城市空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”與協(xié)調(diào)機制探討

黟縣自然資源和規(guī)劃局 操瑞峰

城市就像一個精確卻又繁雜的系統(tǒng)，城市管理工作涵蓋很多方面，而實施分部門管理制度可以使城市管理工作變得更加精細和專業(yè)，滿足當前社會分工的需求[1]。專業(yè)的城市空間管理工作應該對涉及的每個部門進行明確的職能劃分，讓每個部門能夠深入了解自身需要完成的工作內(nèi)容，避免部門之間的工作發(fā)生重復，影響工作效率，導致城市空間管理呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。目前，我國城市空間管理部門主要涵蓋發(fā)改、規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等部門。隨著信息化時代的高速發(fā)展，各城市空間管理部門之間的協(xié)調(diào)能力需要進一步提升，只有各部門之間能夠很好地協(xié)調(diào)，才可以使城市空間治理能力得到有效提高。

“多規(guī)合一”是指基于現(xiàn)代信息技術，解決部門之間的工作矛盾，協(xié)調(diào)城市管理的重要方法。當前，很多地區(qū)在實施“多規(guī)合一”工作，在城市管理工作中，各部門之間的協(xié)調(diào)是不可缺少的一環(huán)。本文結(jié)合某些地區(qū)工作實施的具體情況，探討“多規(guī)合一”構成的城市空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。

一、“多規(guī)合一”內(nèi)涵與工作特點

（一）“多規(guī)合一”的起源與內(nèi)涵

“多規(guī)”的不同是有原因的。這里以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地使用總體規(guī)劃為例，不管是從規(guī)劃特點、規(guī)劃基礎和規(guī)劃思路，還是從規(guī)劃體系、工作內(nèi)容和工作期限，以及工作過程中的審批、具體執(zhí)行手段和監(jiān)管制度，“三規(guī)”都有著明顯的不同。這種本源的原因使我國普遍存在城市空間布局差異[2]。例如，廈門和寧夏的城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地使用規(guī)劃面積布局差異分別為：12萬塊，305平方公里；14.7萬塊，2600多平方公里。

（二）當前“多規(guī)合一”工作特點

2014年8月，發(fā)改委、國土部門和環(huán)保部門等聯(lián)合發(fā)布了關于在全國推進“多規(guī)合一”試點的文件，并明確將創(chuàng)建城市空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作機制作為一項重要任務。通過分析城市空間規(guī)劃的內(nèi)涵、工作內(nèi)容和技術手段等本源差異，為地方開展工作提供研究基礎，同時探討了與“多規(guī)合一”工作進行結(jié)合進而構建新的協(xié)調(diào)工作機制。例如，廣州市開展的“三規(guī)合一”便將法律作為重要的因素考慮進空間規(guī)劃工作中，以現(xiàn)有法律為基礎，將“三規(guī)合一”作為一種協(xié)調(diào)機制。這種模式的本質(zhì)并沒有重新編制一個規(guī)劃，而是基于規(guī)劃上的差異進而開展協(xié)調(diào)和聯(lián)接工作。

許多地方的實踐都是以廣州的模式作為參考，目前，“多規(guī)合一”只能按照一種工作協(xié)調(diào)機制執(zhí)行，因為在沒有新的法律政策支持的情況下，目前的“多規(guī)合一”大多是在城市空間規(guī)劃工作中起到協(xié)調(diào)的作用。目前，一些“多規(guī)合一”的國家試點已經(jīng)試圖開展市縣總體規(guī)劃、國土綜合規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等工作，但是由于存在法律限制、技術能力不足和管理水平等問題而導致工作沒辦法順利開展。在這樣的情況下，目前以廣州、廈門為代表城市所推動的“多規(guī)合一”工作是將“一張圖”控制線作為目標，探討如何構建城市空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作措施[3]。

這里以廣州為案例，廣州最引人注目的是建設用地空間布局的差異，而該項差異是廣州在開展“三規(guī)合一”工作中最需要解決的問題；一般來說，建設用地的大小以及布局一致性需要遵循我國的法律要求（《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），建設用地關系到國民經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和重大項目的建設，因此，如何很好地解決建設用地布局一致性自然變成了廣州市“三規(guī)合一”工作的重要內(nèi)容。此外，基于研究城市空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，廣州市提出了一些協(xié)調(diào)解決問題的方法，例如，增長用地邊界線、生態(tài)控制線和產(chǎn)業(yè)區(qū)域控制線等?；诖耍覀兛梢钥闯?，廣州的協(xié)調(diào)工作主要分為三個階段：第一階段為發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的問題；第二和第三階段是基于建設用地的布局調(diào)整進而協(xié)調(diào)解決現(xiàn)存的問題。這樣的協(xié)調(diào)機制既可以很好地滿足我國法律的要求，又可以很好地應對廣州城市發(fā)展中出現(xiàn)的重點問題。

現(xiàn)階段，許多“多規(guī)合一”實踐工作顯示，基于以管理為導向的空間協(xié)調(diào)工作組織、綜合的空間協(xié)調(diào)技術、以協(xié)作為導向的空間協(xié)調(diào)運作，我國已經(jīng)逐漸形成比較可靠的“多規(guī)合一”工作機制。

二、“多規(guī)合一”空間協(xié)調(diào)工作組織

（一）縱向工作組織

“多規(guī)合一”工作主要包括縱向工作和橫向工作組織?？v向工作組織涵蓋省市縣；橫向工作組織涵蓋發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門。協(xié)調(diào)工作內(nèi)容包括區(qū)域內(nèi)全部的城鄉(xiāng)空間，例如，建設空間、非建設空間、地塊等。構建有效的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)工作組織有助于更好地推動工作。一般來說，協(xié)調(diào)工作有專門和臨時協(xié)調(diào)機構以及多部門聯(lián)合辦公等工作方法。根據(jù)目前各地區(qū)的實踐效果可知，應該設計三層次多層級的組織機構，即工作領導小組-辦公室-實際工作小組（圖1）。在這樣的架構中，下級根據(jù)上級的要求進行工作，可以及時協(xié)調(diào)解決問題，進而有效完成有關的工作[4]。

圖1 協(xié)調(diào)機構示意圖

（二）橫向工作分工

由于分工不明確的問題，不同的空間規(guī)劃部門都站在自己角度希望成為城市管理的主導部門，在不同的年代不同部門的重要程度也不一樣，規(guī)劃部門、自然資源部門和發(fā)改委都曾為城市空間管控的主導方。目前，各個部門爭奪主導權的問題仍然存在。作為我國進行宏觀調(diào)控的關鍵手段，社會發(fā)展規(guī)劃是其他一切規(guī)劃編制的基礎；城市規(guī)劃部門基于其在空間布局上的領先，進一步增強在城市發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位和資源利用上面的話語權，鞏固城鄉(xiāng)建設領導地位。土地總體規(guī)劃部門以基本農(nóng)田保護為重點，進而加強土地資源的保護和利用，重點關注建設用地更加有效的使用，通過國土部門對土地資源的嚴格管控使土地總體規(guī)劃的地位進一步提高。規(guī)劃部門之間爭奪“領導權”是工作中出現(xiàn)矛盾的最主要原因，這樣會導致各部門以自己為主，工作自成體系，在工作中的協(xié)調(diào)銜接存在極大的困難。

為了更好地化解因部門之間爭奪話語權而產(chǎn)生的問題，那么就必須在開展“多規(guī)合一”時，明確各個部門空間管理領域的工作內(nèi)容，建立“發(fā)改部門設定總目標、自然資源部門設定指標、規(guī)劃部門確定坐標、生態(tài)環(huán)境部門確保底線”的合理職能分工工作機制，這樣的機制可以在“多規(guī)合一”工作過程中，使各部門明確自身的職責和工作內(nèi)容，確保各部門在開展工作時不會出現(xiàn)空缺和越位的情況，可以很好地協(xié)調(diào)各部門的工作，很好地體現(xiàn)了“多規(guī)合一”的工作本質(zhì)。

三、“多規(guī)合一”空間協(xié)調(diào)技術

由于不同規(guī)劃數(shù)據(jù)所采用的格式、坐標系和用地的用途存在一定的不同，這也就給規(guī)劃之間的比對工作帶來了極大的困難，因此，在“多規(guī)合一”之前，首先應該將各種規(guī)劃的基礎數(shù)據(jù)進行整理并開展標準對接工作，構建不同規(guī)劃部門之間統(tǒng)一的對話平臺。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和土地使用總體規(guī)劃都有較為完善的規(guī)劃技術標準，這些標準能夠在縱向上確保部門內(nèi)部編制規(guī)劃的相同性，保證了上下級之間的協(xié)調(diào)性。然而，不同規(guī)劃部門之間目前還沒有較為完善的銜接標準和規(guī)范，因此，為了可以更好地開展“多規(guī)合一”工作，應該在不同部門之間構建銜接通道和制定技術標準，形成具有支撐性的空間協(xié)調(diào)技術?；趯嵺`結(jié)果可知，現(xiàn)階段空間協(xié)調(diào)技術主要是指土地使用分類標準對接、坐標體系變換、布置控制線體系、信息平臺搭建等方面[5]。

（一）用地分類標準銜接

基于城鄉(xiāng)規(guī)劃土地使用分類和土地使用總體規(guī)劃的不同，將兩種規(guī)劃使用的國家土地使用規(guī)范分類規(guī)范進行銜接，明確建設用地和非建設用地的實際含義。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設用地主要指的是城鄉(xiāng)土地使用規(guī)范中的城鄉(xiāng)居住人民房屋建設用地、地區(qū)交通建設用地、地區(qū)公共區(qū)域設施用地、專項用地等其他建設用地；土地使用總體規(guī)劃建設用地主要指的是土地使用分類規(guī)范中的城鄉(xiāng)建設用地、交通建設用地、水利工程用地等其他建設用地。將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的非建設用地與土地使用規(guī)范中的耕地和其他非建設用地一一對照，確保兩者之間的對應性，以便后續(xù)構建規(guī)范之間的土地使用分類銜接平臺，保證工作的協(xié)調(diào)性。

（二）空間坐標體系轉(zhuǎn)換

開展“多規(guī)合一”工作所需的基礎數(shù)據(jù)一般包括發(fā)改、規(guī)劃、自然資源等重要部門的規(guī)劃數(shù)據(jù)、地理位置數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)等?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃審批數(shù)據(jù)通常使用的是當?shù)爻墙ㄗ鴺?，而國土審批?shù)據(jù)是基于西安80坐標所確定的，國家發(fā)改委和其他部門也因為使用的坐標體系不一致而導致基礎數(shù)據(jù)有所不同?？臻g坐標系的不一致會使不同種類規(guī)劃的基礎數(shù)據(jù)、審批數(shù)據(jù)不能很好地進行對照。因此，針對城市建設管理，開展“多規(guī)合一”工作時可以設置當?shù)爻墙ㄗ鴺讼岛臀靼?0坐標系以及北京54坐標系的轉(zhuǎn)換系數(shù)，構建轉(zhuǎn)換平臺，讓不同坐標系下的基礎數(shù)據(jù)可以隨意轉(zhuǎn)換。此外，可以基于國家坐標體系管理規(guī)范，逐漸構建面向國家大地測量2000坐標系的轉(zhuǎn)換平臺。

（三）控制線體系設置

廣州的“三規(guī)合一”工作重點是放在如何運用好底線思維，進而解決城市管理工作中出現(xiàn)的建設和保護方面的重要問題，構建了由生態(tài)控制線、用地邊界線、用地擴張邊界線和產(chǎn)業(yè)區(qū)域控制線共同組成的控制線體系；基于廣州的工作基礎，廈門市創(chuàng)新地提出了結(jié)構控制線和土地使用控制線的理念，將生態(tài)控制線和用地擴張邊界線組合成結(jié)構控制線，以此來判斷區(qū)域是否能夠開展空間開發(fā)工作；寧夏在開展“多規(guī)合一”工作時，結(jié)合地方特點設置了基礎設施控制線，例如交通、電力和輸送管道等；通過結(jié)合當?shù)氐墓芸匦枨?，榆林市設置了城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、礦產(chǎn)開發(fā)邊界線以及生態(tài)、農(nóng)田保護底線?；诖罅康墓ぷ鲗嵺`，通過合理設置控制線將不同規(guī)劃的用地分類進行銜接，進而構建開發(fā)、發(fā)展和保護等不同種類的管控區(qū)域，并保證同一個管控區(qū)域中的用地內(nèi)涵是相同的?；谖覈男蝿莺驼?，結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)，并根據(jù)當?shù)氐膶嵺`研究成果，合理地設置城鄉(xiāng)開發(fā)邊界線、環(huán)境保護紅線、建設用地面積控制線、項目開發(fā)邊界線等控制線體系。

（四）信息聯(lián)動平臺建設

“多規(guī)合一”工作協(xié)調(diào)機制中的核心內(nèi)容之一便是構建信息聯(lián)動平臺。構建“多規(guī)合一”信息聯(lián)動平臺的目的是為了構建信息管理互通機制，滿足各部門之間的信息共享需求，讓部門在“多規(guī)合一”工作過程中實現(xiàn)信息的差異化處理，解決工作中的矛盾。信息平臺的構建可以使各部門的信息共建、共享、共用，這樣可以有效推進部門之間的協(xié)調(diào)工作。在未來的發(fā)展中，可以將城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大工程、土地資源、生態(tài)保護等空間信息進行整合，形成統(tǒng)一的信息聯(lián)動平臺，以便發(fā)改、自然資源、規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境等部門在開展工作時可以及時協(xié)調(diào)與溝通，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”工作和提升城市管理能力提供信息化的支持。

四、“多規(guī)合一”空間協(xié)調(diào)運行

（一）建立聯(lián)動修改機制，推動法定規(guī)劃落實

在不對現(xiàn)存的機制和制度修改的情況下，構建法規(guī)的聯(lián)動修改機制?；凇岸嘁?guī)合一”的實踐成果對法規(guī)進行合理的修改是完成“多規(guī)合一”工作、統(tǒng)一城市空間發(fā)展、確保法定規(guī)范中邊界銜接一致性和協(xié)調(diào)工作的重要環(huán)節(jié)。在實現(xiàn)建設用地面積邊界、用地擴張邊界、環(huán)境保護邊界等用地邊界合成一體的基礎上，將“多規(guī)合一”控制線體系與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地使用總體規(guī)劃等進行結(jié)合分析，確定土地使用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃與“多規(guī)合一”之間存在的差異項，進而提出合理的法定規(guī)劃的修正意見，并推動聯(lián)動修改機制。通過落實法律法規(guī)，實現(xiàn)工作成果的合法化[6]。

（二）建立動態(tài)維護機制，促進“多規(guī)合一”長效運行

為了確?！岸嘁?guī)合一”工作成果可以長期有效，保證法定規(guī)劃的一致性，應該建立相應的動態(tài)維護機制?！岸嘁?guī)合一”工作本質(zhì)就是以社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地使用總體規(guī)劃等城市空間管理基礎，根據(jù)城市的空間布局的協(xié)調(diào)工作。在城市建設的過程中，很難不出現(xiàn)建設項目與“多規(guī)合一”成果不相同的情況，因此，了解“多規(guī)合一”工作成果怎么進行修改就顯得特別的重要了，在不對現(xiàn)行機制修改的情況下，基于控制線體系修改、程序修改等手段完成“多規(guī)合一”工作成果的動態(tài)維護。另外，在修改“多規(guī)合一”控制線體系時，需要動態(tài)地對相關的法律法規(guī)進行修改，確保規(guī)劃與工作成果的銜接一致性，進而保證城市管理的行政統(tǒng)一，確保城市可以健康發(fā)展下去。

五、總結(jié)

目前，我國積極推進“多規(guī)合一”試點工作，其主要任務包括逐漸完成“一城一規(guī)范”的目標、推進實現(xiàn)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的建立和完善和創(chuàng)新空間規(guī)劃體系等。基于目前的城市試點的成果和一些地區(qū)的實踐成效，“多規(guī)合一”工作已經(jīng)逐漸構建了一套具有實際使用價值的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，包括了協(xié)調(diào)組織設立、協(xié)調(diào)技術的分析和協(xié)調(diào)運作的方法等。在現(xiàn)階段的行政管理政策下，基于“多規(guī)合一”工作成果構建的空間協(xié)調(diào)機制已經(jīng)可以初步建立了多個部門之間協(xié)調(diào)的橋梁，實現(xiàn)了部門之間的銜接互通。在未來的空間規(guī)劃體系發(fā)展中，目前積極實施的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制是不可缺少的一個環(huán)節(jié)。