創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式和渠道，如依托學(xué)校社團活動等。證監(jiān)會則發(fā)揮各地證券期貨投資者教育基地的作用，免費向廣大師生群體開放相關(guān)服務(wù);積極開展相關(guān)公益講座活動，開發(fā)更多的學(xué)習(xí)資源和學(xué)習(xí)平臺供社會群體自主學(xué)習(xí)。1512759D-5A85-4F1A-9BFD-8BC05A78BD2B

國家戰(zhàn)略應(yīng)包含制定路線圖和階段性目標(biāo)

國家戰(zhàn)略應(yīng)包含制定從政策設(shè)計到實施行動的路線圖，以及符合實際、可量化、分階段實施的目標(biāo)。路線圖旨在確定共同商定的優(yōu)先事項、中期和長期目標(biāo)以及目標(biāo)受眾，確立治理機制和對國家戰(zhàn)略總體效果進(jìn)行評估所采取的方法，以及為實施國家戰(zhàn)略預(yù)備適當(dāng)?shù)馁Y源。

由于資源的有限性，必須確定優(yōu)先事項，比如當(dāng)前的金融教育的需求，是退休規(guī)劃，是借貸，還是儲蓄投資呢？過去10年里，我國消費者在借貸與投資領(lǐng)域受損較大，比如，“校園貸”“現(xiàn)金貸”等剝削青年人的互聯(lián)網(wǎng)借貸，以及非法集資和非法吸收公眾存款等詐騙活動的猖獗。故我國監(jiān)管機構(gòu)最近幾年在這些領(lǐng)域持續(xù)地進(jìn)行治理整頓。例如，2021年中國銀保監(jiān)會、教育部等五部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范大學(xué)生互聯(lián)網(wǎng)消費貸款監(jiān)督管理工作的通知》，要求各高校加大對大學(xué)生的教育、引導(dǎo)和幫扶力度：提高大學(xué)生金融安全防范意識、全面引導(dǎo)樹立正確消費觀念、建立日常監(jiān)測機制。

從目標(biāo)群體來看，大多數(shù)國家都把青少年作為目標(biāo)教育群體之一，我國在國家戰(zhàn)略初稿中還增加了工人、低收入人群和老人這三個目標(biāo)群體。在2021年第三次《中國消費者金融素養(yǎng)調(diào)查報告》發(fā)布時，央行金融消費權(quán)益保護局特別提出針對在校學(xué)生、邊遠(yuǎn)地區(qū)貧窮人群、勞務(wù)流動人口、婦女、殘疾人等金融服務(wù)中的弱勢群體，開展金融消費者教育專項活動，幫助其提高對金融產(chǎn)品和服務(wù)的認(rèn)知能力及自我保護能力。

確定了以上急迫需要的教育內(nèi)容、急需教育的弱勢群體，國家戰(zhàn)略所需要的路線圖就可以描繪出來。舉例而言，階段性的目標(biāo)之一是在某個日期前將信用卡消費者未能完全還款的比例下降5個百分點;為實現(xiàn)這一目標(biāo)，金融機構(gòu)、社會組織的任務(wù)就是選取/設(shè)計何種金融教育項目，并以何種途徑、何種方式提供給需要的消費者，等等。

國家戰(zhàn)略應(yīng)確保有效率、創(chuàng)新地提供金融教育

提供金融教育有多種方式：課堂教學(xué)、寓教于樂的游戲、工作坊、宣教小冊子、社交媒體等。金融教育效果的衡量是一項復(fù)雜的工作。國家戰(zhàn)略應(yīng)特別注重對于金融教育項目的監(jiān)測與評估，特別是成功的金融教育項目所帶來的啟示，進(jìn)而推廣有效的金融教育提供方式。

有趣的是，2008年金融危機之后，各國在尚不確認(rèn)金融教育是否會有效果的情況下就選擇了大力推廣金融教育。當(dāng)時的研究表明金融教育大多數(shù)沒有什么效果，即使有，也是很小的效果，收益不如成本。十多年過去，更多的金融教育項目在世界各地推出，也相應(yīng)地帶來了大量的評估研究。特別是最近幾年的研究終于帶來了好消息。總體而言，金融教育項目是有效果的，即金融教育顯著提高了金融知識，也改善了金融行為。但是有一些需要關(guān)注的特殊性：

第一，金融教育的效果取決于目標(biāo)群體：針對低收入群體以及針對中低收入國家的金融教育效果較小;隨著國家收入及居民受教育年齡的提升，教育更難改變其金融行為，可能是因為達(dá)到一定收入和受教育程度后，教育的邊際收益開始遞減。

第二，金融教育的成功還取決于所針對的金融行為。傳統(tǒng)金融教育方式（如宣教活動、培訓(xùn)、講座、工作坊及課堂授課）對于儲蓄行為改善有效果，但是對于借款行為卻無能為力。

第三，金融教育本身的特征也左右著教育項目的成功與否。強制接受的金融教育效果不佳，但是如果在“可教育時刻”提供金融教育，則往往帶來好的效果?！翱山逃龝r刻”是指要抓住居民“生命周期”中潛在的“可教育時刻”，比如個體和家庭的日?；蛘呓鹑谏钪心骋皇录c或特殊時刻，包括搬離父母獨立生活、結(jié)婚、購房、生娃或提前退休等。在這些時點，居民需要學(xué)習(xí)新的金融知識和技能。

雖然證據(jù)表明很多傳統(tǒng)的金融教育方式效果不顯，但是近些年在世界各地實驗的眾多創(chuàng)新方法卻帶來了較大的效果。這些新的方法一般是把金融教育簡化為具體、可操作的步驟，提供個性化的教育，提供簡短、及時的消息，同時將金融教育項目設(shè)計得人人方便易得，從而相對于傳統(tǒng)教育方式更有效地改善了消費者的知識水平、決策能力和金融行為。

我國在監(jiān)測與評估金融教育項目方面尚有較大差距。一方面，大量的宣教活動的效果僅僅體現(xiàn)在受眾的人數(shù)與物料發(fā)放的數(shù)量，而沒有關(guān)注受眾具體的金融知識與能力的提升上。另一方面，目前所能看到的都是零散的針對個別項目的、一次性的評估，缺乏成體系的、持續(xù)的監(jiān)測與評估。但是，中國扶貧基金會與花旗基金會合作發(fā)起的大學(xué)生金融素養(yǎng)教育項目卻是極少的例外。該項目建立了一個科學(xué)、完備的評估體系，特別包括衡量金融行為改變的量化指標(biāo)，定量分析大學(xué)生接受金融教育之后的效果。項目從2014年到2019年持續(xù)地向全國高校學(xué)生免費提供金融素質(zhì)教育課程，從最初的10所高校擴展到接近50所，2019年接受教育的學(xué)生近萬名。通過對項目的持續(xù)評估發(fā)現(xiàn)：（1）金融教育項目很大程度上改善了大學(xué)生的金融態(tài)度與意識;（2）大學(xué)生金融知識水平得到了提升;（3）優(yōu)化了大學(xué)生的部分金融行為，比如，學(xué)生對零用錢的日常預(yù)算管理情況有所改善，更多的學(xué)生開始儲蓄，并且在選擇金融產(chǎn)品和服務(wù)的時候更加趨于理性。

建議盡快出臺金融教育國家戰(zhàn)略

金融教育的國家戰(zhàn)略是一個與時俱進(jìn)的發(fā)展進(jìn)程。有的國家已經(jīng)在更新其國家戰(zhàn)略，有的國家甚至已經(jīng)出臺了第三版。我國雖然沒有正式的國家戰(zhàn)略，但是在過去10年里在國家戰(zhàn)略框架內(nèi)多個方面取得了重大的進(jìn)展，可以說出臺金融教育國家戰(zhàn)略的大部分準(zhǔn)備工作已經(jīng)齊備。筆者認(rèn)為此時正應(yīng)該集合各個利益相關(guān)方進(jìn)行更正式的協(xié)商討論以盡快出臺金融教育國家戰(zhàn)略。

第一，建議國務(wù)院授權(quán)國家金穩(wěn)委牽頭，協(xié)同人民銀行、財政部、教育部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、工信部等部門，成立金融教育國家戰(zhàn)略委員會，統(tǒng)籌出臺有足夠立法授權(quán)的金融教育國家戰(zhàn)略。

第二，盡快調(diào)查統(tǒng)計全國各個利益相關(guān)方（監(jiān)管部門、金融機構(gòu)、學(xué)校、社會組織等）提供的金融教育項目，包括其教育的內(nèi)容、途徑、方式及其效果評估。針對這些信息進(jìn)行集中分析，國家戰(zhàn)略才能更好地明確各方在金融普及教育上的角色分工以及責(zé)任，才能制定可行的政策與實施的路線圖，并提供相應(yīng)的資金等方面的保障措施。

第三，金融普及教育是一個長期的工程，需要資金的持續(xù)支持。建議財政部與其他利益相關(guān)方溝通了解，根據(jù)階段性目標(biāo)提供財政資金的支持;建議“一行兩會”要求金融機構(gòu)按照營業(yè)收入的一定比例投入公益性金融教育項目上。從中長期的資金支持來看，逐漸形成政府與金融機構(gòu)對于教育效果好、性價比高的金融教育項目的持續(xù)采購。

第四，鼓勵公益性社會組織與私人企業(yè)參與到金融普及教育中。一方面，加強政府部門與其他社會部門的溝通，有助于更清晰地制定階段性的工作目標(biāo)、任務(wù)及保障措施;另一方面，支持社會組織提供金融教育。在監(jiān)管部門的指引下，繁榮發(fā)展有特色、有針對性的金融教育項目，以更好地促進(jìn)金融教育在內(nèi)容、途徑、方式上的創(chuàng)新，更有效地提高全民及特定目標(biāo)群體的金融素養(yǎng)。

第五，建立金融教育項目的監(jiān)測與評估機制。金融教育項目的有效性取決于目標(biāo)群體、教育內(nèi)容、要影響的金融行為及可教育的時刻/節(jié)點。因此必須持續(xù)地監(jiān)測金融教育項目，并對其有效性、成本收益等進(jìn)行科學(xué)評估。由于金融教育國家戰(zhàn)略的實施和政策起效的長期性特征，良好的監(jiān)測與評估也能夠確保資源的有效利用以及后期資源再投入的有效性。建議政府及金融機構(gòu)在采購金融教育項目時應(yīng)該要求提供該項目的第三方評估報告，包括過去的教育效果的評估，以做出科學(xué)決策。

第六，對那些已經(jīng)被證明有效的金融教育項目，形成有據(jù)可查的最佳實踐，向全國推廣，以改善各種教育內(nèi)容的供給途徑與方式，特別是對那些金融素養(yǎng)較低的地區(qū)及人群。同時，這些優(yōu)質(zhì)的金融教育項目應(yīng)該得到更多的資助。

（孟祥軼為中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院副教授，倫曉彤為中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與公共政策研究院財政學(xué)博士研究生。本文編輯/孫世選）1512759D-5A85-4F1A-9BFD-8BC05A78BD2B