揚州市農(nóng)戶對宅基地退出認知及影響因素研究

趙雨凡　薛宇軒　劉笑睿

[ 作者簡介 ]

趙雨凡，女，江蘇南京人，揚州大學，本科在讀，研究方向：農(nóng)村金融。

薛宇軒，女，江蘇常州人，揚州大學，本科在讀，研究方向：工商管理、經(jīng)濟管理。

劉笑睿，男，江蘇南京人，揚州大學，本科在讀，研究方向：國際商務、經(jīng)濟管理。

[ 摘要 ]

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)村宅基地資源閑置現(xiàn)象日益普遍，建設用地供應愈發(fā)緊張，而宅基地退出也成為我國緩解人地矛盾的重要途徑之一。黨的十八大以來，農(nóng)村征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革三項改革深入推進。本文以江蘇省揚州市6個區(qū)縣，12個鎮(zhèn)，21個村，共418戶為樣本，根據(jù)實地調(diào)研數(shù)據(jù)分析揚州市農(nóng)戶對宅基地退出的認知，從多元視角分析其影響因素，并據(jù)此提出相應的政策建議。

[ 關(guān)鍵詞 ]

城鎮(zhèn)化;宅基地;退出認知;影響因素

中圖分類號：C91

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.03.005

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。而農(nóng)村宅基地問題由于面廣量大，情況復雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長期以來一直是“三農(nóng)”問題的熱點、難點之一。為此，中央在2015年“三塊地”改革中提出探索宅基地入市流轉(zhuǎn)、宅基地抵押擔保、宅基地有償退出等制度。2016年，中央一號文件完善了宅基地的權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民集體住房財產(chǎn)權(quán)保障新機制。2018年，中央一號文件提出完善農(nóng)民宅基地閑置政策，探索宅基地“三權(quán)分置”。2019年，全國人大通過了新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，明確保障戶有所居的多種形式，允許農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。由此可見，作為“三農(nóng)”問題中亟待解決的問題，宅基地退出成為解決農(nóng)村閑置宅基地的可行途徑之一，而農(nóng)民對宅基地退出認知的各個影響因素是驅(qū)動農(nóng)戶產(chǎn)生退出意愿的關(guān)鍵。為深入了解分析揚州市農(nóng)戶對宅基地退出的認知及其影響因素，課題組在揚州市6個縣市（區(qū)）對12個鎮(zhèn)、21個村進行實地調(diào)研，共計收回有效問卷418份。本文在描述性統(tǒng)計分析揚州市農(nóng)戶對宅基地退出的認知的基礎上，多元化地分析農(nóng)戶相關(guān)認知形成的影響因素，并據(jù)此提出相應的政策建議，以期為揚州市進一步解決好農(nóng)村宅基地問題提供參考。

1 調(diào)研方法

1.1 調(diào)研問卷

本次調(diào)研發(fā)放“農(nóng)村農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房退出意愿與有效利用調(diào)查問卷”，問卷內(nèi)容主要包括戶主基本情況、家庭基本信息、宅基地和農(nóng)房基本情況、對宅基地退出的認知、農(nóng)戶退出宅基地的意愿及退出機制、不愿意退出宅基地的原因和其他基本問題7個模塊，共計70個欄目。

其中對宅基地退出的認知共計8個欄目。分別是戶主對政府出臺的宅基地退出政策了解程度、對所擁有的宅基地處理權(quán)認知程度、是否聽說周圍有宅基地退出的情況、認為宅基地退出的原因、認為宅基地退出的意義、認為目前宅基地退出存在的問題、對于宅基地退出中政府行為的看法以及對宅基地退出中沖突事件的評價。

1.2 調(diào)研方法

本次調(diào)查采用典型抽樣調(diào)查的方法，以示范村鎮(zhèn)為主，對揚州市6個區(qū)、12個鎮(zhèn)、21個村進行實地調(diào)查。通過紙質(zhì)化問卷一對一訪談式調(diào)查形式，獲取揚州市農(nóng)戶家庭情況、農(nóng)戶對宅基地退出認知等基礎信息數(shù)據(jù)，以描述性統(tǒng)計分析方法研判揚州市農(nóng)戶對宅基地退出的認知及其影響因素。

2 揚州市農(nóng)戶對宅基地退出認知情況

2.1 對宅基地權(quán)利與退出政策認知情況整體較差

早在2019年，揚州市就推出了土地宅基地有償退出的相關(guān)文件，但在此次調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，大部分樣本農(nóng)戶對相關(guān)政策及權(quán)利的認知情況較差。據(jù)調(diào)研，高達69.13 %的樣本農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地退出政策完全不了解或不太了解，僅有30.87 %的樣本農(nóng)戶有所了解，整體了解情況堪憂。

另外，國家法律規(guī)定農(nóng)村村民對其合法建造的房屋享有所有權(quán)，并依法享有占有、使用、收益的權(quán)利。對此，僅有108戶農(nóng)戶認為對于自己所擁有的宅基地只可以在村集體內(nèi)處置，占比僅為25.84 %;而超過半數(shù)的樣本農(nóng)戶對于宅基地轉(zhuǎn)讓或退出的權(quán)利存在錯誤的認知，總計占比55.26 %;余下18.90 %的樣本農(nóng)戶對于所擁有的宅基地相關(guān)權(quán)利并不明晰。

在調(diào)研訪談中有農(nóng)戶反映，目前揚州市的宅基地退出政策仍在試點階段，當?shù)剜l(xiāng)村政府沒有和農(nóng)戶詳細地說明有關(guān)農(nóng)戶宅基地退出的事宜，同時，僅不到二成的樣本農(nóng)戶聽說或了解過周邊有認識的人辦理了宅基地退出程序。可見目前有關(guān)部門仍需加強相關(guān)政策宣傳工作，確保農(nóng)戶對宅基地退出補償政策與宅基地處理權(quán)利應盡皆知;另外，也反映出目前農(nóng)戶對宅基地處理權(quán)與相關(guān)退出政策的認知程度較差，缺乏充分利用閑置或低效土地的意識。

2.2 對宅基地退出原因的了解程度仍然不足

在所有樣本中，有160位農(nóng)戶認為宅基地退出是政府為開展農(nóng)民集中居住工程而出臺的政策，占比為38.28 %;占比31.10 %的樣本農(nóng)戶認為宅基地退出是為了修高速公路或高鐵等基礎設施;占比29.67 %的樣本農(nóng)戶認同政府為保證耕地面積而集中居住所以開展宅基地退出;有29.19 %的樣本農(nóng)戶認為宅基地退出是為獲得退出補償，而分別占總比的25.60 %、24.64 %、12.68 %和10.77 %的樣本農(nóng)戶認為政府出臺相關(guān)政策是因為要辦工廠等工商業(yè)企業(yè)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營集中用地，保護鄉(xiāng)村特色建筑文化和生態(tài)，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)。

目前隨著國家城市化的進程加快，農(nóng)村大量青壯年勞動力流向城市，造成農(nóng)村土地閑置。政府對于農(nóng)村宅基地退出的實施上更傾向于整合土地資源，提高土地利用率，配合加快培育現(xiàn)代化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與職業(yè)農(nóng)民，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化。而樣本農(nóng)戶對于宅基地退出更多的是基于自身的理解，對國家相關(guān)政策與戰(zhàn)略布局理解不足，也進一步反映出政府對農(nóng)村宅基地退出政策的宣傳與講解還不到位。61A3F491-90F0-4051-9DED-4DB45BC002EF

2.3 對宅基地退出行為基本理解

受訪戶中有190位認為宅基地退出有利于復墾還田，增加耕地，推進規(guī)模經(jīng)營，占總比的45.45 %，同時有27.75 %的樣本農(nóng)戶認為宅基地退出是城市化、工業(yè)化的必然趨勢，僅有19.38 %的樣本農(nóng)戶覺得這一措施可有可無，意義一般。但仍有7.89 %的人認為宅基地的退出政策損害農(nóng)民利益，影響社會穩(wěn)定?？梢姵^四分之三的樣本農(nóng)戶對于宅基地退出這一行為表示理解，在調(diào)研的過程中也有不少樣本農(nóng)戶向我們表示，目前盡管絕大部分農(nóng)戶都對宅基地房屋存在感情和依賴，但鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家大勢所趨，應當積極配合政府政策安排。

2.4 對宅基地退出的政府行為大多信任

針對宅基地退出中可能存在的問題，共計281位樣本農(nóng)戶擔心集體和農(nóng)民利益易受損以及缺乏公正的交易平臺，總計占比67.22 %;另外有44.74 %的樣本農(nóng)戶關(guān)注政府有關(guān)政策信息問題。而超過九成的樣本農(nóng)戶對目前宅基地退出中的政府行為表示基本肯定，同時絕大部分樣本農(nóng)戶也認為在退出中沖突事件不會頻繁發(fā)生，不會影響整體發(fā)展進程。

總體而言，多數(shù)樣本農(nóng)戶對宅基地退出認知的核心還是確保自己的利益不受損，對于宅基地退出中的政府行為基本信任，也在一定意義上肯定了政府對其利益的保護程度;但仍有部分村民不理解、不認同政府行為，說明政府仍需要加強相關(guān)的引導工作。

3 揚州市農(nóng)戶宅基地退出認知的影響因素

3.1 影響進宅基地退出認知的主觀因素

3.1.1 受訪者年齡。在調(diào)研中，有59.33 %的受訪者年齡超過了60歲，大多為留在村中的高齡群體，對于農(nóng)村宅基地退出政策及相關(guān)權(quán)利的了解程度低，由于身體狀況和生活習慣，對周圍閑置宅基地退出情況了解得較少。受訪的絕大多數(shù)青年、中年人相較而言對于宅基地政策的認知程度遠遠高于老年人。

3.1.2 受教育程度。在所有受訪者中，有30.14 %的人教育程度僅為小學及以下，有40.67 %的受訪者受過初中教育，這導致他們了解宅基地相關(guān)政策的途徑更為有限，在很大程度上影響了他們對政策的理解，所以多數(shù)受訪者對農(nóng)村宅基地退出政策及相關(guān)權(quán)利、宅基地退出原因的了解程度低，而相對更高知的受訪者則普遍呈現(xiàn)出對相關(guān)政策更高程度的認知。

3.1.3 家庭收入。揚州市農(nóng)村常住人口收入主要是務農(nóng)和土地流轉(zhuǎn)收入，高齡群體體力不濟，一般只能種少量糧食，收入僅限于自給。中老年群體可以擴大種植規(guī)模、豐富種植品種，收入會高一些，也可以選擇外出務工。壯年群體可以設法進一步擴大種植規(guī)模，投入農(nóng)機耕作;也可以在外出務工時選擇更具技術(shù)含量的崗位，追求更穩(wěn)定的工作，提高收入。

只要擁有自給以上水平收入的人，就有可能獨立購買城鎮(zhèn)住房，對于農(nóng)村宅基地就并非剛需，對于宅基地退出行為的認識理解水平就會較高，對于宅基地退出的意義有充分的理解，持更為正面的態(tài)度，對政府行為的滿意度也更高。

3.1.4 對信息來源的信任程度。對各信息來源的信任程度影響村民對宅基地退出相關(guān)政策的認知，這里因為多數(shù)村民接收信息的方式較為有限，大多來源于熟人告知、村干部講解以及新聞報道這樣的方式。對信息來源信任程度更高的受訪者往往對宅基地退出中的政府行為滿意程度更高，認為宅基地退出中發(fā)生沖突的概率極低，并且不會影響宅基地退出的進程。

3.2 影響進宅基地退出認知的客觀因素

3.2.1 人際關(guān)系。受限于文化知識水平，半數(shù)的受訪村民對于宅基地退出政策的了解都是基于口述、轉(zhuǎn)述這樣的途徑，因此，受訪者的人際關(guān)系就顯得尤為重要。人際交往范圍更廣泛的受訪者對宅基地退出相關(guān)政策的了解程度相較而言更高。農(nóng)村是熟人社會，鄰里之間的人際關(guān)系非常重要，從城鄉(xiāng)推拉力的視角看來，這是農(nóng)村拉力的重要組成部分，這使他們對周圍宅基地退出情況更了解，對宅基地退出原因的了解程度也稍高，他們對于宅基地退出中存在的問題也有著自己的見解。

3.2.2 政府政策宣傳力度。農(nóng)戶是“有限理性經(jīng)濟人”，他們極易于環(huán)境交互而形成相應認知，而這樣的認知在一定程度上影響著農(nóng)戶的生產(chǎn)決策行為。村集體以及媒體的政策宣傳可以在很大程度上影響村民對政策的認知。宣傳力度更大的村子中農(nóng)戶對宅基地退出行為的認識理解水平會較高，對于宅基地退出的意義有充分的理解，持更為正面的態(tài)度，同時對政府行為的滿意度也更高。

4 結(jié)論與政策建議

4.1 調(diào)研結(jié)論

受訪者的信息接收、理解差異是影響農(nóng)戶對宅基地退出認知的首要因素。受教育程度不高、文化知識有限因素的影響，很多農(nóng)戶的認知能力和途徑都十分有限，這也導致他們對農(nóng)村宅基地退出政策了解程度低，對農(nóng)村宅基地相關(guān)權(quán)利認知程度低，對周圍宅基地退出情況、原因了解較少。基于這樣的基本情況，受訪農(nóng)戶對于農(nóng)村宅基地退出的認知程度并不高，而他們的認知主要受主觀、客觀兩方面因素影響。

主觀因素包括受訪者年齡、受教育程度、核心家庭收入、對信息來源的信任程度。農(nóng)村常住人口大多為中老年人，這代人受教育程度普遍不是很高，這一現(xiàn)象決定了他們的認知能力和途徑，影響了他們對宅基地退出政策的認知，而核心家庭收入、對信息來源信任程度則影響了受訪者對宅基地退出中的政府行為的滿意程度。

客觀因素包括人際關(guān)系、政府政策宣傳力度。這兩方面的因素不但可以直接影響農(nóng)戶對于宅基地退出的認知，同時還可以作用于他們退出宅基地的意愿。人際關(guān)系的影響根植于鄉(xiāng)鎮(zhèn)熟人社會的傳統(tǒng)，左鄰右舍、親朋好友之間互相影響的情況很多，人際交往也是很多農(nóng)戶了解相關(guān)政策、建立認知的重要途徑。

4.2 政策啟示

4.2.1 建立和完善農(nóng)戶的利益訴求機制

確保農(nóng)民利益不受損是深化農(nóng)村宅基地制度改革的基本前提。對于農(nóng)戶而言，其自愿退出宅基地的重要前提是自身的合法土地權(quán)益得到承認和保護，并允許其通過正常的渠道表達出合理的利益訴求。因此，地方政府在加強政策宣傳力度的同時，應當完善農(nóng)戶的利益訴求機制，賦予農(nóng)戶話語權(quán)，針對宅基地退出過程中的一些關(guān)鍵性問題，如補償標準、住房安置等，應充分考慮農(nóng)戶合理的利益訴求，并賦予農(nóng)戶多樣化的選擇權(quán)利，提高農(nóng)戶對宅基地退出政策的滿意度，形成農(nóng)村宅基地退出政策的良性影響力。

4.2.2 加強法律與政策的宣傳力度

解決農(nóng)村宅基地退出問題的關(guān)鍵是要不斷增強農(nóng)戶的法律意識，目前農(nóng)戶對于法律認知不健全，對相關(guān)政策了解不充分，甚至錯誤地解讀有關(guān)文件等一系列問題，導致農(nóng)戶對于宅基地退出持觀望態(tài)度。相關(guān)部門應穩(wěn)步開展農(nóng)村宅基地相關(guān)政策、法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)戶對宅基地退出政策及政府在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中實施的“人地錢掛鉤”等配套政策的認識，促進宅基地退出政策的實施?？刹扇《ㄆ谶x派專業(yè)法律講解人員到村莊里開設講座、發(fā)放宣傳單、設置宣傳欄等來加大對農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度的普及教育，幫助村民更好地理解有關(guān)法律條文，有效推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的各項政策的貫徹落實，使宅基地流轉(zhuǎn)符合人口轉(zhuǎn)移和土地集約利用的發(fā)展模式。

參考文獻

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