農(nóng)村地籍更新調(diào)查管理機(jī)制的建立與研究

雷婉南，楊麗，李張華，譚小東，趙鵬飛

(1.上海市城市建設(shè)工程學(xué)校(上海市園林學(xué)校)，上海 200232； 2.上海市測繪院，上海 200063)

1 引 言

地籍管理是土地管理的基礎(chǔ)技術(shù)性工作[1]，地籍調(diào)查是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性非常強(qiáng)的基礎(chǔ)工作，地籍調(diào)查的質(zhì)量從根本上決定了地籍管理的水平。

目前，國內(nèi)關(guān)于地籍管理方面的研究主要有以下幾個方面：文獻(xiàn)[2]是對地籍理論體系的研究，文獻(xiàn)[3]、[4]是地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)和改進(jìn)的研究，文獻(xiàn)[5]是對城鄉(xiāng)一體化地籍管理的研究，文獻(xiàn)[6]、[7]是地籍更新模式和方法的研究，文獻(xiàn)[8]、[9]是地籍調(diào)查項(xiàng)目監(jiān)理的研究，對農(nóng)村地籍更新調(diào)查項(xiàng)目整套管理體系的研究則相對較少。本文根據(jù)理論要求，結(jié)合多個上海市農(nóng)村地籍更新調(diào)查項(xiàng)目實(shí)踐，提出建立一個有效的農(nóng)村地籍更新調(diào)查管理機(jī)制，從多個環(huán)節(jié)、采取多種措施確保地籍更新調(diào)查項(xiàng)目的周期和質(zhì)量，從根本上提高地籍管理的水平。

所謂機(jī)制，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式[6]。農(nóng)村地籍更新調(diào)查管理機(jī)制關(guān)注以下幾個方面：項(xiàng)目管理、工作流程、數(shù)據(jù)組織以及質(zhì)量控制等。經(jīng)實(shí)踐和研究，針對項(xiàng)目的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，本文提出采取以下措施針對性解決主要問題：完善項(xiàng)目管理、優(yōu)化作業(yè)流程、搭建農(nóng)村地籍更新調(diào)查工作平臺、建立質(zhì)量控制體系等，并建立如圖1所示的農(nóng)村地籍更新調(diào)查管理機(jī)制框架圖。

圖1 農(nóng)村地籍更新調(diào)查管理機(jī)制框架圖

2 完善項(xiàng)目管理

從組織保障和技術(shù)保障兩個方面完善項(xiàng)目管理。從外業(yè)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、質(zhì)量檢查以及安全生產(chǎn)等多個方面細(xì)化管理措施、落實(shí)崗位職責(zé)，做到事項(xiàng)有歸口，責(zé)任有落實(shí)，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行，建立如圖2所示的項(xiàng)目組織架構(gòu)。

圖2 農(nóng)村地籍更新調(diào)查管理機(jī)制的組織架構(gòu)圖

技術(shù)保障方面，嚴(yán)格按照規(guī)范[10]、[11]、[12]等編寫項(xiàng)目工作方案和技術(shù)方案，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際管理需求，完善和細(xì)化多類作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如編制《地形圖實(shí)測技術(shù)要求》《農(nóng)村地籍更新調(diào)查成果檢查驗(yàn)收手冊》等；針對地籍項(xiàng)目表格多、數(shù)據(jù)量大的情況，為統(tǒng)一操作口徑，制定多個填表規(guī)范和成果提交要求，如宅基地宗地主要表格填寫規(guī)定，其中包括宅基地審批信息表、現(xiàn)狀人口表、立基人口表、現(xiàn)狀戶表等的填寫要求，《集體土地信息梳理表填寫規(guī)定》《地籍調(diào)查表填寫規(guī)定》《宅基地落地圖形制作要求》等；針對成果和歸檔要求，對項(xiàng)目中表格填寫、報告樣式及各類圖件樣式的制作做了詳細(xì)規(guī)定和要求，制作統(tǒng)計分析報告模板、分幅圖樣張、分布圖樣張等，以確保項(xiàng)目成果的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。

3 優(yōu)化作業(yè)流程

農(nóng)村地籍更新調(diào)查常規(guī)作業(yè)流程如圖3所示，優(yōu)化后的作業(yè)流程如圖4所示。

圖3 常規(guī)的作業(yè)流程

圖4 優(yōu)化的作業(yè)流程

兩者主要存在以下兩個區(qū)別：

(1)地籍調(diào)查表制作方法不同

常規(guī)流程中，地籍調(diào)查表中工作底圖主要是靠手工裁切上界的地形圖，再利用梳理的權(quán)屬信息為工作底圖進(jìn)行手工賦值。優(yōu)化的流程中，將上界的地形圖、梳理的權(quán)屬信息上傳至調(diào)查工作平臺，使用平臺自動生成工作底圖，并按照要求制作固定格式的地籍調(diào)查表。

(2)質(zhì)量控制方法不同

常規(guī)流程中，質(zhì)量檢查主要集中在最終成果提交階段；優(yōu)化的流程中，引入質(zhì)量控制體系，加入過程控制，保證項(xiàng)目推進(jìn)的各個環(huán)節(jié)能夠合法合規(guī)；在質(zhì)量檢查階段開發(fā)多個檢查工具包，提高檢查的自動化，全方位確保成果質(zhì)量。

實(shí)踐證明，優(yōu)化的操作流程使用調(diào)查工作平臺可實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目流程和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，引入質(zhì)量控制體系可實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的全過程質(zhì)量控制，能有效提高項(xiàng)目效率和成果質(zhì)量。

4 搭建農(nóng)村地籍更新調(diào)查工作平臺

針對農(nóng)村地籍更新項(xiàng)目中流程多、表格多、數(shù)據(jù)多的情況，提出建立面向?qū)ο蟮霓r(nóng)村地籍更新調(diào)查工作平臺，通過平臺對項(xiàng)目進(jìn)度和數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。可滿足數(shù)據(jù)梳理、調(diào)查測繪、數(shù)據(jù)處理、成果管理、統(tǒng)計分析等需求，平臺架構(gòu)和功能如圖5所示。

圖5 農(nóng)村地籍更新調(diào)查工作平臺

管理機(jī)制引入工作平臺可實(shí)現(xiàn)以下功能：

(1)作業(yè)流程

①數(shù)據(jù)梳理階段。向平臺錄入已有權(quán)源材料，包括審批信息、現(xiàn)狀戶、現(xiàn)狀人口、立基人口等相關(guān)數(shù)據(jù)。錄入時，平臺可對數(shù)據(jù)進(jìn)行邏輯性檢查，如身份證號碼是否與性別沖突，土地使用人、立基人等必填字段是否存在遺漏等。

②外業(yè)調(diào)查前階段。平臺根據(jù)錄入的權(quán)源材料，按照規(guī)定模板生成每宗宅基地或集體土地外業(yè)調(diào)查所需的《地籍調(diào)查表》，且將梳理環(huán)節(jié)形成的審批信息自動生成到地籍調(diào)查表中，以便外業(yè)調(diào)查時進(jìn)行信息核實(shí)。

③外業(yè)調(diào)查后階段。向平臺導(dǎo)入調(diào)查數(shù)據(jù)即可按照要求生成含有審核信息表、現(xiàn)狀人口表、立基人口表等的審核信息表，系統(tǒng)可以村民小組為單位，對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計。如：某村民小組宅基地數(shù)量，現(xiàn)狀人口、立基人口中農(nóng)業(yè)與非農(nóng)的情況等，已完成外業(yè)調(diào)查的宅基地數(shù)量，拒絕調(diào)查的戶數(shù)等相關(guān)數(shù)據(jù)。

(2)項(xiàng)目管理方面

平臺將外業(yè)分為作業(yè)前、作業(yè)中、成果匯總、質(zhì)量檢查等四個環(huán)節(jié)，可了解項(xiàng)目進(jìn)度，全面把控項(xiàng)目進(jìn)展。

(3)數(shù)據(jù)安全方面

所有數(shù)據(jù)均存儲于平臺中，并自動進(jìn)行數(shù)據(jù)備份，可確保數(shù)據(jù)安全。

5 建立質(zhì)量控制體系

數(shù)據(jù)質(zhì)量控制是一個復(fù)雜的過程，要控制數(shù)據(jù)質(zhì)量應(yīng)從數(shù)據(jù)質(zhì)量產(chǎn)生和擴(kuò)散的所有過程和環(huán)節(jié)入手，分別用一定的方法減少誤差[13]。農(nóng)村地籍更新調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量直接關(guān)系到地籍管理工作的質(zhì)量和效率。本文建立的管理機(jī)制中通過引入質(zhì)量控制體系實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地籍更新調(diào)查項(xiàng)目的質(zhì)量控制。

質(zhì)量控制體系包括過程控制和質(zhì)量檢查兩個方面。過程控制手段有人員培訓(xùn)和質(zhì)量抽查兩種方式，主要目的是確保權(quán)屬調(diào)查程序合法、地籍測量作業(yè)方法合規(guī)；質(zhì)量檢查采取三級檢查：自檢、互檢和最終檢查，是從原始數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)入庫和歸檔等多個方面對最終提交的地籍更新調(diào)查成果進(jìn)行的全面檢查和綜合評定，主要檢查項(xiàng)如圖6所示。

圖6 農(nóng)村地籍更新調(diào)查質(zhì)量檢查的檢查項(xiàng)

地籍成果數(shù)據(jù)主要有圖和表兩種形式，圖主要包括落地圖形和地籍圖，表主要包括宅基地審批信息表、集體土地信息梳理表等。本文重點(diǎn)對地籍要素空間拓?fù)錂z查和落地圖形關(guān)鍵權(quán)屬要素檢查進(jìn)行闡述。

5.1 地籍要素空間拓?fù)錂z查

地理精度、整飾質(zhì)量和附件質(zhì)量是地籍圖圖面檢查的三個方面。其中整飾質(zhì)量包括地籍要素屬性和地籍地類空間數(shù)據(jù)，而地籍地類空間數(shù)據(jù)中最重要的就是拓?fù)潢P(guān)系[14]，這是地籍圖檢查的重點(diǎn)。地籍地類要素主要分為圖斑、線狀地物、零星地類、地類界線等，這些要素必須滿足一定的空間拓?fù)潢P(guān)系[15]，如表1所示。

地籍地類要素空間拓?fù)潢P(guān)系(部分) 表1

常見的空間數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查方法有人工法、元數(shù)據(jù)方法和地理相關(guān)法[2]。以往需要人工逐個檢查，不僅費(fèi)力耗時，且容易遺漏錯誤。本文提出基于地籍地類要素空間拓?fù)潢P(guān)系，利用AutoCAD開發(fā)地籍地類空間拓?fù)錂z查工具包。如果檢查過程中發(fā)現(xiàn)地籍地類要素存在上述拓?fù)潢P(guān)系之外的空間關(guān)系，則相應(yīng)的地籍要素可能存在拓?fù)溴e誤。

實(shí)踐證明，使用空間拓?fù)錂z查工具包進(jìn)行地籍地類空間要素檢查，可提高圖形拓?fù)錂z查效率，也可避免人工檢查存在的錯誤遺漏。

5.2 宅基地落地圖形關(guān)鍵權(quán)屬要素檢查

土地權(quán)屬是地籍調(diào)查的關(guān)鍵工作，其數(shù)據(jù)質(zhì)量直接關(guān)系到地籍管理的水平，提高權(quán)屬數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查的質(zhì)量和效率尤為關(guān)鍵[16]。宅基地落地圖形是地籍圖的源數(shù)據(jù)，確保落地圖形中土地權(quán)屬要素的正確性和規(guī)范性能從根本上確保地籍成果的質(zhì)量。

落地圖形中關(guān)鍵權(quán)屬要素包括土地權(quán)屬人、核定使用面積、現(xiàn)狀戶門牌號，這三類數(shù)據(jù)要滿足以下兩個條件：一要與宅基地審批信息表中的數(shù)據(jù)保持一致，二要符合規(guī)定格式。常規(guī)的落地圖形關(guān)鍵權(quán)屬要素檢查主要依靠人工逐條核對。本文提出結(jié)合數(shù)據(jù)特點(diǎn)，基于FME(Feature Manipulate Engine)開發(fā)宅基地落地圖形關(guān)鍵權(quán)屬要素檢查工具包，可實(shí)現(xiàn)落地圖形關(guān)鍵權(quán)屬要素的自動化檢查，數(shù)據(jù)流向如圖7所示。

圖7 FME檢查工具包數(shù)據(jù)流向圖

檢查工具包將宅基地圖形關(guān)聯(lián)編號(宅基地的唯一標(biāo)識)作為主鍵，按照規(guī)定格式分別提取宅基地審批信息表、宅基地落地圖形中的關(guān)鍵權(quán)屬要素，自動將兩者進(jìn)行逐條比對，若存在不一致，或權(quán)屬要素格式不符合規(guī)范要求格式，則按照權(quán)屬要素種類，輸出到《落地圖形關(guān)鍵權(quán)屬要素錯誤清單》。

以上海市青浦區(qū)農(nóng)村地籍更新調(diào)查項(xiàng)目為例，對南新村500戶宅基地的關(guān)鍵權(quán)屬數(shù)據(jù)進(jìn)行檢查，分別統(tǒng)計使用傳統(tǒng)人工和檢查工具包的工作時間(假設(shè)一個宅基地的三個關(guān)鍵權(quán)屬數(shù)據(jù)可一次性檢查)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)如表2所示：

南新村宅基地落地圖形關(guān)鍵權(quán)屬數(shù)據(jù)的檢查工作量統(tǒng)計 表2

由表2中的數(shù)據(jù)對比可見：相比常規(guī)人工檢查，使用FME檢查工具包進(jìn)行落地圖形關(guān)鍵權(quán)屬要素檢查，能實(shí)現(xiàn)落地圖形中關(guān)鍵權(quán)屬數(shù)據(jù)的一次性檢查，檢查的效率和效果也是顯而易見的。

6 結(jié) 語

農(nóng)村地籍更新調(diào)查的作業(yè)流程多，數(shù)據(jù)量大，這給項(xiàng)目管理帶來了極大的困難和不便。本文結(jié)合具體項(xiàng)目，提出建立農(nóng)村地籍更新調(diào)查管理機(jī)制，并重點(diǎn)從完善項(xiàng)目管理、優(yōu)化作業(yè)流程、搭建工作平臺、引入質(zhì)量控制體系等四個方面對該管理體系進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。實(shí)踐證明，引入農(nóng)村地籍更新調(diào)查管理機(jī)制對提高農(nóng)村地籍更新調(diào)查項(xiàng)目的管理水平和成果質(zhì)量能起到事半功倍的效果。