陳相秒

2022年5月7日，小馬科斯在馬尼拉地區(qū)帕拉納克市的競選集會上。

南海有關爭議是菲律賓自20世紀70年代以來歷屆政府不得不面對的“復合型”議題，既關乎菲與中國、美國兩大國的關系及在東盟組織中的地位，也涉及總統(tǒng)及其團隊的支持率和合法性，牽動政府與軍隊、民眾、在野黨派的關系。在2022年5月10日舉行的總統(tǒng)大選中，費迪南德·羅慕爾德茲·馬科斯（已故前總統(tǒng)費迪南德·馬科斯之子，以下簡稱“小馬科斯”）以超過半數的選票獲勝，他執(zhí)政后同樣面臨南海問題的復雜挑戰(zhàn)。

如果說在南海問題上，2016年上臺的杜特爾特總統(tǒng)從阿基諾三世手中接過的是個“爛攤子”——一個因所謂“南海仲裁案”而高度復雜、尖銳對立的局面，那么小馬科斯面對的相對要“簡單”一些。一方面，中菲經過六年共同探索和努力，已重新建立起有效管控兩國海上爭端的模式。以頻繁高層會晤為指引、雙邊磋商機制為載體，執(zhí)法、漁業(yè)、油氣合作為抓手，中菲雖仍不時因島礁管控、漁業(yè)資源開發(fā)問題發(fā)生摩擦，但彼此矛盾和分歧得到有效管控，兩國間海上局勢總體穩(wěn)定。另一方面，菲美同盟關系自2021年拜登上臺以后有所修復，圍繞廢除《部隊訪問協議》等方面的分歧基本得到消解，在聯合軍事演習、美在菲軍事基地準入等問題上的“默契”回歸雙邊同盟框架。

但是，小馬科斯面對的國內形勢較前任更為嚴峻。一是國家債臺高筑。據菲財政部國庫署發(fā)布的數據，截至今年3月底，菲未償還債務攀升至2300億美元（約合1.6萬億元人民幣）的歷史高位，預測未來六年年均經濟增長率需達6%以上才能有效減少債務。二是失業(yè)率居高不下，2020年以來一直在6%以上。三是腐敗、毒品、農村貧困等問題依然突出。因此，小馬科斯政府將不得不把執(zhí)政主要精力放在內部治理上，外交服從內政，對南海有關爭議問題求“穩(wěn)”為主，在穩(wěn)住國內局勢、確保中菲關系平穩(wěn)過渡、維持美菲關系穩(wěn)步發(fā)展的基礎上竭力保持平衡。

南海有關爭議是中菲關系繞不開的問題，海上爭端的妥善處理與兩國關系提質升級密切相關。自2021年10月宣布參選后，小馬科斯多次對杜特爾特政府的南海政策表示贊賞，肯定2017年啟動的中菲南海問題雙邊磋商機制的積極作用。小馬科斯執(zhí)政后，急需拉動經濟增長，加快推進基礎設施“大建特建”計劃，解決農村發(fā)展和就業(yè)問題，因而對推動中菲關系平穩(wěn)過渡和穩(wěn)步上升有著與杜特爾特同等強烈的訴求?？梢灶A計，小馬科斯政府將繼續(xù)與中方就海上爭端持續(xù)開展每年兩次的副外長級對話，就島礁管控、海上緊急不測事態(tài)及擴大合作等問題與中方保持溝通。

農村發(fā)展問題是小馬科斯政府執(zhí)政后的優(yōu)先議題之一，維持漁民生計便在其中。2月5日，小馬科斯在競選辯論中稱，將尋求與中國達成協議，保障菲漁民在南海捕魚的權益。已持續(xù)開展三年的中菲漁業(yè)合作為菲漁業(yè)產業(yè)從資源密集的傳統(tǒng)捕撈業(yè)向技術密集型的海洋養(yǎng)殖業(yè)轉型做出了有益探索，也為解決菲巴拉望省沿海地區(qū)部分漁民的生計問題提供了可行路徑，將繼續(xù)是中菲重要的利益契合點。

菲是能源凈進口國，其石油進口額在2021年超過110億美元。菲也是高度依賴天然氣發(fā)電的國家，而其馬拉帕亞氣田將于2024年左右枯竭，國內電力供應更加依賴進口液化天然氣。推動中菲在南沙群島禮樂灘海域的油氣開發(fā)合作符合小馬科斯解決國內能源問題的迫切需要。但是，南海油氣資源開發(fā)關涉菲部分利益集團及域外一些國家利益，也面臨適用法律、合作模式等技術難題，小馬科斯政府可協調的空間沒有杜特爾特政府寬裕，中菲圍繞禮樂灘等海域油氣開發(fā)的博弈仍將比較復雜。

小馬科斯本人在競選期間不斷強調如當選總統(tǒng)，將奉行獨立自主的外交政策，明確表示反對美介入菲與中國在南海問題上的有關爭議，是主要候選人當中唯一拒絕對恢復美菲《部隊訪問協議》表態(tài)的。不過，2021年2月他也公開承認菲美同盟關系的特殊性和重要性，稱菲必須在中美之間走“一條非常微妙的路線”。跡象表明，小馬科斯對菲美軍事同盟合作并未完全思慮成熟，但也意識到了菲美關系的可利用價值，希望通過妥善處理對美關系換取美在經濟、軍事等方面的更多援助，與菲國內“親美”勢力形成“合理共存”，并取得在具體問題上與中國討價還價的籌碼。5月23日，小馬科斯親口透露，已向美駐菲臨時代辦表示將會考慮“重新簽署或延長”菲美《部隊訪問協議》。

按照這一邏輯推演，對于杜特爾特時期重新確立的美菲在南海聯合軍事演習等合作機制，以及默認接受美2019年3月向菲做出的歷史上首次“南海安全保護承諾”（即，“對在南海菲軍隊、飛機和船只的任何武裝攻擊，都會使美菲《共同防御條約》第4條規(guī)定的防衛(wèi)義務啟動”）的作法，小馬科斯政府可能同樣以默認的方式加以繼承。同時，與杜特爾特政府一樣，小馬科斯政府也將繼續(xù)面對頑固持親美立場且利益網絡盤根錯節(jié)的軍事部門的牽制，對美謀求重返和擴大在菲軍事準入和駐軍規(guī)模予以“有條件的接受”，菲美實質軍事合作將隨拜登政府逐步實施新版“印太戰(zhàn)略”而有增無減。

“仲裁裁決”、島礁和海域管控、漁業(yè)資源開發(fā)等議題，常受菲精英群體炒作，在菲國內已形成“政治正確”。小馬科斯是此次大選中唯一未對“仲裁裁決”表明支持態(tài)度的候選人，他曾在今年1月表示：“如果只有一方，那么仲裁就不再是仲裁，我們不再可以使用它”。受國內反對派和民眾情緒裹挾，小馬科斯及其團隊在“仲裁裁決”問題上的立場很難與前兩任總統(tǒng)完全割裂，至少將在口頭上保持強硬，對菲司法系統(tǒng)把所謂“國際裁決”轉為國內法的舉措也可能采取默認措施，中菲輿論戰(zhàn)和法理戰(zhàn)還將繼續(xù)。小馬科斯亦曾在競選辯論中表示，希望菲在南海保持軍事存在，保衛(wèi)所主張的水域。小馬科斯執(zhí)政期間，菲維持對南沙群島鐵線礁的非法占領、加固在仁愛礁“坐灘”船只、爭取“重返”黃巖島以及在菲主張海域內進行巡邏的做法不大可能放松。

南海有關爭議是菲朝野政治生活重要議題，也是菲對華抵觸和不滿情緒的主要誘因之一，將最能考驗小馬科斯政府的外交能力。經過六年努力，中菲關系已經步入成熟軌道，兩國海上爭端得到管控，只要菲新政府繼續(xù)按既有軌道行事，有關努力就不會半途而廢。