趙玉峰　杜飛輪　孔偉艷

人口老齡化是未來數(shù)十年我國面臨的重大挑戰(zhàn)，這不僅體現(xiàn)在我國是全球老年人口最多的國家，而且人口老齡化進(jìn)程也在明顯加快中。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年底，我國60歲及以上人口2.7億人，占全國人口的18.9%，已經(jīng)逼近中度人口老齡化（國際上一般認(rèn)為60歲以上人口占比10%—20%是輕度人口老齡化，20%—30%是中度人口老齡化，超過30%是重度人口老齡化）?，F(xiàn)有人口老齡化研究可謂汗牛充棟，但考慮到我國地域廣闊，地區(qū)間差異較大，從全國角度研究人口老齡化可能掩蓋地域間的差異，這里利用各省市區(qū)公布的“第七次人口普查”數(shù)據(jù)對人口老齡化的區(qū)域分布特點(diǎn)進(jìn)行深度挖掘，并結(jié)合養(yǎng)老資源配置情況進(jìn)行分析，探討解決人口老齡化區(qū)域分布和養(yǎng)老資源不平衡的可行路徑。

一、區(qū)域差異是我國人口老齡化分布的重要特征

（一）人口老齡化的省際差異明顯，中度老齡化聚集區(qū)已經(jīng)形成

分省份看，遼寧是我國人口老齡化程度最嚴(yán)重的省份，老年人口占比為25.72%，已經(jīng)進(jìn)入到中度人口老齡化的后半段。黑龍江、吉林、天津、山東、江蘇、上海、重慶、四川的老齡化程度都在20%以上，同處于中度人口老齡化階段，并形成集中連片的中度老齡化聚集區(qū)，這些地區(qū)人口老齡化程度高與出生率較低或者年輕勞動力的流出有著密切的關(guān)系。西藏是人口老齡化程度最低的省份，2020年僅為8.52%。西藏人口老齡化程度低的原因有兩方面，一是人均預(yù)期壽命低，2020年西藏人均預(yù)期壽命已達(dá)71.1歲，比全國居民人均預(yù)期壽命要低6歲左右;二是生育水平高，2020年西藏出生率達(dá)14.6‰，排名全國第一，出生人口多降低了老年人口占比。

（二）東北地區(qū)人口老齡化程度最高，東、中、西部差距不大

從東、中、西部和東北地區(qū)四大板塊來看，東北地區(qū)是我國人口老齡化最為嚴(yán)重的地區(qū)。東北地區(qū)老年人口占比達(dá)到24.26%，在近1億的總?cè)丝谥?，老年人口占?300多萬，通常來說老年人口占比過大會加重社會負(fù)擔(dān)，影響地區(qū)創(chuàng)新力。人口老齡化程度高可能是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)下滑的原因。排名第二的是中部地區(qū)，老年人口占比達(dá)到18.83%。排名第三的是東部地區(qū)，老年人口占比達(dá)到18.34%。從省級層面看，人口老齡化程度高的省份東部較多，但從地區(qū)層面看，人口老齡化程度則沒有那么重，主要是廣東等人口流入大省拉低了整個東部地區(qū)的人口老齡化程度，廣東老年人口占比僅為12.35%，低于全國6.75個百分點(diǎn)。西部地區(qū)人口老齡化程度最輕，老年人口占比達(dá)到17.77%（見表1）。整體來看，除了東北地區(qū)以外，東中西部地區(qū)人口老齡化程度差距不大，最高值和最低值之差在0.6個百分點(diǎn)以內(nèi)。

（三）南北方人口老齡化程度略有差異，北方高于南方

分南北方看，北方地區(qū)人口老齡化程度略高于南方。北方地區(qū)60歲及以上人口占比為19.75%，北方比南方高1.72個百分點(diǎn)，但從65歲及以上人口占比來看，北方地區(qū)為13.90%，僅比南方高0.63個百分點(diǎn)（見圖1）。南方比北方人口老齡化程度低的原因，一是北方的計(jì)劃生育政策執(zhí)行比較嚴(yán)格，導(dǎo)致在一段時期內(nèi)出生人口在低位徘徊;二是北方人口向南方流動。歷年常住人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，南方大部分省份均實(shí)現(xiàn)人口凈流入，而北方省份除新疆、陜西外多表現(xiàn)為人口凈流出，伴隨著南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化，人口也呈現(xiàn)出“南入北出”的格局。

二、區(qū)域養(yǎng)老資源和人口老齡化程度存在不平衡

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口老齡化程度不同步

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的區(qū)域一般養(yǎng)老資源相對豐富。人均GDP通常被認(rèn)為代表著一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。北京、上海的人均GDP遙遙領(lǐng)先，處于16萬元左右，浙江、福建、天津、浙江緊隨其后，而這些地方的人口老齡化程度也比較高，這些地區(qū)可被稱為“邊富邊老”地區(qū)。而黑、吉、遼三省則屬于典型的“未富先老”，這三個省人口老齡化程度都在25%左右，比北京高5個百分點(diǎn)以上，但人均GDP卻不到北京的1/2。此外，河北、山西、內(nèi)蒙古、安徽、江西、湖南、廣西、四川、甘肅等省份也處于“未富先老”階段，但沒有東北三省嚴(yán)重（見圖2）?！斑吀贿吚稀钡貐^(qū)有充足的財(cái)力投入到養(yǎng)老服務(wù)和設(shè)施建設(shè)，老年人的養(yǎng)老服務(wù)滿意度也會較高，而“未富先老”地區(qū)一則養(yǎng)老資金投入少，二則不斷加深的人口老齡化也會拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）人口老齡化區(qū)域差異加大養(yǎng)老金穿底風(fēng)險

人均城鎮(zhèn)職工社保結(jié)余代表著一個地區(qū)的社會保障的可持續(xù)性。據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，黑龍江在2019年已經(jīng)出現(xiàn)養(yǎng)老保險穿底，人均城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余為負(fù)0.57萬元，而黑龍江的老年人口占比為全國第三位。人口老齡化程度第一位的遼寧人均城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余也僅為0.25萬元，也面臨即將穿底的風(fēng)險。同時，人均城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余也體現(xiàn)出類似的情況，除北京、天津、上海、江蘇、山東、海南人均城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余在0.2萬元以上，其余省份均在0.2萬以下（見圖3），城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性具有一定程度的風(fēng)險。

（三）區(qū)域養(yǎng)老床位難以滿足老年人需求

養(yǎng)老床位數(shù)代表了一個地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給能力。近些年，隨著養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，每千名老年人口養(yǎng)老床位數(shù)得到較大增長，但是人口老齡化程度較高地區(qū)仍然存在養(yǎng)老床位供給不足問題。據(jù)2020年4季度民政統(tǒng)計(jì)分省數(shù)據(jù)測算，遼寧作為人口老齡化程度最高的地區(qū)，每千名老年人口養(yǎng)老床位數(shù)在全國排到倒數(shù)第四位，只有23張;上海作為人口老齡化程度排名第二的地區(qū)，竟然不足30張;吉林、黑龍江剛剛超過30張。天津、山東、河南、海南、重慶、四川、云南、西藏、陜西、青海、寧夏都在30張以下，很多省份距離《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》提出的“到2020年每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到35至40張”目標(biāo)，尚有不小差距。

三、對策建議

快速人口老齡化過程中疊加較大規(guī)模的人口遷移流動，使我國人口老齡化呈現(xiàn)較為明顯的區(qū)域差異。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡影響區(qū)域養(yǎng)老資源供給，從而使人口老齡化程度和養(yǎng)老資源出現(xiàn)一定程度的錯配。在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的大背景下，我國要善于利用政府宏觀調(diào)控手段，多措并舉推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域均衡發(fā)展。

一是加快實(shí)行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。全面終止中央調(diào)劑金制度運(yùn)行，“一步到位”推進(jìn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收統(tǒng)支。整合養(yǎng)老保險基本政策，以全國統(tǒng)籌改革為契機(jī)，推進(jìn)養(yǎng)老保險綜合改革深化。明確劃分中央和地方政府養(yǎng)老保險事權(quán)管理責(zé)任，形成與事權(quán)責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)務(wù)兜底責(zé)任機(jī)制。

二是實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家托底工程。對缺乏基本養(yǎng)老保障的老年人口群體，可以通過非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的“零支柱”方式，全部由財(cái)政進(jìn)行托底，承擔(dān)這些人口的基本養(yǎng)老服務(wù)，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)老年居民能夠獲得基本養(yǎng)老服務(wù)。

三是推動全國基本養(yǎng)老服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化。改變依靠地方財(cái)力發(fā)展基本養(yǎng)老服務(wù)的策略，在全國范圍內(nèi)加強(qiáng)基本養(yǎng)老服務(wù)的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，提倡專業(yè)人力資源的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支持，發(fā)揮社會工作和志愿者等社會力量的作用，積極推進(jìn)全國基本養(yǎng)老服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）