榮西武

新冠疫情、鄭州暴雨、山西水災(zāi)等各種突發(fā)事件不斷檢驗(yàn)著我國城市的安全性、靈敏性。什么樣的城市可以更好地應(yīng)對(duì)這些突發(fā)事件，能最大限度的避免或者減少突發(fā)事件給城市造成的影響和損失？國家“十四五”規(guī)劃給出的答案是推動(dòng)韌性城市建設(shè)，全面提升城市抵御各種沖擊的能力，那什么是韌性城市？又應(yīng)該如何建設(shè)韌性城市呢？希望本文能給城市管理者和建設(shè)者一些啟發(fā)，可以將推動(dòng)韌性城市建設(shè)工作落到實(shí)處、見到實(shí)效。

一、我國韌性城市的提出及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）韌性城市的內(nèi)涵

城市的“韌性”是指城市在受到小概率的外部的強(qiáng)烈沖擊下，城市能夠憑自身的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理的調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)過來，保持其正常運(yùn)營的狀態(tài)，或者經(jīng)過暫短“停擺”后能盡快恢復(fù)常態(tài)的能力。之所以強(qiáng)調(diào)“小概率”，是因?yàn)榇蟾怕拾l(fā)生的事，城市平時(shí)就必須能夠正常應(yīng)對(duì)，是城市的剛性需求。對(duì)于小概率事件，城市發(fā)展過程中花費(fèi)多大代價(jià)去應(yīng)對(duì)或者預(yù)防則是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題了。

（二）韌性城市的提出和發(fā)展

2017年6月中國地震局提出實(shí)施《國家地震科技創(chuàng)新工程》包含四大計(jì)劃，“韌性城鄉(xiāng)”計(jì)劃是其中之一，這也是我國提出的第一個(gè)國家層面上的韌性城市建設(shè)。

2020年初這場新型冠狀病毒大流行，在城市研究領(lǐng)域置頂了韌性城市話題。從理論到實(shí)踐、從方法到案例、從技術(shù)到政策，大家對(duì)韌性城市重要性的認(rèn)識(shí)有了很大的提高，對(duì)古今中外韌性城市的各種做法進(jìn)行了廣泛交流，對(duì)未來建設(shè)中要充分強(qiáng)調(diào)“韌性”有了一致認(rèn)知。

2020年11月3日，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（簡稱《建議》），其中首次提出建設(shè)“韌性城市”?！督ㄗh》提出，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”。

“十四五”規(guī)劃歷史性的將“韌性城市”納入國家級(jí)規(guī)劃，提出“推進(jìn)新型城市建設(shè)”，要“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點(diǎn)示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文和韌性城市”，建設(shè)源頭減排、蓄排結(jié)合、排澇除險(xiǎn)、超標(biāo)應(yīng)急的城市防洪排澇體系，推動(dòng)城市內(nèi)澇治理取得明顯成效。增強(qiáng)公共設(shè)施應(yīng)對(duì)風(fēng)暴、干旱和地質(zhì)災(zāi)害的能力，完善公共設(shè)施和建筑應(yīng)急避難功能，全面提高城市抵御沖擊能力。

二、新冠疫情暴露出來的城市韌性不足問題

韌性城市既要能有效防御和減輕災(zāi)害事故發(fā)生，又要能在突發(fā)事件來臨時(shí)有效應(yīng)對(duì)，災(zāi)害發(fā)生后快速恢復(fù)，能否將疫情帶來的負(fù)面影響最小化是對(duì)城市健康與否的重要考量。從目前突發(fā)事件帶來的影響看，城市在應(yīng)對(duì)效果方面有些差強(qiáng)人意。

（一）源頭管控措施不到位，有效防御疫情形成的能力不足

做好源頭控制是城市有效防御的“最初一公里”，也是韌性城市最重要的指標(biāo)之一，從武漢市情況看，環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)不完善，研判預(yù)警不力，是疫情未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)的很重要的原因之一。精確的疫區(qū)定位，可以極大降低行政部門應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的成本，縮短觀測和評(píng)估危險(xiǎn)等級(jí)的時(shí)間。

（二）風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制不健全，有效阻斷疫情暴發(fā)的能力不足

準(zhǔn)確研判疫情可能帶來風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)預(yù)警，快速啟動(dòng)適宜的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別，是有效阻斷疫情暴發(fā)的重要保證。無論是多年前的SARS，還是2019年末的新冠疫情，疫情預(yù)警及信息公布制度不完善，政府疫情風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)意識(shí)不足，都是未能及時(shí)有效阻斷疫情的重要原因。

（三）缺乏城市應(yīng)急治理經(jīng)驗(yàn)，有效減輕突發(fā)事件影響的能力不足

減輕傳染性疫情影響的關(guān)鍵在于迅速切斷傳播途徑、劃定疫情防控的重點(diǎn)區(qū)域，并制定相應(yīng)防控策略。從武漢市應(yīng)對(duì)此次疫情表現(xiàn)來看，既未能及時(shí)有效的控制住人口流動(dòng)，也未充分重視并及時(shí)控制聚集性活動(dòng)，更沒有對(duì)疫情發(fā)展態(tài)勢的正確認(rèn)識(shí)和科學(xué)評(píng)估，導(dǎo)致防控措施不能及時(shí)到位。同時(shí)，也缺少統(tǒng)一的疫情權(quán)威發(fā)布平臺(tái)，滿天飛的小道消息和謠言，造成了部分人的盲目恐慌和搶購、囤積醫(yī)用物資現(xiàn)象，給防疫帶來一定壓力。

（四）城市規(guī)劃內(nèi)容不全面，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的彈性空間不足

防災(zāi)規(guī)劃是城市規(guī)劃的一部分，僅考慮消防、地震、洪水、內(nèi)澇等是不夠的，還應(yīng)該對(duì)突如其來的傳染病做充分考慮和相應(yīng)安排。疫情沖擊下，凸顯了當(dāng)前城市規(guī)劃在防疫規(guī)劃、韌性與空間融合、區(qū)域聯(lián)動(dòng)方面的諸多不足。一是綜合防災(zāi)規(guī)劃中對(duì)傳染性疾病的考慮較少，缺乏有效應(yīng)對(duì)疫情的針對(duì)性措施。隨著基本衛(wèi)生保障的逐步到位，傳染病大規(guī)模傳播事件的大幅減少，城鄉(xiāng)規(guī)劃和應(yīng)急防疫漸行漸遠(yuǎn)，在我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃中，有“城市綜合防災(zāi)”的專業(yè)內(nèi)容，但多是對(duì)火災(zāi)、地震、洪水、內(nèi)澇等災(zāi)害的考慮，而且關(guān)注點(diǎn)大多集中在防災(zāi)空間布局和設(shè)施配置等“硬件”上，涉及針對(duì)突發(fā)傳染病的危險(xiǎn)源評(píng)估、危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急設(shè)施布局、空間預(yù)留、公眾參與、社區(qū)治理等方面的內(nèi)容不多。二是對(duì)韌性城市缺少系統(tǒng)研究和實(shí)踐，韌性理念與規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有融合。一方面總體規(guī)劃成果的評(píng)審很少有公共衛(wèi)生專業(yè)人士參與，另一方面規(guī)劃界對(duì)于韌性城市的研究更多地集中在慢性非傳染性疾病。三是區(qū)域協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的機(jī)制尚未形成，不利于形成聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的合力。在應(yīng)對(duì)疫情過程中，周邊市縣并未與武漢采取同步“封城”策略，導(dǎo)致中心城市的人流往周邊擴(kuò)散，周邊城市向其他區(qū)域擴(kuò)散。

三、對(duì)我國韌性城市建設(shè)的五點(diǎn)建議

沒有真正的健康城市，就沒有真正的健康中國。經(jīng)歷本次疫情，我們需要主動(dòng)思考韌性城市建設(shè)的努力方向和著力點(diǎn)，積極展開跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的專業(yè)對(duì)話，切實(shí)提高城市空間韌性和應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。

（一）加強(qiáng)韌性城市研究，建立健全韌性城市標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，有效防止重大突發(fā)事件形成

一是要著力構(gòu)建符合我國實(shí)際的韌性城市標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)方法和韌性城市規(guī)劃相關(guān)規(guī)程，及時(shí)完善韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把是否編制韌性城市規(guī)劃、是否將防御突發(fā)重大傳染性疾病及相關(guān)韌性政策等內(nèi)容納入城市規(guī)劃、市政建設(shè)、道路交通、社會(huì)保障，把是否有應(yīng)急處理、公共衛(wèi)生專業(yè)人士參與規(guī)劃過程，作為韌性城市評(píng)價(jià)的重要考量。二是要加快建立城市環(huán)境監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。超大城市、特大城市、國家中心城市以及其他有條件的城市必須建立信息共享的城市環(huán)境監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境敏感區(qū)域、公共衛(wèi)生事件高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以及垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施等重點(diǎn)設(shè)施，重點(diǎn)區(qū)域土壤、水體、大氣等的監(jiān)測、監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)發(fā)布各類重大安全隱患風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

（二）深化城市應(yīng)急管理制度改革，建立健全城市風(fēng)險(xiǎn)研判預(yù)警機(jī)制，有效阻止重大公共安全事件爆發(fā)

一是完善重大突發(fā)公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信息披露制度。加快修訂完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法等相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化突發(fā)城市公共安全、重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、全面性，并設(shè)定發(fā)布機(jī)關(guān)“免責(zé)條款”，鼓勵(lì)和支持突發(fā)公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和發(fā)布。同時(shí)，有條件地賦予行業(yè)主管機(jī)構(gòu)、專業(yè)性公益組織等對(duì)社會(huì)發(fā)布突發(fā)重大事件預(yù)警權(quán)限。二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)感知的神經(jīng)末梢體系建設(shè)。加強(qiáng)一線工作人員關(guān)于突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)感知能力的建設(shè)，提高一線工作人員的敏銳度，及時(shí)收集本地區(qū)、本行業(yè)關(guān)于突發(fā)事件的信息數(shù)據(jù)，提高對(duì)突發(fā)事件爆發(fā)的危害度、影響人數(shù)等判斷的準(zhǔn)確性。三是建立城市間重大公共安全事件信息共享平臺(tái)。制定和完善重大公共安全事件信息上網(wǎng)制度，及時(shí)將各地突然發(fā)生的自然災(zāi)害、次生災(zāi)害、不明原因疾病、不明病毒等信息發(fā)布，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域重大公共安全信息第一時(shí)間共享，有效提高對(duì)公共安全、公共衛(wèi)生隱患的發(fā)現(xiàn)、研判、預(yù)警能力。

（三）著力提升城市應(yīng)急治理能力，有效減輕重大公共安全事件和公共衛(wèi)生事件影響

一是加快推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化、信息化。建設(shè)城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建城市“智慧大腦”，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)在災(zāi)情監(jiān)測分析、防控救治、資源調(diào)配等方面的支撐作用。及時(shí)準(zhǔn)確分析掌控事件演變特征和規(guī)律性，動(dòng)態(tài)模擬、評(píng)估事件演變態(tài)勢，科學(xué)制定應(yīng)對(duì)方案，提前作好應(yīng)急力量、應(yīng)急設(shè)施、應(yīng)急物資等儲(chǔ)備;二是構(gòu)建政企聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)同的城市應(yīng)急治理格局。充實(shí)社會(huì)組織力量和社區(qū)力量，加強(qiáng)社會(huì)組織能力和規(guī)范化建設(shè)，加大對(duì)社區(qū)建設(shè)支持力度，切實(shí)提高全社會(huì)協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力，有序推進(jìn)城市應(yīng)急治理社會(huì)化發(fā)展。三是完善重大突發(fā)公共事件權(quán)威信息發(fā)布機(jī)制。一旦災(zāi)情發(fā)生，需要第一時(shí)間成立由國家應(yīng)急管理部門、行業(yè)管理部門、事件源發(fā)地政府和專業(yè)人員聯(lián)合組成的信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向社會(huì)公布有關(guān)事件發(fā)展態(tài)勢、影響、應(yīng)急措施等信息，真正能使公眾理性應(yīng)對(duì)。

（四）加快推進(jìn)韌性城市規(guī)劃，有效增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力

一是加快把疫情防御納入國土空間規(guī)劃。將應(yīng)急規(guī)劃尤其是防疫防災(zāi)規(guī)劃列為國土空間規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，切實(shí)推進(jìn)國土空間規(guī)劃與突發(fā)性重大公共安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件防御等有機(jī)融合，做好重點(diǎn)區(qū)域、流域、行業(yè)環(huán)境等多發(fā)易發(fā)自然災(zāi)害、公共安全、公共衛(wèi)生事件調(diào)查，探索建立高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，構(gòu)建從國家到家庭層面的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，制定緊急時(shí)期的交通管制預(yù)案。二是啟動(dòng)對(duì)城市空間“安全靈敏性”評(píng)價(jià)工作。以是否有利于防災(zāi)防疫為目標(biāo)，積極開展城市空間形態(tài)、城市功能組織、城市基礎(chǔ)設(shè)施保障、應(yīng)急資源空間配置和協(xié)同等方面的保障能力評(píng)估，促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共空間韌性增強(qiáng)，提高基礎(chǔ)設(shè)施體系自身的防災(zāi)防疫水平、保障能力和服務(wù)水平，構(gòu)建由城市、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村多方協(xié)同、密切合作的應(yīng)急保障體系。三是切實(shí)提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。加快推進(jìn)戶籍管理制度改革和外來人口市民化的進(jìn)程，探索建立更加靈活的特大城市、超大城市落戶制度。推動(dòng)公共服務(wù)資源和行政管理事務(wù)下沉，著力提升社區(qū)治理能力，構(gòu)建以社區(qū)為中心的生活圈、服務(wù)圈。

（五）加快構(gòu)建區(qū)域協(xié)同應(yīng)急機(jī)制，有效提高聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治突發(fā)重大公共安全事件能力

一是建立跨行政區(qū)協(xié)同應(yīng)對(duì)防災(zāi)防疫機(jī)制。以城市群、都市圈為單元，統(tǒng)籌考慮區(qū)域性重大應(yīng)急設(shè)施配置、應(yīng)急物資儲(chǔ)備及重要保障空間的布局，統(tǒng)一制定災(zāi)情防控政策，統(tǒng)一調(diào)配應(yīng)急保障資源，防止突發(fā)公共安全事件不良后果的迅速擴(kuò)大與擴(kuò)散。在區(qū)域性中心城市，要以大數(shù)據(jù)分析為支撐，加強(qiáng)與周邊城市的密切聯(lián)系合作，共建聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制。二是成立區(qū)域性突發(fā)重大公共安全事件，尤其是衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警中心。以城市群、都市圈為主體，打造區(qū)域大數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)筑區(qū)域性災(zāi)情防控大腦，全面負(fù)責(zé)本區(qū)域的災(zāi)情監(jiān)測、預(yù)警與應(yīng)急管理。災(zāi)情期間，加強(qiáng)與大數(shù)據(jù)支持機(jī)構(gòu)合作，聯(lián)合開展數(shù)據(jù)分析，劃定區(qū)域?yàn)?zāi)情防控地圖，確保第一時(shí)間提出分級(jí)布控、分級(jí)調(diào)配援助資源建議，避免“一刀切”的剛性管制。

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心城市戰(zhàn)略部主任）