生育激勵下我國子女津貼制度的建構(gòu)

李孟南

摘 要：2018年，我國實施個人所得稅法改革，將子女教育納入專項附加扣除范圍。2021年，我國進一步優(yōu)化人口政策，全面開放三胎。在此背景下，我國的生育率卻一直未得到提高，家庭生育受到經(jīng)濟方面的制約。個稅子女教育扣除存在扣除方式單一、對象規(guī)定不合理等問題。因此，與個人所得稅相配套的子女津貼制度亟待完善。

關(guān)鍵詞：生育激勵;子女教育扣除制度缺陷;津貼制度

中圖分類號：D923.97? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）16-0064-03

引言

2018年我國進行了個人所得稅法改革，將子女教育納入可以專項附加扣除的范圍，期望配合二孩政策來扭轉(zhuǎn)低生育率狀況，然而效果并不是很好。這其中固然有其他因素的影響，但經(jīng)濟壓力一直是最重要的制約因素。雖然我國步入小康社會，但日益衰老的父母和嗷嗷待哺的孩子讓多數(shù)家庭經(jīng)濟壓力巨大。

子女并不是父母的私有財產(chǎn)，作為國家和社會一分子所有人都有義務(wù)維護子女的正當權(quán)益。另外，子女實際所需要的基本生活費用，學齡前子女、未成年子女與成年子女均有不同需要，倘若一致對待，則可能造成貧困家庭的補貼不足，也會導致國家財政浪費。這樣“一刀切”的規(guī)定也不利于單親家庭等結(jié)構(gòu)特殊的家庭。因此，可以填補子女教育專項附加扣除制度漏洞的規(guī)定亟待落地實行。

一、個人所得稅子女教育專項附加扣除的缺陷

2018年，我國改革個人所得稅法，將子女教育納入個人所得稅專項附加扣除范圍，極大改善了以往國家在育兒這一重大民生問題方面的不足。這一舉措有效緩解了家庭養(yǎng)育子女的經(jīng)濟負擔，增加了這些家庭的可支配收入。然而我國剛剛踏入全面小康社會，養(yǎng)育子女是大部分家庭的主要支出，減輕育兒家庭的經(jīng)濟負擔，可以有效緩解人民日常生活壓力，提高物質(zhì)和精神生活水平，進而提升生育率，緩解老齡化社會問題。如今，每個接受全日制學歷教育孩子的父母可以享受每月固定1 000元的個人所得稅減免政策。這樣單一的扣除方式雖然能解決燃眉之急，但也存在一些問題。

（一）子女撫養(yǎng)費用的扣除額度難以統(tǒng)一

我國個人所得稅扣除的力度不夠，也并未考慮到各地區(qū)的差異。多數(shù)國家和地區(qū)均在個人和家庭的標準扣除額之外，規(guī)定家庭、教育、醫(yī)療等特別扣除。為切實保障納稅人的基本生存和發(fā)展權(quán)利，個人所得稅在征收時不僅要提高標準扣除額度，還應(yīng)根據(jù)家庭成員情況以及家庭的特殊支出要求來設(shè)計合理的費用扣除制度，結(jié)合家庭的收入與支出情況進行納稅能力的評估和考察，通盤考慮家庭負擔的削減[1]。

（二）子女年齡規(guī)定不當

全日制學歷教育的孩子才能扣除，意味著位于0～3歲年齡段的嬰幼兒是無法享受到這一項優(yōu)惠政策的。這個年齡段的孩子恰恰是最讓父母勞心勞力的時候，由于子女不具備自主生活能力，家長需要投入更多的精力和撫養(yǎng)費用以保障孩子的健康成長，更有些家長為了“讓孩子贏在起跑線”，會為這些嬰幼兒選擇早教機構(gòu)進行教育，而這類支出在我國的已有規(guī)定中，并未被納入子女教育專項附加扣除的范圍內(nèi)。

（三）對不同結(jié)構(gòu)的家庭政策單一

獨生子女家庭和多子女家庭的負擔明顯不成正比。除了正常的婚姻家庭外，各種其他結(jié)構(gòu)的家庭也不能忽視。較為常見的單親家庭、非婚生家庭，甚至病殘家庭和孤兒家庭等家庭類型也要考慮。而對于這些家庭中的青少年來說，他們健康成長和發(fā)展所需求的也不完全相同?，F(xiàn)行“一刀切”剛性制度設(shè)計，不僅不利于這些家庭的日常生活，也會使制度僵化，失去效率。為保障制度的服務(wù)效率，提升制度彈性，可以采用分類管理的方法對不同情況的家庭條件下分類補貼。

二、我國子女津貼制度現(xiàn)狀分析

我國目前關(guān)于子女津貼的項目主要集中在對生理缺陷兒童和孤兒等特殊家庭進行補助。在家庭功能不全甚至缺位情況下，國家理應(yīng)承擔起子女保護和照料的責任，但是對于普遍且廣大的未成年子女群體卻關(guān)注不足。這是由于我國自改革開放以來，為謀求經(jīng)濟的發(fā)展，社會政策向經(jīng)濟政策做出的適當讓步，制定政策一般以減輕社會負擔、增加家庭和個人責任為主導思想，這就導致政府過于重視社會保障這一最后防護網(wǎng)的經(jīng)濟效率。

（一）子女津貼制度的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義

1.維持生活家庭。早在2007年，陳清秀就提出“納稅義務(wù)人扣除其個人生活費用，與家庭扶養(yǎng)費用后尚有剩馀者，方需課征”[2]。課稅禁區(qū)原則要求國家在征稅的時候，應(yīng)當將生活必需品排除在外。這就要求國家不僅需要保障納稅人的個人權(quán)利，也要同時保障納稅人所要照顧的家庭成員的權(quán)利[3]。我國現(xiàn)階段所實行的對個人所得稅專項附加扣除制度、生育補貼、保育費等，包括之前實施的對獨生子女補貼也與這項原則相契合。課稅禁區(qū)所指向的對象不僅包括對個人基本權(quán)利的保障，也要求對個人所撫養(yǎng)的家庭成員的基本權(quán)利予以照顧。因此，確保最低生存是稅法及社會法共同任務(wù)。

2.保障低齡子女生活與教育。早期教育對于子女的人生來說至關(guān)重要，它決定著子女的成長和日后發(fā)展方向，甚至子女的社會競爭力。很多家長望子成龍，為孩子選擇了早期教育培訓班，這與國家進行素質(zhì)教育不謀而合。很多國家為了彌補因家庭困難而無法接受優(yōu)質(zhì)早教的子女在以后的社會競爭中處于先天不足的地位，同時促進教育公平的實現(xiàn)，對家庭進行直接的子女補貼。為了給受教育權(quán)實現(xiàn)提供各種可行性條件，國家所承擔的物質(zhì)性給付義務(wù)主要有有形的金錢、實物給付義務(wù)和無形的知識、技能傳授義務(wù)[4]。子女津貼主要以免除學費、實物補貼以及現(xiàn)金救助這三種方式存在，極大地提升了子女的入學率和接受教育的積極性。

3.鼓勵生育。子女津貼制度可以很大程度上解決多數(shù)家庭“不敢生”的問題。生育津貼，可以最大程度地降低母親生育所需承擔丟失工作的風險;設(shè)置子女養(yǎng)育津貼，學齡前子女的照顧成本由政府財政支持，很好地覆蓋了個人所得稅改革所遺漏欠缺的區(qū)域。因此，設(shè)計出一套合理的子女津貼制度來補充個人所得稅專項附加扣除的不足將會有效地促進生育率的提升，解決現(xiàn)階段社會所面臨的低生育問題。

（二）現(xiàn)階段我國子女津貼的局限性

1.子女津貼的模式單一。相較于各類服務(wù)型津貼，我國仍單一地以現(xiàn)金津貼作為子女福利津貼制度的主要形式?，F(xiàn)金形式的津貼可以直接改善目標家庭的生活狀況，減輕他們的經(jīng)濟負擔，然而卻無法保證所發(fā)的現(xiàn)金被直接用到子女福利之中，政策所針對的對象無法切實享受到優(yōu)惠，政策的實用性也就打了折扣。實際生活中，特殊家庭子女所面臨的各式各樣的困難并非現(xiàn)金補貼所能解決，需要專業(yè)服務(wù)項目的支持。并且由于服務(wù)式津貼如果不經(jīng)過事先調(diào)查等準備，而僅僅是當作“面子工程”實施，就容易造成公共資源的浪費，并且對有需要的子女和家庭毫無幫助，本末倒置，極大地降低了服務(wù)效率。

2.子女津貼覆蓋不全。子女津貼政策應(yīng)該覆蓋所有養(yǎng)育子女的家庭，而不是僅僅著眼于特殊的子女群體。我國現(xiàn)如今的子女福利對象大部分是針對存在生理缺陷的未成年人或者孤兒等特殊群體進行幫助，而大部分一般家庭無法享受到國家對于子女的社會福利，普通家庭子女長時間被社會福利體系排除在外[5]。在“三孩”開放的大背景之下，應(yīng)當將普通家庭的子女納入子女津貼的補貼范圍之內(nèi)，如此才能進一步保障下一代的合法權(quán)益，減輕基層家庭的經(jīng)濟負擔，改善生育成本高的社會問題，從而緩解社會老齡化的問題。

3.政府責任分工不明。我國現(xiàn)行的子女福利制度面臨著嚴重的分割問題。無論是縱向還是橫向來看皆是如此。過多部門參與了子女福利制度的構(gòu)建，然而過少的協(xié)作分工，使得這一制度變得雜亂無章。民政部門、教育部門、財政部門都執(zhí)行相關(guān)的工作，可缺少明確的管理機制使得政府資金重復使用或存在缺漏，并且短時間內(nèi)無法予以歸責。此外，政府在與各方合作提供相應(yīng)的服務(wù)時，相應(yīng)的主要職責也無法確定。

三、子女津貼在我國的適用

我國構(gòu)建的子女津貼制度應(yīng)當分類補貼不同結(jié)構(gòu)的家庭。子女津貼制度雖然是面向家庭的政策，但是家庭中的子女成長和發(fā)展中所遇到的困難才是這一制度所要解決的關(guān)鍵問題。因此，應(yīng)將這些困難進行分類管理，根據(jù)不同困難，設(shè)置不同家庭申報項目，對應(yīng)不同的子女津貼類型。這充分貫徹了社會政策是對公民需要滿足的原則，根據(jù)不同的需求類型制定相應(yīng)的分類補貼措施，具有極強的針對性，提高了制度的效率。

（一）子女津貼的標準

1.基礎(chǔ)性津貼?；A(chǔ)性津貼應(yīng)該具有范圍廣和持續(xù)時間長兩個特點，其中主要包括了子女生育津貼、子女撫養(yǎng)津貼以及其他對子女的優(yōu)惠補貼。子女生育津貼主要針對現(xiàn)如今過高的生育成本制定。最直接的方法便是對此類家庭進行現(xiàn)金補貼。我國目前生育保障中的生育津貼僅為128天單位平均工資，較之前的98天雖然有了較大提升，然而依然保障水平低、覆蓋面窄，無法產(chǎn)生實質(zhì)性效果。此項津貼應(yīng)當與子女撫養(yǎng)津貼相銜接，保障孩子在學齡前能夠正常生活。子女撫養(yǎng)津貼針對生育子女的父母。父或母一方不工作，專門照料或主要照料子女，并且另一方收入較低，才可以獲得政府所發(fā)放的子女津貼。將子女托顧費用列于客觀費用扣除的范疇，并僅允許雙薪家庭適用，不論是將子女托予他人照顧或父母自行照顧，子女托顧費用屬子女最低生存所必要費用之一皆應(yīng)由所得稅稅基扣除獲得滿足。在單薪家庭情況下，父母一方選擇放棄工作在家照顧子女所投入之勞動力應(yīng)換算成相對應(yīng)之費用報酬，并作為子女托顧費用之扣除依據(jù)。

2.特殊性補貼。特殊性津貼政策針對特殊群體而設(shè)計，主要包括三類。第一類是對針對失去父母，與親生父母失去聯(lián)絡(luò)的孤兒，又或者父母入獄等是困境家庭子女，幫助其改善生活狀況發(fā)放的基本生活津貼。第二類是對身患殘疾的子女發(fā)放基本生活津貼，保障其生活水平。對于此類人員，應(yīng)同時提供專門的津貼，以保障殘疾子女的康復、功能訓練和治療。第三類是大病子女生活和醫(yī)療津貼，進行生活和醫(yī)療補助。

（二）子女津貼的發(fā)放形式

1.現(xiàn)金形式津貼。直接的現(xiàn)金形式津貼能夠給予所有家庭選擇的權(quán)利，讓這些家庭根據(jù)不同的情況來直接購買他們所需求的產(chǎn)品或服務(wù)，從而有效地提高補助的使用效率。因此，現(xiàn)金形式的補貼依然是救助的主要形式。當然，為了避免財政方面的浪費，最低生活標準應(yīng)綜合各方面因素后計算得出。

2.實物形式津貼。實物形式補貼的實現(xiàn)一般是通過費用減免的形式。由于不同的家庭需要多種多樣，除了需要保障家庭最基本的生存以外，家庭成員醫(yī)療支出、子女教育、贍養(yǎng)老人等領(lǐng)域都會存在需求。

（三）子女津貼的管理方式

1.家庭分類。為實現(xiàn)讓國家的財政支出物盡其用，實現(xiàn)相對應(yīng)的目標，我國的子女津貼制度應(yīng)當采取分類管理與分類補貼的設(shè)計思路。分類管理主要是對子女所在家庭進行分類，綜合考慮不同家庭的生活需求。

2.管理機構(gòu)及體系。社會福利資金主要有三種基本的獲得途徑：稅收、自愿捐款和收費。我國需求的子女津貼制度應(yīng)以政府為主導，政府承擔起引領(lǐng)主導的責任[6]。因此，資金籌集應(yīng)主要以政府提供和政府撥款為主導，政府仍然是子女福利服務(wù)資金的主要來源。而由于我國龐大的人口基數(shù)，中央調(diào)控的同時也應(yīng)當由基層來逐步實施。需要重點解決基層人手不足，人員不專業(yè)，兼職、兼任現(xiàn)象嚴重，辦事職權(quán)過弱的問題。

總之，“三孩”全面開放政策不會不改變，要建立起完備的子女津貼制度，應(yīng)先樹立起子女優(yōu)先的理念，貫徹政策為社會需求服務(wù)的原則，以經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，并與其他社會公共政策相適應(yīng)，才能制定科學合理、符合我國國情的子女津貼制度。

參考文獻：

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[2]? 陳清秀.量能課稅原則在所得稅法上之實踐——綜合所得稅裁判之評析[J].法令月刊，2007，（58）：66-97.

[3]? 翁武耀.論我國納稅人權(quán)利保護法的制定[J].財經(jīng)法學，2018，（8）：71-98.

[4]? 莫靜.論受教育權(quán)的國家給付義務(wù)[J].現(xiàn)代法學，2014，（3）：40-47.

[5]? 金靜，汪燕敏，徐冠宇.構(gòu)建我國兒童津貼制度的思考——基于金磚國家的跨國比較[J].經(jīng)濟體制改革，2014，（1）：161-164.

[6]? 劉劍文.個人所得稅改革的法治成果與優(yōu)化路徑[J].現(xiàn)代法學，2019，（2）：22-34.