論章士釗的國(guó)家觀

摘 要： 在民國(guó)初年有關(guān)國(guó)家秩序構(gòu)建的種種論爭(zhēng)中，章士釗通過(guò)一系列文章，對(duì)國(guó)家、主權(quán)、政府權(quán)力等關(guān)鍵概念進(jìn)行了深入分析，提出他在國(guó)家觀方面的種種主張：人民意志、國(guó)家和主權(quán)是三位一體的;政府不同于國(guó)家，政府權(quán)力是有邊界的;真正的“強(qiáng)有力政府”是權(quán)力有限但功能有效的責(zé)任政府。章士釗的國(guó)家觀在理論上溝通了國(guó)家、主權(quán)與人民，并區(qū)分國(guó)家與政府、國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)力，既倡導(dǎo)“強(qiáng)有力政府”，又與國(guó)家主義保持了距離。

關(guān)鍵詞： 章士釗;國(guó)家;主權(quán);政府權(quán)力

中圖分類(lèi)號(hào)：D092 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.03.03

歡迎按以下方式引用：任玥.論章士釗的國(guó)家觀[J].克拉瑪依學(xué)刊，2022（3）20-27.

章士釗是清末民初中國(guó)政界與思想界一位不可或缺的人物。他不僅親身參與了辛亥前后的許多革命事件，被孫中山譽(yù)為“矯矯如云中之鶴，蒼蒼如山上之松”“革命得此人，可謂萬(wàn)山皆響”[1]，更對(duì)如何重構(gòu)政治秩序、建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家等重大問(wèn)題進(jìn)行過(guò)長(zhǎng)期探索，為后世留下諸多思想遺產(chǎn)。

民國(guó)建立后，首先面對(duì)的是國(guó)家秩序的重建。當(dāng)時(shí)很多思想精英和政治領(lǐng)袖都認(rèn)為，滿清既覆，伸張民權(quán)的目的已達(dá)到，應(yīng)轉(zhuǎn)而爭(zhēng)取國(guó)權(quán)，故“國(guó)權(quán)至上”的風(fēng)氣一時(shí)間頗為濃厚。但由于思想界尚未從理論上厘清國(guó)家與政府的區(qū)別，對(duì)國(guó)權(quán)的強(qiáng)調(diào)實(shí)際上容易變成對(duì)政府權(quán)力乃至大總統(tǒng)權(quán)力的強(qiáng)調(diào)。這種思潮果然被袁世凱所利用，成為其復(fù)辟帝制的輿論工具。這就更加劇了國(guó)人政治觀念和政治實(shí)踐上的混亂，也加大了對(duì)政治思辨和政治論爭(zhēng)的需求。在民國(guó)政治紛紛擾擾的背景下，章士釗始終保持著冷靜的思考。在他看來(lái)，要解決革命之后的秩序與發(fā)展問(wèn)題，對(duì)國(guó)家與主權(quán)的關(guān)系、國(guó)家與國(guó)民的關(guān)系、國(guó)家與政府的關(guān)系等國(guó)家觀范疇內(nèi)的重要問(wèn)題進(jìn)行辨析具有特殊的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。借助自己深厚的政治學(xué)積淀和敏銳的政治洞察力，章士釗通過(guò)撰寫(xiě)一系列政論文章，對(duì)國(guó)家、主權(quán)、政府權(quán)力等國(guó)家理論中的核心概念進(jìn)行了深入細(xì)致和客觀中允的分析，為彼時(shí)的政治迷思撥云見(jiàn)日。

一、國(guó)家與主權(quán)

現(xiàn)代國(guó)家概念與主權(quán)密切相關(guān)。國(guó)家是一種政治團(tuán)體，它占有確定的領(lǐng)土，由人民組成，擁有主權(quán)及一個(gè)有組織的政府。[2]主權(quán)是“構(gòu)成最高仲裁者屬性的權(quán)力或權(quán)威，這類(lèi)仲裁者對(duì)作出決策以及解決政治體系內(nèi)的爭(zhēng)端具有某種程度的最終權(quán)力”[3]。主權(quán)是絕對(duì)的、完整的、無(wú)限的和不可分割的，具有對(duì)內(nèi)最高性和對(duì)外獨(dú)立性。

近代中國(guó)人對(duì)主權(quán)概念的認(rèn)識(shí)從19世紀(jì)60年代就已開(kāi)始。在1865年由丁韙良主持翻譯的《萬(wàn)國(guó)公法》將主權(quán)概念引入國(guó)內(nèi)。與西方接觸較多的王韜、鄭觀應(yīng)、曾紀(jì)澤、黃遵憲等人都具有一定的主權(quán)意識(shí)，但中國(guó)士大夫通常只強(qiáng)調(diào)對(duì)外之主權(quán)，即國(guó)家獨(dú)立，很少在對(duì)內(nèi)層面談?wù)撝鳈?quán)。這時(shí)的國(guó)家概念也很模糊，士人筆下之“國(guó)”尚非近代意義上的民族國(guó)家，而是“完全等同于具體的清王朝皇室”[4]。1899年，《清議報(bào)》連載伯倫知理的《國(guó)家論》，較為系統(tǒng)地介紹了西方國(guó)家觀念的形成和演變過(guò)程，“主權(quán)”作為國(guó)家最高屬性的一面逐漸凸顯。20世紀(jì)初期，思想界的主權(quán)意識(shí)已比較成熟，許多人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到主權(quán)對(duì)內(nèi)對(duì)外的雙重內(nèi)涵，人民主權(quán)說(shuō)也被知識(shí)分子群體廣泛接受。章士釗在民國(guó)初年連續(xù)寫(xiě)有《約法與統(tǒng)治權(quán)》《主權(quán)與統(tǒng)治權(quán)》《主權(quán)無(wú)限說(shuō)》等文章具體闡釋主權(quán)概念的內(nèi)涵，介紹西方學(xué)界關(guān)于主權(quán)歸屬的三種意見(jiàn)，辨析主權(quán)與統(tǒng)治權(quán)的異同，并申論主權(quán)最高與無(wú)限的基本特征。可以說(shuō)，在國(guó)家與主權(quán)的關(guān)系問(wèn)題上，章士釗的認(rèn)識(shí)在同時(shí)代人中是比較準(zhǔn)確的，既貼近西方政治學(xué)理論的本義，又有對(duì)中國(guó)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)關(guān)照。

章士釗引用美國(guó)最高法院大法官詹姆士·威爾遜為國(guó)家所下的定義說(shuō)：“國(guó)家者，乃自由人民為公益而結(jié)為一體，以享其所自有而布公道于他人者也?！盵5]這個(gè)定義既帶有強(qiáng)烈的古典共和主義色彩，也同荷蘭自然法學(xué)者胡果·格老秀斯的國(guó)家觀非常接近，即“國(guó)家是一群自由的人為享受權(quán)利和謀求他們共同的利益而結(jié)合起來(lái)的一個(gè)完美的聯(lián)合體?！盵6]在章士釗看來(lái)，國(guó)家是一個(gè)按正義原則組織起來(lái)的調(diào)整和維護(hù)人們自由權(quán)利和利益的共同體。在國(guó)家中，正義的原則會(huì)具體化為一套協(xié)調(diào)人們關(guān)系和利益分配的規(guī)則體系，“使之相劘、相切、相和、相讓?zhuān)惨捯煌疽园仓?，因此，“凡居一?guó)中者，無(wú)不各得其相當(dāng)之分以去”[5]。每個(gè)人居于應(yīng)處之地位，享受應(yīng)有之權(quán)利，獲取應(yīng)得之利益，這樣一種“存乎公道”的國(guó)家，正是民國(guó)的建設(shè)者們所追求的理想目標(biāo)。

章士釗還運(yùn)用西方的社會(huì)契約思想詳細(xì)描述了國(guó)家在邏輯上的建立過(guò)程。他認(rèn)為，國(guó)家成立于人們的“同意”：“國(guó)家者，一種之政治組織也。舉一國(guó)之人悉范圍于此組織之內(nèi)，則第一條件，乃在一國(guó)之人盡同意于其所以為組織者。”[5] 這種“同意”以契約的方式形成效力：“國(guó)家者成于民約者也，約者何？人以一部分之自由，納之國(guó)民總意之下，而仰其制裁也。總意者何？薩威稜帖經(jīng)一定之代表機(jī)關(guān)，明白宣示者也。……蓋人生而自由者也，唯服從己意，決不服從他意。總意者仍己意也，故立于國(guó)家之下而義務(wù)生，惟若權(quán)奸僭竊，劫吾總意，強(qiáng)吾舍己意而唯他意之從，吾唯有回復(fù)立約以前之自由，而重蹈入自然之境而已?！盵5]

所謂“總意”，即General Will，現(xiàn)在多譯為“公意”，而“薩威稜帖”，正是主權(quán)（Sovereignty）的音譯。也就是說(shuō)，人們?yōu)榱烁玫厣?，每個(gè)人都讓渡出自己的一部分自由權(quán)利形成“總意”，組成國(guó)家①。主權(quán)是國(guó)家的最高權(quán)力，主權(quán)的意志（也即“總意”）通過(guò)代議機(jī)構(gòu)的決議和命令明白表達(dá)出來(lái)并發(fā)揮作用。因?yàn)椤翱傄狻笔羌阂獾膮R融，所以“總意”仍是己意，人們雖受“總意”管轄，卻并沒(méi)有失去自由。與此同時(shí)，人們所保留的那部分自由仍然是神圣不可侵犯的。如果作為代理人的政府違背“總意”，侵犯人民自由，則人民可以廢除契約，解散國(guó)家，重回?fù)碛腥孔杂蓹?quán)利的自然狀態(tài)，并以社會(huì)契約的方式再次組成國(guó)家，進(jìn)入政治社會(huì)?！敖馍⒅?，人人既復(fù)其自由，即重謀所以建國(guó)之道，再造總意，復(fù)創(chuàng)新約?！盵5]以訂立契約的方式，章士釗打通了“國(guó)家”“總意”和“主權(quán)”這幾個(gè)概念。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

章士釗認(rèn)為，國(guó)家均具有“最初絕對(duì)無(wú)限及普及之權(quán)力”，無(wú)關(guān)其為君主國(guó)還是民主國(guó)?！霸诰鲊?guó)，國(guó)權(quán)之量不加多;在民主國(guó)，國(guó)權(quán)之量不加少。”[7]所謂的“國(guó)權(quán)”就是至高無(wú)上的“主權(quán)”。在他看來(lái)，國(guó)家與主權(quán)②是一體兩面的關(guān)系，國(guó)家必然擁有主權(quán)，主權(quán)必須托體于國(guó)家?！八_威稜帖者，猶言一國(guó)最高之權(quán)也。國(guó)而無(wú)此最高之權(quán)則不國(guó)，此最高權(quán)而無(wú)國(guó)則不詞，是故國(guó)家與統(tǒng)治權(quán)，合體者也。從其凝而言之為國(guó)家，從其流而言之為統(tǒng)治權(quán)，之二物者，非二物也，一物而兩象者也?！盵5]他反復(fù)申論主權(quán)的至上性，“統(tǒng)治權(quán)者，最上之權(quán)也。最上之權(quán)，不受限制。”并指出可以根據(jù)主權(quán)的歸屬來(lái)判斷國(guó)體性質(zhì)，區(qū)分君主國(guó)、貴族國(guó)和平民國(guó)：“欲知一國(guó)為何種國(guó)體，問(wèn)其統(tǒng)治權(quán)之何在，即以得之。如統(tǒng)治權(quán)屬于一人，則君主國(guó)體;少數(shù)人則貴族國(guó)體;多數(shù)人則平民國(guó)體?！盵7]

有關(guān)民國(guó)主權(quán)的歸屬問(wèn)題，章士釗一直主張屬于國(guó)民全體。早在1912年，他即有言，“吾國(guó)革命后統(tǒng)治權(quán)驟由一人移于人民，是人民即國(guó)家也?！盵7]而在1933年，當(dāng)他為陳獨(dú)秀的叛國(guó)案進(jìn)行辯護(hù)時(shí)，依然強(qiáng)調(diào)：“夫國(guó)者，民國(guó)也，主權(quán)在民?！盵8]可見(jiàn)其立場(chǎng)始終未變。當(dāng)然，有人曾指出，章士釗一度否定了人民主權(quán)論，證據(jù)是他在《獨(dú)立周報(bào)》上發(fā)表的《約法與統(tǒng)治權(quán)》一文。他在文中列舉并闡釋了理論界有關(guān)統(tǒng)治權(quán)的三種說(shuō)法，分別是：人民說(shuō)，憲法團(tuán)體說(shuō)和立法機(jī)關(guān)說(shuō)，并對(duì)《臨時(shí)約法》中的某些條文提出了修改意見(jiàn)，如“第二條主權(quán)屬之人民之說(shuō)，在二十世紀(jì)之國(guó)家，不應(yīng)作此夸張無(wú)據(jù)之談，宜刪之?！弊屑?xì)推敲全文語(yǔ)境不難發(fā)現(xiàn)，章士釗并非否定有關(guān)統(tǒng)治權(quán)的“人民說(shuō)”，他之所以對(duì)《臨時(shí)約法》提出如此建議，其實(shí)源于他有關(guān)“政治上之主權(quán)”與“法律上之主權(quán)”的區(qū)分。章士釗主張人民擁有“政治上之主權(quán)”，國(guó)會(huì)擁有“法律上之主權(quán)”。

夫記者所謂政治上之主權(quán)與法律上之主權(quán)者，萬(wàn)非將主權(quán)擘分為二……乃同一主權(quán)，可從政治一面察之，同時(shí)可以從法律一面察之也。此種區(qū)別之起源，出于國(guó)會(huì)與人民相互之關(guān)系過(guò)于密切?！缮现鳈?quán)，從代表一面而言之者也，政治上之主權(quán)乃本體一面言之者也，非二物也。故法律上之主權(quán)與政治上之主權(quán)，不能同時(shí)用事，于是國(guó)會(huì)行使其主權(quán)，有所通過(guò)，人們不得起而抗之，曰此不法也，必待總選舉，而政治上之主權(quán)始得發(fā)生。[7]

“法律上之主權(quán)”屬于擁有最高立法權(quán)的團(tuán)體，“政治上之主權(quán)”屬于能夠影響權(quán)力實(shí)際運(yùn)行的最高力量。這種區(qū)分其實(shí)源于蒲徠士和戴雪的法學(xué)思想。不管怎樣，“法律上之主權(quán)”與“政治上之主權(quán)”并非二物，只是觀察的層面不同。“政治上之主權(quán)”雖根本，在某種程度上卻是抽象的，只在“總選舉”的投票中被行使;“法律上之主權(quán)”才是落地的，能夠通過(guò)國(guó)會(huì)活動(dòng)而在現(xiàn)實(shí)政治中發(fā)揮效力，并“在法律范圍以內(nèi)不受限制”[7]。

總之，在章士釗看來(lái)，“總意”、國(guó)家和主權(quán)是三位一體的?！翱傄狻笔侨嗣竦墓餐庵?，國(guó)家奠基于總意，而“總意”又通過(guò)“法律上之主權(quán)”的擁有者——“代表機(jī)關(guān)”來(lái)“明白宣示”，從而產(chǎn)生強(qiáng)制效力，三者由此達(dá)成內(nèi)在的統(tǒng)一。

二、強(qiáng)有力政府

民國(guó)初年思想界興起一股向往“強(qiáng)有力政府”的思潮，這既是對(duì)晚清以來(lái)地方勢(shì)力坐大、中央權(quán)威下降的反對(duì)，也符合新生國(guó)家發(fā)展的實(shí)際需要。當(dāng)時(shí)的中國(guó)，傳統(tǒng)政治秩序解體，社會(huì)失去重心，民族危機(jī)在列強(qiáng)環(huán)伺的國(guó)際環(huán)境下依然存在，亟需一個(gè)強(qiáng)大而有效能的政府來(lái)恢復(fù)秩序，建設(shè)國(guó)家。因此，盡管對(duì)于何謂“強(qiáng)有力政府”的認(rèn)識(shí)大相徑庭，各派政治力量卻幾乎都奉“強(qiáng)有力政府”五字“如天經(jīng)地義至不可侵犯”。[9]

章士釗同樣推崇“強(qiáng)有力政府”。他贊賞美國(guó)在西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)的“新國(guó)家主義”理念的推動(dòng)下建立起來(lái)的積極有為的政府施政模式，稱(chēng)其“實(shí)為二十世紀(jì)政府之模范國(guó)，于今世紀(jì)不有此政府，將不足以圖存。吾之所謂強(qiáng)政府者，即此種也?！盵10]早在留學(xué)英倫時(shí)，他就力主清政府加速立憲進(jìn)程，建立起責(zé)任內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)下的強(qiáng)有力政府來(lái)推動(dòng)政治進(jìn)步。在章士釗看來(lái)，晚清對(duì)內(nèi)之種種弊政、對(duì)外之種種屈辱，究其原因，在于“政府過(guò)弱”，而“吾人之所求者，實(shí)一強(qiáng)政府也?！盵10]而鑒于他對(duì)清政府專(zhuān)制統(tǒng)治的猛烈抨擊，其所謂“強(qiáng)政府”，不是行使專(zhuān)橫權(quán)力的政府，而是“適用最新適時(shí)之政略，對(duì)于國(guó)民之要求直接負(fù)其責(zé)任”，促成“工商業(yè)勃興，海陸軍強(qiáng)盛”[10]的政府。由此可見(jiàn)，盡管未能明確表述，章士釗已具有區(qū)分“政府權(quán)力”與“政府能力”的潛在意識(shí)。從近代世界經(jīng)濟(jì)、政治的實(shí)踐來(lái)看，權(quán)力無(wú)限的專(zhuān)制政府，表面貌似強(qiáng)大，實(shí)際上強(qiáng)暴的國(guó)家機(jī)器背后卻是政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)能力的不足。這正如英國(guó)社會(huì)學(xué)家約翰·豪（John A. Hall）所說(shuō)：“那些描述（傳統(tǒng)）帝國(guó)的著作或者傾向于強(qiáng)調(diào)它們的強(qiáng)大，或者強(qiáng)調(diào)它們的軟弱。但是，這兩者都是現(xiàn)實(shí)的存在。帝國(guó)的悖論（而不是自相矛盾）是它們的強(qiáng)大——即它們的宏偉遺址、它們的專(zhuān)斷、它們對(duì)人的生命的輕蔑——掩蓋了它們的社會(huì)軟弱性。這種強(qiáng)大恰恰源自于并反映出其社會(huì)的軟弱性。這些帝國(guó)無(wú)力深入滲透、改變并動(dòng)員社會(huì)秩序?！盵11]

在傳統(tǒng)帝國(guó)體制下，一方面，統(tǒng)治的專(zhuān)斷造成對(duì)社會(huì)的踐踏;另一方面，治理的無(wú)能也很難推動(dòng)國(guó)家發(fā)展。有鑒于此，章士釗清醒地意識(shí)到，真正的“強(qiáng)有力政府”是憲政體制下權(quán)力有限但功能有效的責(zé)任政府。因此他曾經(jīng)支持晚清立憲運(yùn)動(dòng)，辛亥革命后，他繼續(xù)主張民國(guó)中央政府建立兩黨制下的責(zé)任內(nèi)閣體制。

章士釗對(duì)民國(guó)政治體制的設(shè)想有一個(gè)突出特點(diǎn)，就是相對(duì)于總統(tǒng)制，他更主張內(nèi)閣制，理由之一就是內(nèi)閣制可以塑造強(qiáng)政府。他引用美國(guó)學(xué)者柏哲士的話說(shuō)，“國(guó)家多事之時(shí)，實(shí)以政黨內(nèi)閣為宜”[7]。而民國(guó)建立伊始，政局不穩(wěn)、秩序未定，在這種“國(guó)家多事”的局面下，他深信“非有絕強(qiáng)之中央政府不足圖存，而此種政府惟在內(nèi)閣政治之下可以得之?！盵7]。

為什么內(nèi)閣制下的政府會(huì)強(qiáng)有力呢？因?yàn)閮?nèi)閣制的原則是議會(huì)中的多數(shù)黨組閣，即由多數(shù)黨議員出任內(nèi)閣成員，管理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)，這就使行政立法兩部“聯(lián)為一氣，行動(dòng)一致”，內(nèi)閣正是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！皟?nèi)閣者，富于鉤連性之一集合體也，有如衣紐，紐立法部于行政部;有如連字符，連立法部于行政部。”[10]內(nèi)閣制下，行政機(jī)構(gòu)制定的政策在本黨居于多數(shù)的國(guó)會(huì)中能夠比較順利地通過(guò)審議。章士釗認(rèn)為就這一點(diǎn)而言，內(nèi)閣制比總統(tǒng)制要優(yōu)越。因?yàn)榭偨y(tǒng)制下的政府“其弱無(wú)對(duì)”，行政機(jī)關(guān)（總統(tǒng)）往往受到立法機(jī)關(guān)（議會(huì)）的牽制，以致政策議而不決，決而不行。他對(duì)當(dāng)時(shí)實(shí)行總統(tǒng)制的美國(guó)和實(shí)行內(nèi)閣制的法國(guó)進(jìn)行比較：“美之總統(tǒng)政治，其趨勢(shì)乃使政府弱，而中央集權(quán)無(wú)由行。法之內(nèi)閣政治則足以蔚成一絕強(qiáng)之政府。夫政府何由強(qiáng)，亦曰議會(huì)不濫掣其肘而已。美國(guó)之康格雷，則恒濫掣聯(lián)邦政府之肘者也。故其政府百事不可為，而日流于弱?！盵7] 他認(rèn)為民國(guó)初年的政治實(shí)踐也證明了自己的判斷：“蓋非內(nèi)閣政治，則立法行政兩部之沖突必起，沖突甚而政無(wú)由行。數(shù)周之間，南京政府即累為參議院所扼，其明證也?！盵7]72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

章士釗還強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)有力政府”不僅需要內(nèi)閣政治，還應(yīng)該是兩黨制下的政黨內(nèi)閣。他認(rèn)為“天下惟政黨政府，然后足以操縱國(guó)會(huì)”，因?yàn)椤拔┱h政府，而政府之才智始突高于議員;亦惟政黨政府，而政府之行動(dòng)始為議員悅服，始為議員多數(shù)所擁護(hù)。”[10]只有政黨政治下的內(nèi)閣才能“置立法、行政兩部之郵，使兩部之作用互相聯(lián)貫，關(guān)系日以密，而又各盡其當(dāng)然之職分者也?！盵10] 他又引美國(guó)學(xué)者羅偉的話說(shuō)，“此政黨必分為二，而又必僅分為二，乃良內(nèi)閣制必要之條件也?！盵7]這是因?yàn)橹挥袃牲h制才能在議會(huì)中形成過(guò)半數(shù)的多數(shù)黨，由其組織的內(nèi)閣才會(huì)比較穩(wěn)定。章士釗對(duì)自己的政黨內(nèi)閣主張總結(jié)說(shuō)：“強(qiáng)有力之政府者，乃政府為政黨所主持，其黨控制議會(huì)之多數(shù)，同時(shí)出而組織內(nèi)閣，內(nèi)閣之政策無(wú)不得通過(guò)于議會(huì)以實(shí)行于國(guó)中者也。此種政府為之政黨政府，以內(nèi)閣言謂之政黨內(nèi)閣，以政治言謂之內(nèi)閣政治，吾民國(guó)之所求乃此種政府也?！盵7]

在他看來(lái)，內(nèi)閣制相比于總統(tǒng)制還有一個(gè)優(yōu)勢(shì)，那就是當(dāng)國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)，內(nèi)閣制容易產(chǎn)生最適宜的政治人選。他引白芝浩的論述說(shuō)：“在內(nèi)閣制，國(guó)有急難，人民可應(yīng)時(shí)勢(shì)之要求，退平時(shí)執(zhí)政，而進(jìn)以臨時(shí)執(zhí)政，茲執(zhí)政者，其性急，其力橫，其欲大，其意專(zhuān)，舉非平時(shí)之所宜，國(guó)難未至，必?zé)o欲戴之以為首領(lǐng)者，及其至也，又非彼莫為功，而內(nèi)閣僅能屈伸自如，此其特質(zhì)也。”[7]也就是說(shuō)，內(nèi)閣制下的行政首腦由議會(huì)選舉產(chǎn)生和更換，可隨時(shí)進(jìn)退，總統(tǒng)制則難以在緊急狀況下及時(shí)召集選民舉行大選，改換更合適的總統(tǒng)人選。[12]

當(dāng)然，章士釗盡管在1912年的《變更政制之商榷》一文中對(duì)總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的利弊得失進(jìn)行過(guò)比較中肯的分析，但在總統(tǒng)制與“強(qiáng)政府”的關(guān)系上，他也有認(rèn)識(shí)不清之處。他認(rèn)為三權(quán)分立的體制雖然可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制衡，但卻將行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)打成兩橛，而“欲得強(qiáng)有力之政府，必自議會(huì)與內(nèi)閣得以溝通始，而不在三權(quán)之各別獨(dú)立也?！盵13]這是他對(duì)總統(tǒng)制的誤解。其實(shí)總統(tǒng)制下的行政與立法機(jī)構(gòu)也是能夠貫通的，連接的關(guān)鍵就在政黨政治。章士釗未能覺(jué)察此點(diǎn)，與他深受英國(guó)政治影響，一貫對(duì)總統(tǒng)制的制度邏輯認(rèn)識(shí)不深有關(guān)，也與當(dāng)時(shí)以美國(guó)為代表的總統(tǒng)制運(yùn)作模式仍未定型有關(guān)。

對(duì)“強(qiáng)有力政府”的向往在現(xiàn)實(shí)中容易導(dǎo)致推崇行政權(quán)力而忽視立法權(quán)力。章士釗非常清醒地守住了自己的立場(chǎng)。他雖警惕議會(huì)專(zhuān)權(quán)，力主建立強(qiáng)大政府，卻也有議會(huì)內(nèi)閣制的底線，不想失去對(duì)政府的牽制平衡力量，造成行政權(quán)獨(dú)大的局面，更不能容忍出現(xiàn)“東方拿翁”（拿破侖）這種不受立法權(quán)制約的專(zhuān)制人物。[7]他所希望的是將行政權(quán)置于立法權(quán)的韁繩之下，再以行政來(lái)帶動(dòng)立法，達(dá)至兩部“聯(lián)為一氣”，共同行動(dòng)的結(jié)果。對(duì)于總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的優(yōu)劣，他曾指出，“平心論之，兩制各有偏至之理，任取其一，皆足以治國(guó)。果何取者，當(dāng)憑一己之所信，而當(dāng)時(shí)國(guó)民之感情，及特別之政府現(xiàn)象，舉為決定此題所必憶及者焉。且記者以為政府之責(zé)任如何課之，亦題中之要點(diǎn)?！盵7]所謂“政府之責(zé)任”，總統(tǒng)制下乃“對(duì)于國(guó)民而負(fù)之”，內(nèi)閣制下則“對(duì)于議會(huì)而負(fù)之”，但國(guó)民只能通過(guò)定期選舉來(lái)表達(dá)意志，議會(huì)卻能在會(huì)期時(shí)時(shí)監(jiān)督政府施政，所以章士釗強(qiáng)調(diào)內(nèi)閣制在塑造“強(qiáng)有力政府”的同時(shí)，還能“嚴(yán)課政府之責(zé)任”，非常適合當(dāng)時(shí)中國(guó)的需要。[7]他甚至認(rèn)為內(nèi)閣制下“此種政府之強(qiáng)有力，乃議會(huì)之強(qiáng)有力也，議會(huì)制之有力，即人民之強(qiáng)有力也，寧不可尚？”[7]可見(jiàn)，章士釗雖然推崇羅斯福的國(guó)家主義，卻沒(méi)有照搬美國(guó)政治體制，依然強(qiáng)調(diào)議會(huì)內(nèi)閣制對(duì)中國(guó)的特殊意義。他認(rèn)為在這種政治體制下，內(nèi)閣人選決定于議會(huì)多數(shù)，議會(huì)多數(shù)的背后則是多數(shù)選民，也即多數(shù)民意，其思考實(shí)質(zhì)是以民意控制政府，作為政治的最后支配權(quán)。當(dāng)然，此處也能看出章士釗思想中的一個(gè)漏洞：他想當(dāng)然地認(rèn)為在內(nèi)閣制下人民、議會(huì)、內(nèi)閣之間的意志和利益是一致的，忽視了其中的復(fù)雜性，從而得出對(duì)政黨內(nèi)閣過(guò)于樂(lè)觀的結(jié)論。

三、政府權(quán)力的限度

民國(guó)初年不少人這樣認(rèn)為：“共和之國(guó)，國(guó)即政府，政府即國(guó)民，絕無(wú)沖突之虞”[14]。他們將國(guó)家、政府、人民混為一談，從而將國(guó)權(quán)、政府權(quán)力與民權(quán)混為一談，影響了對(duì)很多政治問(wèn)題的判斷。民國(guó)政府也儼然自詡為國(guó)權(quán)的化身，借口“國(guó)權(quán)至上”無(wú)限擴(kuò)展自身的權(quán)力范圍，侵犯人民權(quán)利。章士釗一直明確區(qū)分國(guó)家與政府，堅(jiān)持“國(guó)家自國(guó)家，政府自政府”，并指出國(guó)家主權(quán)的至上不等于政府權(quán)力的無(wú)限，要防止政府竊取國(guó)家權(quán)威肆意為惡。

1912年，章士釗就曾撰文解釋國(guó)家與政府的不同，他說(shuō)：“夫國(guó)家者何？統(tǒng)治權(quán)之所在也。政府者何？領(lǐng)受?chē)?guó)家之意思實(shí)施統(tǒng)治者也。統(tǒng)治權(quán)之所在與實(shí)施統(tǒng)治者固不必同為一物?！盵7]國(guó)家是主權(quán)的載體，政府則秉承與主權(quán)相通的“總意”來(lái)實(shí)施具體的統(tǒng)治行為，二者并不等同。1915年，他在《甲寅》雜志中再次就此問(wèn)題進(jìn)行闡釋?zhuān)骸罢吣艘绹?guó)憲之條文，體國(guó)憲之法意，以施行政事者也。政府由憲法而生，國(guó)家決非由憲法而生。國(guó)家者造憲法者也，憲法者非造國(guó)家者也。有國(guó)家而后有憲法，有憲法而后有政府。國(guó)家者乃純乎立乎政府之外，而又超乎政府之上?！盵5]

在這里，章士釗解釋了國(guó)家、憲法、政府三者的關(guān)系及先后邏輯。先有國(guó)家，然后有“總意”凝結(jié)的憲法，再根據(jù)憲法組建政府，所以政府既在憲法之下，更不能與國(guó)家相提并論。政府不具有國(guó)家的政治共同體功能，國(guó)家的合法性層次高于政府。國(guó)家的合法性在邏輯上源于訂立的契約，在現(xiàn)實(shí)中出于歷史傳統(tǒng)，具有穩(wěn)定性和持久性。政府的合法性則在形式上依賴法定的程序，實(shí)質(zhì)上取決于政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治和管理的有效性。他在評(píng)論政府發(fā)行“愛(ài)國(guó)儲(chǔ)金”一事時(shí)說(shuō)：“今茲之所招厭惡于國(guó)民而吐棄之者，政府耳，于國(guó)家無(wú)與也。故謂吾有國(guó)而不知愛(ài)，是謂大瞀;謂吾于惡政府而亦宜愛(ài)，是謂大愚?！盵5]他的邏輯是，國(guó)自然應(yīng)該愛(ài)，但政府與國(guó)不同，惡政府不僅不當(dāng)愛(ài)，還要理直氣壯地反對(duì)，“茍不至危害及于國(guó)家，有真宜反對(duì)之政府，可得十分反對(duì)之?！盵5]

同樣道理，政府權(quán)力并不等同于國(guó)家主權(quán)。主權(quán)之所在乃國(guó)家，而不是政府，政府負(fù)責(zé)具體施政?！敖y(tǒng)治權(quán)之所在，乃國(guó)家而非政府，既不在地方政府，亦決不在中央政府?！盵7]“蓋統(tǒng)治權(quán)之誰(shuí)屬，乃國(guó)家之事。而課責(zé)任于誰(shuí)某，以施行政事，則政府之事?！盵5]在這里，章士釗嚴(yán)格區(qū)分了主權(quán)與治權(quán)，前者是國(guó)家所有事，后者是政府所有事?！坝^夫主權(quán)屬于國(guó)民全體，訂在總綱;治權(quán)得由政府總攬，訂在政府組織下之中央制度，是二者各有部居，不可混淆，湛然明已?！盵8]主權(quán)屬于國(guó)民全體，是無(wú)限、統(tǒng)一與不可分的，一旦喪失主權(quán)，國(guó)家就不復(fù)存在。治權(quán)（政府權(quán)力）不僅有限，而且可以且應(yīng)該有不同歸屬，憲政原則要求權(quán)力在不同機(jī)構(gòu)中分立以相互制衡。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

正因?yàn)檎煌趪?guó)家，雖然國(guó)家主權(quán)是無(wú)限的、絕對(duì)的，政府權(quán)力卻是有限的，服務(wù)于其存在的目的?！皣?guó)家之權(quán)無(wú)限，而政府之權(quán)，則不得不有限。茍無(wú)限焉，則惟有通國(guó)家政府之藩，而返乎專(zhuān)制無(wú)藝之實(shí)。”[5]強(qiáng)化政府權(quán)力，建設(shè)“強(qiáng)有力政府”不意味著允許政府濫用權(quán)力，否則將與專(zhuān)制無(wú)異。在章士釗看來(lái)，政府是秉承“國(guó)家之意思”（總意）“敷陳政事”的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。它要服從總意、以不違背總意根本要求的原則來(lái)行使職權(quán)。也就是說(shuō)，政府的權(quán)力只能用于保護(hù)和促進(jìn)人民自行行使其所保留的基本權(quán)利，任何侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利和自由的政府行為，都必須被證明為符合政府因此被創(chuàng)設(shè)、權(quán)力因此被授予的目的才屬正當(dāng)。章士釗引用齊德《計(jì)學(xué)指要》中的觀點(diǎn)說(shuō)：“政府干涉之范圍，當(dāng)以僅足維持全體安寧為止，易詞言之，干涉主義，當(dāng)使之不與放任主義相犯也?！盵5] 就此而言，政府基本上是作為一種消極性力量存在。另外，他還指出，約束政府的“總意”必須通過(guò)具體形式加以明確，這就是保障國(guó)民權(quán)利、限制政府權(quán)力的憲法。政府要依照憲法及在其基礎(chǔ)上制定出來(lái)的基本法律治理國(guó)家，要對(duì)“總意”負(fù)責(zé)，因此近代政治往往含有責(zé)任政治之義。如其所說(shuō)：“國(guó)家自有憲法以上，則政權(quán)③無(wú)論大小，要有限制。既有限制，要當(dāng)建法以繩之。斯法無(wú)他，即號(hào)責(zé)任?！薄拔崧勈孪榷ㄆ湫袡?quán)之范圍，斯謂限制。事后課其所行，合于所限與否，斯謂責(zé)任?！盵5]既要事先制定法律限定政府的權(quán)力邊界，也要事后比照法律監(jiān)督政府的施政行為。用憲法和基本法律來(lái)劃定政府權(quán)力的限度，也是責(zé)任政府的應(yīng)有之義。

章士釗此處對(duì)有限政府的認(rèn)識(shí)是一種近代消極國(guó)家觀式的理解。消極國(guó)家觀通常并不否定政府權(quán)力在利益分配和維持秩序等方面所發(fā)揮的作用，但由于政府權(quán)力或多或少伴隨著強(qiáng)制，所以每每與個(gè)人自由相沖突，而權(quán)力本身也包含著被政府濫用的危險(xiǎn)，這些都決定了消極國(guó)家觀將其看作“必要的惡”而加以限制，在這一點(diǎn)上章士釗受西方近代思想的影響頗深。但需要注意的是，章士釗在對(duì)政府權(quán)力劃定邊界的同時(shí)還賦予其某種“善”的倫理要求，“夫至不論善否，政府能為其所欲為，則亦與野蠻專(zhuān)制何異？”[7]他主張建立的是一種“強(qiáng)善政府”，而非單一的“強(qiáng)政府”?！吧啤敝畟惱硐薅m暗含了對(duì)民負(fù)責(zé)之意，卻與消極國(guó)家觀的“惡”之視角相沖突，這既反映出早期儒家教育背景對(duì)其思想的內(nèi)在影響，也為他在認(rèn)同消極國(guó)家觀基本理念的同時(shí)又毫不遲疑地接受積極國(guó)家觀的某些理念保留了空間。

四、章士釗筆下的“國(guó)家主義”

理清章士釗在有關(guān)國(guó)家與政府的關(guān)系、政府權(quán)力的限度等問(wèn)題上的觀點(diǎn)后，就比較容易理解他筆下經(jīng)常出現(xiàn)的“國(guó)家主義”一詞了。近代中國(guó)，面對(duì)大量涌入的完全陌生的西方概念，人們的理解和使用都未形成統(tǒng)一規(guī)范，各種歧義與誤解比比皆是。所以很多西方概念在今日學(xué)界的規(guī)范涵義、當(dāng)時(shí)思想界的一般用法以及思想家本人的特殊理解這三方面可能存在很大不同。章士釗經(jīng)常提及的“國(guó)家主義”也是如此。

“國(guó)家主義是近代興起的關(guān)于國(guó)家主權(quán)、國(guó)家利益與國(guó)家安全問(wèn)題的一種政治學(xué)說(shuō)。”[15] 其核心概念和價(jià)值歸依是國(guó)家。國(guó)家主義以國(guó)家利益為本位，主張所有國(guó)民應(yīng)堅(jiān)守國(guó)家至上的信念，抑制對(duì)個(gè)人利益的追求，謀求國(guó)家的獨(dú)立富強(qiáng)。國(guó)家主義思潮的興起通常以對(duì)外危機(jī)為背景，如明治維新時(shí)期的日本在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和追求富強(qiáng)的壓力下，即便是“自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)”也“強(qiáng)調(diào)個(gè)人與國(guó)家同一化，將二者融為一體?！盵16]同日本一樣，近代中國(guó)的主流思想界也把國(guó)家主義的政治價(jià)值放在比較突出的位置，他們更加重視個(gè)人所屬的集體利益，個(gè)體往往被視為追求國(guó)家目的手段。

章士釗的國(guó)家主義與通常意義上的國(guó)家主義內(nèi)涵并不一致。他所認(rèn)可的其實(shí)是美國(guó)第26任總統(tǒng)西奧多·羅斯福的“新國(guó)家主義”?！靶聡?guó)家主義”由羅斯福于1910年8月在奧薩瓦托米演說(shuō)中提出，并推動(dòng)了20世紀(jì)初美國(guó)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)?！靶聡?guó)家主義”包括對(duì)政府功能的認(rèn)識(shí)的變化。羅斯福強(qiáng)調(diào)，政府必須成為改善全國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況的有效機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大行政權(quán)是人民的最大需要，行政權(quán)應(yīng)該成為三權(quán)的核心。[17]此后，行政權(quán)在美國(guó)政治生活中的地位日益突出，不僅加大了對(duì)社會(huì)事務(wù)的干涉范圍和力度，還能以特別咨文的形式向國(guó)會(huì)提出立法要求。章士釗把羅斯福“新國(guó)家主義”的主旨概括為三點(diǎn)：第一，“使政府之作用大而于一國(guó)，中而一州，小而一市，皆有無(wú)對(duì)之效力”;第二，“使政府對(duì)于國(guó)民之欲望之需要負(fù)完全之責(zé)任”;第三，“感動(dòng)國(guó)民，使自非一般人民，有高尚之德性、精強(qiáng)之能力及平恕待人之志愿”。[10]他敏銳把握到涌動(dòng)在新世紀(jì)的倡導(dǎo)國(guó)家干預(yù)的思潮，認(rèn)為十九世紀(jì)以來(lái)，“國(guó)家干涉主義，最有力于政壇，以英倫自由神圣之國(guó)，近亦不得不取國(guó)家干涉主義”[7]。

可見(jiàn)，章士釗所說(shuō)的國(guó)家主義其實(shí)是“國(guó)家干涉主義”，是一種主張政府承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的積極國(guó)家觀，這與其一貫秉持的“強(qiáng)政府”理念是一致的。他沒(méi)有將政府權(quán)力限定在最小范圍，甚至還曾因痛心中國(guó)社會(huì)風(fēng)氣不良而主張“以國(guó)家絕對(duì)之權(quán)，整齊社會(huì)風(fēng)俗之事”[5]，這顯然是把政府權(quán)力伸展到社會(huì)生活領(lǐng)域的積極國(guó)家觀理論邏輯的繼續(xù)。但他思想的天平并未倒向國(guó)家主義一邊，而始終堅(jiān)守住維護(hù)民權(quán)的底線。他強(qiáng)調(diào)政府行為必須以民意為依歸，不能非法侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利。盡管章士釗希望政府在一定程度上發(fā)揮更多增進(jìn)人民福祉的積極作用，但他并不認(rèn)同將國(guó)家視為一種更高的存在從而要求個(gè)人無(wú)條件為之犧牲的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，“吾國(guó)之大患，在不識(shí)國(guó)家為何物，以謂國(guó)家神圣，理不可瀆……凡此者皆偽國(guó)家主義誤之也?！盵5]“民求民利即以利國(guó)，民淬民力即以衛(wèi)國(guó);凡言毀民而崇國(guó)者，皆偽國(guó)家主義也?！盵5]離開(kāi)民利和民力，就談不上國(guó)家的存在，國(guó)家的發(fā)展也絕不能以犧牲國(guó)民的權(quán)利和幸福為代價(jià)。

章士釗的國(guó)家觀在理論上溝通了國(guó)家、主權(quán)與人民，并區(qū)分了國(guó)家與政府、國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)力。他強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)與人民“總意”在邏輯上的內(nèi)在一致，指出在現(xiàn)實(shí)中常常打著國(guó)家旗號(hào)的政府權(quán)力與國(guó)家權(quán)力并不等同，從而闡釋了自己既倡導(dǎo)“強(qiáng)有力政府”又未落入國(guó)家主義的思想立場(chǎng)。相隔百年，章士釗對(duì)政府體制的具體構(gòu)想或已不合時(shí)宜，但其國(guó)家觀仍然蘊(yùn)含一定的思想性。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

注釋?zhuān)?/p>

①這里需要注意的是，盡管章士釗明確指出自己運(yùn)用的是盧梭的理論，但其對(duì)締約過(guò)程的描述卻與盧梭思想在關(guān)鍵點(diǎn)上有所不同：盧梭設(shè)想人們?cè)诰喗Y(jié)社會(huì)契約時(shí)，每個(gè)人都把自身的一切權(quán)利全部轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體，由于所有人都這樣做，所以每一個(gè)與全體相結(jié)合的個(gè)人在服從集體的命令時(shí)只不過(guò)是“服從自己本人”。但章士釗認(rèn)為每個(gè)人讓渡出的是一部分自由權(quán)利，還保留有某些不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

②在章士釗筆下，“主權(quán)”概念常常以“統(tǒng)治權(quán)”或“薩威稜帖”相替代。在《論政治上主權(quán)與法律上主權(quán)之別》一文中，他指出“惟統(tǒng)治權(quán)，本文謂之主權(quán)?！倍凇秶?guó)家與責(zé)任》一文里他也徑直寫(xiě)道，“愚聞統(tǒng)治權(quán)出于歐文薩威稜帖”?？梢?jiàn)，這三個(gè)概念的內(nèi)涵是一致的。

③此處的“政權(quán)”指“行政權(quán)”，不同于當(dāng)代漢語(yǔ)中的政權(quán)概念。

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