基于雙因素模型的城市公共安全治理績效及其提升策略*

邵志國 李夢笛 于德湖

(1.青島理工大學(xué)管理工程學(xué)院， 266525， 青島； 2.青島理工大學(xué)土木工程學(xué)院， 266525， 青島；3.同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化智庫， 200092， 上海∥第一作者， 講師)

0 引言

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各類發(fā)展要素向城市集聚，增加了城市潛在的公共安全風(fēng)險[1]。2014年12月31日，上海外灘踩踏事故造成36人死亡， 49人受傷。2018年10月28日，重慶公交車墜江事件造成15人死亡。2019年12月1日，廣州地鐵11號線沙河站發(fā)生坍塌事故，造成3人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約2 004.7萬元。2020年，新型冠狀病毒肺炎疫情使城市處于停滯狀態(tài)，大部分公司被迫停止運(yùn)行，工人失業(yè)，國家經(jīng)濟(jì)也受到巨大打擊，并造成大量人員死亡。截止2020年4月，全國因新冠肺炎已累計有4 851人死亡，經(jīng)濟(jì)損失約2萬億人民幣。城市公共安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響著我國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、安全和可持續(xù)發(fā)展。城市公共安全的治理受到國家高度重視。

2003年SARS(嚴(yán)重急性呼吸道綜合癥)病毒爆發(fā)，使我國開啟了城市公共安全領(lǐng)域的研究。通過中國知網(wǎng)以“城市公共安全”為主題進(jìn)行中文文獻(xiàn)搜索，了解其相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量及變化趨勢，如圖1所示。由圖1可見，SARS事件之后，我國學(xué)者對城市公共安全的研究呈現(xiàn)快速增長的趨勢。

圖1 中國知網(wǎng)中以“城市公共安全”為主題的文獻(xiàn)數(shù)量Fig.1 Number of reference on CNKI in the theme of ′urban public safety′

文獻(xiàn)[2]對城市公共安全風(fēng)險進(jìn)行大量研究，構(gòu)建了城市公共安全治理績效的理論模型，并提出城市公共安全治理績效的提升策略。文獻(xiàn)[3]針對城市突發(fā)事件下醫(yī)院業(yè)務(wù)中斷風(fēng)險進(jìn)行全面分析，構(gòu)建了醫(yī)院業(yè)務(wù)中斷風(fēng)險評估框架，為醫(yī)院實現(xiàn)良好的業(yè)務(wù)持續(xù)管理提供指導(dǎo)。文獻(xiàn)[4]對城市安全治理中參與者的行為進(jìn)行分析，構(gòu)建公眾參與下的城市安全治理理論模型，并提出改進(jìn)策略。文獻(xiàn)[5]提出地鐵隧道坍塌事故的致災(zāi)因子可分為誘發(fā)性致災(zāi)因子和促發(fā)性致災(zāi)因子，這兩種致災(zāi)因子相互作用，導(dǎo)致事故發(fā)生。目前，我國雖有學(xué)者從這兩種致災(zāi)因子分析城市公共安全事件并將城市公共安全治理績效的視角嵌到城市公共安全治理的研究中，但對如何提升并持續(xù)改進(jìn)城市公共安全治理績效，學(xué)者尚未提出有效的方案。因此，本文將從“雙因素理論”出發(fā)，結(jié)合城市公共安全事件發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理及理論框架，對城市公共安全事件發(fā)生的原因進(jìn)行全面分析，并提出提高城市公共安全治理績效的策略。

1 城市公共安全治理績效

城市公共安全治理績效是多元主體在某種社會活動中行為、過程、結(jié)果的反映，目的是消除社會活動中存在的風(fēng)險[6]。城市公共安全治理績效反映了城市安全狀況和公共安全治理的水平。就城市公共安全風(fēng)險而言，降低風(fēng)險發(fā)生的概率，減少風(fēng)險發(fā)生造成的損失，有助于提高城市公共安全治理績效。城市公共安全風(fēng)險的載體和形態(tài)各異，但引發(fā)每種城市公共安全事故的因素均可歸因于源發(fā)性因素(源發(fā)性因素指事件或事故爆發(fā)的直接因素，因事故類型差異而各異)和促發(fā)性因素(促發(fā)性因素指在源發(fā)性因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一系列行為活動而誘發(fā)事故的發(fā)生)，該產(chǎn)生機(jī)制簡稱為“雙因素模型”[3]。城市公共安全事件均是這兩種因素相互作用的結(jié)果。同時，這兩種因素也是城市公共安全治理績效提升的突破點(diǎn)。城市公共安全事故致因模型，如圖2所示。這兩種因素相互作用形成一種合力，該合力是否會引發(fā)安全事故，取決于城市公共安全的治理能力與風(fēng)險的破壞能力之間的動態(tài)平衡。因此，準(zhǔn)確認(rèn)識這兩種因素及城市公共安全治理績效的理論邏輯，有助于提高城市公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

注：城市韌性指城市系統(tǒng)面對未來不可預(yù)測、不確定的沖擊時的應(yīng)對能力。圖2 城市公共安全事故致因模型Fig.2 Causal model of urban public safety accidents

1.1 城市公共安全治理績效的理論邏輯

目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界并未對城市公共安全績效的概念作出明確的界定。為便于理解，本文將從風(fēng)險的視角審視城市公共安全治理。城市公共安全治理績效的理論邏輯如圖3所示。

圖3 城市公共安全治理績效的理論邏輯Fig.3 Theoretical logic of urban public safety governance performance

1.2 城市公共安全治理績效關(guān)系模型

城市公共安全事故發(fā)生后的應(yīng)急處置及風(fēng)險源頭治理得當(dāng)，可提高城市公共安全的治理績效[7]。為提高城市公共安全治理能力，加強(qiáng)城市公共安全治理績效，理清城市公共事件發(fā)生的內(nèi)在關(guān)系，本文將城市公共安全事件的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)理相結(jié)合，繪制城市公共安全事件發(fā)生機(jī)制與治理機(jī)制之間的關(guān)系圖，如圖4所示。

圖4 城市公共安全事件發(fā)生機(jī)制與治理機(jī)制之間的關(guān)系Fig.4 Relationship between the occurrence mechanism and treatment mechanism of urban public security incidents

2 城市軌道交通項目施工事故案例分析

本文以2019年發(fā)生的青島地鐵4號線靜港路站至沙子口站區(qū)間(以下簡稱“靜沙區(qū)間”)隧道施工“5·27” 較大涌水突泥災(zāi)害(以下簡為“‘5·27’事故”)為例，進(jìn)一步闡述城市公共安全事件的發(fā)生與治理機(jī)理。

青島地鐵4號線為主城區(qū)東西向的骨干線，其工程地質(zhì)、水文地質(zhì)條件及周邊環(huán)境復(fù)雜。施工涉及多種施工方法，安全風(fēng)險較大。“5·27”事故發(fā)生于該線靜沙區(qū)間的施工過程中。

2.1 事故過程

2019年5月27日15∶00，靜沙區(qū)間隧道完成拱架混凝土噴射。15∶30，技術(shù)員巡視發(fā)現(xiàn)支護(hù)前方及掌子面局部滲水、掉塊，并報告相關(guān)負(fù)責(zé)人。相關(guān)負(fù)責(zé)人接到報告后立即趕往現(xiàn)場查看，并組織工人采用常規(guī)處置方式進(jìn)行處理。17∶30左右，此事處理完畢，5名管理人員先后離開，7名施工人員清理現(xiàn)場工具，準(zhǔn)備撤離。17∶40左右，3名管理人員已返回地面，1名管理人員走到橫通道位置，此時，突然出現(xiàn)涌水突泥，掌子面瞬間沖垮。掌子面附近7名人員和距離掌子面約30 m的1名管理員受到泥水沖擊，其中3人幸免于難，5人死亡。

2.2 事故原因分析

該事故致使5人死亡，社會影響極大。若追溯事故本源，發(fā)現(xiàn)該事故并非無法避免。在風(fēng)險發(fā)生初期，如果能將一些可控風(fēng)險消除在萌芽時期，或使其始終保持在可控范圍內(nèi)，災(zāi)難則可避免?；陔p因素模型，本文將該事故的原因歸納為7個方面，形成該事故致因魚刺圖，如圖5所示。

圖5 青島地鐵4號線“5·27”事故致因魚刺圖Fig.5 Fishbone diagram of Qingdao Metro Line 4 ′5.27′ accident causes

2.2.1 源發(fā)性因素分析

該事故的源發(fā)性因素為當(dāng)?shù)氐乃牡刭|(zhì)條件。事故發(fā)生后經(jīng)綜合分析，其原因為事發(fā)段凝灰?guī)r受地下水滲流侵蝕與承壓性增加，隔水層缺失致使凝灰?guī)r軟化、承載力下降。隨著隧道開挖，水壓力不斷增加，掌子面上方和前方圍巖的承載力達(dá)到極限狀態(tài)而突然垮塌，造成大規(guī)模、高流動性涌水突泥災(zāi)害事故。同時，此區(qū)間工程地質(zhì)條件及水文地質(zhì)條件復(fù)雜，水體規(guī)模大、難探明、水力聯(lián)系強(qiáng)。事發(fā)時掌子面已封閉完成，瞬間發(fā)生坍塌并涌水突泥，沒有明顯的事故征兆，這超出了隧道施工災(zāi)害預(yù)判的傳統(tǒng)認(rèn)識，沒有可供參考的、類似的事故處理措施。涌水突泥過程中泥漿涌出的初始速度大(最大速度達(dá)20.885 m/s)，沖擊壓力大(達(dá)0.53 MPa)，11 s內(nèi)便抵達(dá)橫通道位置，且泥沙、泥漿測算總量達(dá)到了6 924 m3。常規(guī)的應(yīng)急預(yù)案無法應(yīng)對這種大規(guī)模的突發(fā)事件，現(xiàn)場人員應(yīng)急反應(yīng)時間不足，導(dǎo)致逃生困難。

2.2.2 促發(fā)性因素分析

此事故的促發(fā)性因素為人，即各單位的參建者。事故發(fā)生后，政府組織各相關(guān)部門對該事件進(jìn)行了調(diào)查，在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)方面存在不足，均不同程度存在安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實的情況。

1) 總包單位。施工現(xiàn)場視頻監(jiān)控系統(tǒng)及上、下豎井的門禁系統(tǒng)損壞，使得事故發(fā)生時無法獲取監(jiān)控資料和無法準(zhǔn)確掌握隧道內(nèi)的實際人數(shù)；項目總工因病多次請假，技術(shù)文件由副總工代替簽字，總包單位未將此事及時上報公司；此外，總包單位未組織勞務(wù)單位的施工人員進(jìn)行安全培訓(xùn)教育，未嚴(yán)格落實三級安全教育制度。

2) 勞務(wù)單位。在項目開工前，勞務(wù)單位未按規(guī)定建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制和隱患排查治理等相關(guān)規(guī)章制度。

3) 監(jiān)理單位。監(jiān)理單位未對總包單位監(jiān)控系統(tǒng)、門禁系統(tǒng)損壞的問題及時督促整改，未對項目總工生病請假的問題提出管理要求，未督促施工單位嚴(yán)格落實三級安全教育培訓(xùn)。同時，監(jiān)理記錄、日志中對工程進(jìn)度的記錄不一致。

4) 管理單位。管理單位對項目部管理不到位，未及時發(fā)現(xiàn)該項目部管理中存在的問題并督促其整改，以及及時更換項目部技術(shù)負(fù)責(zé)人。

5) 建設(shè)單位。建設(shè)單位對參建單位監(jiān)督檢查不到位，未及時發(fā)現(xiàn)施工單位和監(jiān)理單位存在的管理問題并督促其整改。

6) 主管單位和組織實施單位。主管單位和組織實施單位對青島地鐵建設(shè)過程中可能存在的復(fù)雜地質(zhì)風(fēng)險預(yù)判不足，對各線路公司履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)監(jiān)督檢查不足。

2.3 該事故造成的影響

該事故造成5人死亡，3人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失約785萬元。此外，該事故發(fā)生后，網(wǎng)民對事故背后的違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行廣泛討論。其中，早期媒體披露的關(guān)于青島地鐵曾因安全隱患而被處罰，以及青島地鐵4號線曾舉行過防坍塌搶險實戰(zhàn)演練等事實，成為了網(wǎng)民廣泛談?wù)摰膬?nèi)容。由于相關(guān)單位未及時回應(yīng)事件真相，導(dǎo)致一些別有用心的網(wǎng)民歪曲事實，極力把事件向極端方面誤導(dǎo)[2]，這加重了市民的恐懼與不安，加劇了城市公共安全危機(jī)。

3 城市公共安全治理績效提升策略

城市公共安全事故致災(zāi)因子多樣，其具體治理策略各有不同，但每種安全事故的發(fā)生均可概括為源發(fā)性因素與促發(fā)性因素相互作用引起的。因此，本文從這兩種因素出發(fā)，通過改善促發(fā)性因素來抑制源發(fā)性因素的產(chǎn)生，并以人的行為為研究重點(diǎn)，提出多種適合城市公共安全事件治理的策略。

1) 增強(qiáng)科技創(chuàng)新，提升風(fēng)險應(yīng)對能力?？萍紕?chuàng)新在應(yīng)對各種突如其來的風(fēng)險中發(fā)揮著極其重要的作用。各企業(yè)要加強(qiáng)科研基金的投入，總結(jié)事故經(jīng)驗教訓(xùn)，預(yù)測未知事件的發(fā)生，建立風(fēng)險報警和評估機(jī)制[8]，構(gòu)建智慧城市公共安全風(fēng)險治理模式。該事故中，源發(fā)性因素是自然條件決定的，但此因素并非不可控。主管單位和組織實施單位對復(fù)雜地質(zhì)風(fēng)險預(yù)判不足導(dǎo)致事故的發(fā)生。因此，國家和企業(yè)應(yīng)加大科研資金的投入，大力發(fā)展先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高風(fēng)險預(yù)測的精確度，促進(jìn)城市公共安全績效的提升。

2) 樹立安全發(fā)展理念，嚴(yán)格落實主體責(zé)任。各相關(guān)單位認(rèn)真學(xué)習(xí)關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)的重要講話，始終把安全放在第一位，牢記安全發(fā)展理念。同時，政府應(yīng)建立健全相關(guān)規(guī)章制度，將安全責(zé)任落實到各個主體，對各主體進(jìn)行風(fēng)險管控培訓(xùn)，促進(jìn)城市公共安全。該事故中，作為勞務(wù)單位未對勞務(wù)人員進(jìn)行安全教育，事故發(fā)生的受害主體，嚴(yán)重缺乏安全意識。勞務(wù)單位作為勞務(wù)人員的第一責(zé)任人，未建立相關(guān)安全規(guī)章制度，安全意識不強(qiáng)。因此，應(yīng)加強(qiáng)個人與單位的安全教育，建立健全安全教育規(guī)章制度，降低城市公共安全事故的發(fā)生概率，提高城市公共安全治理績效。

3) 落實安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，加強(qiáng)過程管理。各相關(guān)單位應(yīng)總結(jié)并吸取事故教訓(xùn)，倒查風(fēng)險、倒推隱患、倒逼安全責(zé)任和防范措施落實。同時，政府與企業(yè)也應(yīng)增加安全生產(chǎn)技術(shù)的研究，加大投入力度，加強(qiáng)過程管理，保證事件的正常運(yùn)行。該事故中，各單位缺乏安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，不重視管理，致使事故的發(fā)生。因此，各單位要研究判斷復(fù)雜地質(zhì)情況帶來的安全風(fēng)險和事故隱患，有針對性地強(qiáng)化安全管控和事故防范措施。要突出加強(qiáng)隧道、地質(zhì)復(fù)雜環(huán)境施工作業(yè)安全防控，組織對此類施工工程進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險和事故隱患排查，有效落實防涌水突泥、防坍塌等安全防控措施，加強(qiáng)施工監(jiān)測和安全巡查，堅決防范生產(chǎn)安全事故發(fā)生。

4) 完善信息數(shù)據(jù)共享平臺。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，我國步入了智慧城市公共安全建設(shè)的新階段[9]。將大數(shù)據(jù)、天眼系統(tǒng)、云計算等技術(shù)手段進(jìn)行結(jié)合，完善信息數(shù)據(jù)共享平臺，全面收集各種城市公共安全事件，利用大數(shù)據(jù)對風(fēng)險進(jìn)行識別，可構(gòu)建城市公共安全事故治理的新模型，提高城市公共安全事故治理績效。因此，各單位應(yīng)充分利用當(dāng)代新興技術(shù)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

5) 加強(qiáng)各部門領(lǐng)導(dǎo)的輿情管理意識，建立突發(fā)事件輿情應(yīng)急處置機(jī)制。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)深入了解輿情處置工作，充分發(fā)揮主管部門的指揮作用，事前進(jìn)行風(fēng)險評估，事中積極回應(yīng)以消除不實信息，事后安撫人員、總結(jié)教訓(xùn)及修復(fù)形象，充分掌握話語權(quán)，必要時可召開新聞發(fā)布會，做到不沉默、不回避。堅持正面引導(dǎo)，有針對性地解答及跟帖，以正視聽。該事故中，面對網(wǎng)絡(luò)輿論，相關(guān)單位未及時做出回應(yīng)，致使網(wǎng)絡(luò)輿論加劇，給市民帶來不安。因此，面對突發(fā)事故，相關(guān)單位應(yīng)及時回應(yīng)，并時刻關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情情況，消除虛假信息，安撫市民，積極處理突發(fā)事件。

4 結(jié)語

隨著中國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會矛盾日益凸顯，城市公共安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響了社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。本文結(jié)合城市公共安全治理績效的內(nèi)在關(guān)系，以源發(fā)性因素和促發(fā)性因素構(gòu)建了雙因素模型，以青島地鐵4號線靜沙區(qū)間隧道施工“5·27”突水突泥事故為例，提出應(yīng)對城市公共安全事故的生成機(jī)理進(jìn)行全面研究，針對不同的致災(zāi)因子采取相應(yīng)的治理策略，避免安全事故的發(fā)生。