新一輪改革背景下城建檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展路徑建議
——主要以江蘇省為例

張 娟 周健民 趙 前

（南京市城市建設檔案館，江蘇南京，210004）

20世紀80年代起，伴隨改革開放和國家大規(guī)模城市開發(fā)建設浪潮，我國城建檔案事業(yè)經(jīng)歷了40年的繁榮發(fā)展歷程，取得了較大進步。隨著中國特色社會主義邁入新時代，城建檔案事業(yè)將迎接新一輪改革帶來的挑戰(zhàn)。在新的發(fā)展階段，城建檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展具備何種基礎和條件，面臨哪些挑戰(zhàn)，發(fā)生何種變革，具有怎樣的發(fā)展前景和趨勢，是本文將要探討的問題。

一、 城建檔案事業(yè)發(fā)展基礎

編研成果30冊，完成了《中山陵檔案》《南京長江大橋檔案》等一批高質(zhì)量傳播城建文化的編研成果，社會反響強烈。高質(zhì)量公共服務為全省城建檔案高效、精準開放積累了豐富的經(jīng)驗。四是城建檔案人才隊伍素質(zhì)持續(xù)提高，科研成果豐碩。全省城建檔案工作從業(yè)人員1097人，高級職稱91人?！督ㄔO工程文件歸檔規(guī)范》《建設電子文件與電子檔案管理規(guī)范》等一批國家、行業(yè)技術(shù)標準修訂項目和《數(shù)字城建檔案安全備份體系研究與實踐》等國家檔案局科技項目圓滿完成。為城建檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了智力和人才保障。

黨的十八大以來，特別是“十三五”以來，城建檔案事業(yè)進入全面高質(zhì)量發(fā)展階段。以江蘇省為例［1］：一是城建檔案管理體系更加健全。在全國率先建立起省、市、縣、鎮(zhèn)四級城建檔案管理體系，全省有81個城建檔案館（室），711個符合省級標準的村鎮(zhèn)建設檔案室，村鎮(zhèn)建設檔案室達標建設覆蓋率達到88%。全省城建檔案管理體系的完善為城建檔案工作有序開展奠定了主體基礎。二是城建檔案資源建設和信息化建設成效突出。“十三五”末期，全省城建檔案館藏紙質(zhì)檔案總量達1207萬卷，城建檔案館藏數(shù)字化率達78%，以信息化為核心的現(xiàn)代化管理水平突出。城建檔案資源建設和信息化建設成果不斷豐富，為全省城建檔案事業(yè)實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了堅實基礎。三是城建檔案公共服務質(zhì)量穩(wěn)步提升?！笆濉逼陂g，全省城建檔案館年均接待查檔7萬余人次、調(diào)閱檔案19萬余卷。全省城建檔案文化資源開發(fā)利用成果豐碩，公開出版

二、 新一輪改革背景下城建檔案事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）機構(gòu)改革對城建檔案管理力度和職能的挑戰(zhàn)

近年來，城建檔案機構(gòu)為落實《中共中央 國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》［2］改革精神，采取了一系列舉措。（1）政事分開：“按照社會功能將事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別?！睂氖鹿娣盏?，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性，剝離行政職能。2018年后，江蘇部分城建檔案館撤銷了履行行政職能的城建檔案管理處牌子。此種改革的優(yōu)勢是“政事分開”，避免既當運動員又當裁判員；劣勢是在監(jiān)督執(zhí)法體系尚未完備、形成者責任意識仍然缺乏的情況下，城建檔案行政執(zhí)法主體缺失，部分建設工程檔案正面臨或已經(jīng)出現(xiàn)進館率下降的趨勢。（2）機構(gòu)整合：“對布局結(jié)構(gòu)不合理、設置過于分散、工作任務嚴重不足或職責相同相近的，予以整合?！?018年后，越來越多的城建檔案機構(gòu)因人數(shù)稀少或其他原因被合并（見圖1）。如遼寧、山東、山西等省市事業(yè)單位改革的先行試點地區(qū)，城建檔案機構(gòu)大多被撤并為主管局內(nèi)設部門，以部門條線式承擔城建檔案職能；江蘇省內(nèi)無錫和徐州市城建檔案館被取消獨立法人單位，整合為主管局內(nèi)設部門。此模式優(yōu)點是優(yōu)化整合事業(yè)單位共性職能，如人事、財務和綜合執(zhí)法權(quán)；劣勢是城建檔案館不再是獨立的法人機構(gòu)，在部門職能、人員設置、經(jīng)費保障上都存在弱化的趨勢。部分城建檔案館因被撤并，逐步弱化了專門檔案館對外公共服務的職能，內(nèi)化為機關(guān)內(nèi)設檔案部門。（3）隸屬調(diào)整：2018年的政府機構(gòu)改革中，城建檔案管理機構(gòu)部門隸屬關(guān)系，由原先主要隸屬建設（規(guī)劃）部門，調(diào)整為建設、規(guī)劃和檔案主管部門“三分天下”（見表1）。江蘇省轄13個設區(qū)市城建檔案管理機構(gòu)改革后分為以下幾種隸屬關(guān)系：隸屬規(guī)劃與自然資源主管部門，以南京、徐州、連云港和鎮(zhèn)江4市為代表；隸屬檔案主管部門，以無錫市為代表；隸屬住房建設主管部門，以其余8市為代表。全省城建系統(tǒng)行業(yè)隸屬關(guān)系不一帶來了全省城建行業(yè)無法對口管理的問題，行業(yè)號召力有下降趨勢。省、市城建檔案管理機構(gòu)對下一級城建檔案館的業(yè)務指導、監(jiān)督檢查等職能被弱化。

表1 全國城建檔案管理機構(gòu)改革隸屬情況

圖1 全國各省地級市城建檔案機構(gòu)的獨立和內(nèi)設情況

（二）數(shù)字轉(zhuǎn)型、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)型對檔案管理方式和檔案數(shù)據(jù)開發(fā)效能的挑戰(zhàn)

隨著大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略計劃的實施和智慧社會建設的深入推進，檔案管理對象面臨從“傳統(tǒng)檔案”到“數(shù)字檔案”“數(shù)據(jù)資源”的轉(zhuǎn)型，檔案數(shù)據(jù)資源作為重要的信息資產(chǎn)參與政府決策和社會治理。但當前以紙質(zhì)原件和數(shù)字化副本為主的“雙套制”管理方式無法滿足“增量電子化”的預期，整體來看城建檔案數(shù)字化趨勢較為緩慢。據(jù)調(diào)研，江蘇省轄13個設區(qū)市城建檔案機構(gòu)中，數(shù)字化掃描成果占比達到80%以上的僅有4家，未接收原生電子檔案數(shù)據(jù)的城建檔案機構(gòu)就有6家。另一方面，現(xiàn)行圍繞各業(yè)務條線歸檔和移交的檔案底層數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復雜、管理分散、著錄粗放和協(xié)同低效等問題。［3］海量的檔案數(shù)據(jù)與特定檢索需求之間存在差距，無法高效滿足服務型政府和數(shù)字社會對城建檔案數(shù)據(jù)應用的需要。

（三）深化“放管服”和工程項目審批制度改革對城建檔案流程重塑和進館質(zhì)效的挑戰(zhàn)

工程建設項目審批制度改革是國務院辦公廳推進政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。［4］根據(jù)國務院辦公廳《關(guān)于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》文件精神，“實行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項限時聯(lián)合驗收”。隨之衍生出的“限時辦結(jié)”“一網(wǎng)通辦”“不見面審批”等改革舉措，對改革前“檔案登記—檔案驗收—竣工備案—檔案接收”的線性建設檔案管理審批程序和業(yè)務流程產(chǎn)生了一定的沖擊。雖然改革明確賦予了城建檔案機構(gòu)檔案驗收的法定地位和參與聯(lián)合驗收的角色，但在實踐操作環(huán)節(jié)，建設工程檔案驗收和接收出現(xiàn)了容缺辦理、追繳乏力、進館量下降的實際情況。主要原因有聯(lián)合驗收限時辦結(jié)的制度設計初衷是通過提前服務、協(xié)同辦理、數(shù)據(jù)共享來提升各項審批服務質(zhì)效，但一方面因改革配套措施滯后，檔案驗收因未能及時實現(xiàn)前端控制和全流程管理而將審批壓力放在了竣工驗收階段，另一方面各政務審批數(shù)據(jù)因技術(shù)和管理思路制約距實現(xiàn)“統(tǒng)一接入、共享共聯(lián)”還有一段距離，檔案驗收涉及的基本建設數(shù)據(jù)仍然面臨需要閉環(huán)外補充報送或進館量下降的困境。因此需要正視工改背景下城建檔案如何規(guī)范驗收、及時審批和完整接收的問題。

三、 新一輪改革背景下城建檔案館可持續(xù)發(fā)展路徑建議

（一）在機構(gòu)改革中完善城建檔案管理體制

1.明確城建檔案行政和事業(yè)職能執(zhí)行主體。在政事分開的改革背景下，要進一步明確各級城建檔案機構(gòu)的地位和職能定位，即區(qū)分履行城建檔案管理行政職能、事業(yè)職能的主體。首先，在國家和省級層面，建設主管部門的城建檔案辦公室依然是城建檔案管理的執(zhí)行主體。部分被弱化的省級城建檔案行政管理機構(gòu)應重視并從法律法規(guī)層面上進行授權(quán)，強化其管理職能，以此來強化國家、省級層面城建檔案行政管理機構(gòu)的管理力度和影響力，進一步優(yōu)化城建檔案發(fā)展大環(huán)境，確保城建檔案工作有序健康發(fā)展。其次，各地建設（規(guī)劃）主管部門應抓住機構(gòu)改革的機遇，進一步明確各市、區(qū)（縣）城建檔案主管部門監(jiān)督、指導和檢查本行政區(qū)域城建檔案工作，依法查處城建檔案過程中的違法行為，使城建檔案管理機構(gòu)在行使其管理職能時有法可依?！督K省城建檔案管理辦法》明確規(guī)定了縣級以上人民政府建設（規(guī)劃）行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)城建檔案管理工作。第三，各級城建檔案館是城建檔案事業(yè)職能的執(zhí)行主體，履行對行政區(qū)域內(nèi)城建檔案的業(yè)務指導、接收、保管、利用等服務性工作，并做好城建檔案行政職能的協(xié)助配合工作。

2.堅持作為國家公共檔案館重要組成部分的管理體制。城建檔案館是國家公共檔案館，是永久保存城建檔案的專門檔案館，這是法律法規(guī)賦予的職責和權(quán)力。將城建檔案館變成內(nèi)設部門，或變相承擔部門內(nèi)部檔案室的職能，都是對城建檔案管理職責的誤解。一方面，部門內(nèi)部檔案室和作為永久保管基地的國家公共檔案館在機構(gòu)性質(zhì)、履行職責、檔案保管范圍和管理流程上有顯著區(qū)別；另一方面，部門內(nèi)部檔案室和公共性質(zhì)的檔案館在對外服務職能上有本質(zhì)區(qū)別。21世紀以來，檔案事業(yè)正經(jīng)歷著從“國家模式”向“社會模式”的轉(zhuǎn)變［5］，更加注重檔案的民生屬性、社會屬性和開放服務屬性。隨著社會各方面檔案利用需求越來越強，檔案工作也正以更開放的姿態(tài)融入新的發(fā)展格局。城建檔案工作應始終堅持人民立場，履行公共服務職能，將建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系和利用體系當成檔案工作的落腳點。

3.堅持由建設（規(guī)劃）主管部門隸屬管理的體制。一是政策法規(guī)的要求?！稒n案法》《科學技術(shù)檔案管理條例》《建設工程質(zhì)量管理條例》《全國檔案館設置原則和布局方案》《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》等一系列檔案工作的法律法規(guī)和文件都明確規(guī)定城建檔案工作由建設主管部門管理。國務院自20世紀60年代初以來就多次明文規(guī)定，我國實行城建檔案工作由城市建設部門集中統(tǒng)一管理的體制，國家檔案行政管理部門和國家建設行政主管部門也多次聯(lián)合發(fā)文作了進一步規(guī)定。二是業(yè)務發(fā)展的需要。城建檔案事業(yè)發(fā)展40多年來的實踐證明，城建檔案工作已融入城市建設的程序之中，與城市建設管理活動渾然一體。城建檔案工作由建設（規(guī)劃）主管部門管理，有利于將城建檔案的接收、管理嵌入建設工程管理程序，能有效確保城建檔案接收、管理渠道暢通，更好地發(fā)揮城建檔案信息資源的作用，有利于城市整體規(guī)劃建設管理的及時應對和處置。

（二）在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中強化城建檔案數(shù)據(jù)智能化應用

1.加速完成城建檔案信息資產(chǎn)化。在快速發(fā)展的信息社會里，城市建設資訊和檔案數(shù)據(jù)等是豐富的城市建設信息資產(chǎn)。城建檔案行業(yè)需要加速完成從檔案的保管庫到信息資產(chǎn)庫的轉(zhuǎn)變。目前，已有部分城建檔案館加掛了城市建設信息中心的牌子，并正在向建設信息中心過渡和轉(zhuǎn)化，即強調(diào)城市建設信息的資產(chǎn)價值，賦能國民經(jīng)濟和社會發(fā)展。城建檔案館需要充分開發(fā)城市建設信息資源、提升檔案數(shù)據(jù)治理效果、增強數(shù)據(jù)信息的實用性，以應用集成為基礎，搭建面向政務公共管理和社會公眾服務的高效一體化服務平臺，提升服務效能，并產(chǎn)生持續(xù)的發(fā)展動力。

2.打造數(shù)字城市資源節(jié)點。將城建檔案信息化融入智慧城市發(fā)展規(guī)劃，納入智慧城市頂層設計和數(shù)字政府建設，按照數(shù)字政務系統(tǒng)建設要求，完成城建檔案業(yè)務管理系統(tǒng)與相關(guān)政務服務業(yè)務管理系統(tǒng)的銜接，構(gòu)建基于城建檔案大數(shù)據(jù)的城市建設決策和智慧城市建設支持系統(tǒng)，打造數(shù)字城建檔案館。具體建設目標為“五個一”?！耙黄脚_”：高度集成、智能化的城建檔案業(yè)務指導、接收、管理、利用信息化平臺；“一標準”：以資源共享的視角，結(jié)合標準化、信息化要求，為省市區(qū)各級城建檔案管理業(yè)務聯(lián)動及與相關(guān)部門業(yè)務協(xié)同提供統(tǒng)一標準；“一張網(wǎng)”：搭建高效穩(wěn)定的聯(lián)通館內(nèi)、政務專網(wǎng)、政務外網(wǎng)的網(wǎng)絡通道，實現(xiàn)信息共享；“一節(jié)點”：支撐各級政務服務和決策支持應用的，在數(shù)字政府、智慧城市、建設（規(guī)劃）系統(tǒng)信息化建設總體方案中相對獨立又融為一體的檔案資源節(jié)點；“一中心”：建成覆蓋資源要素監(jiān)督、管理、備份的城建檔案信息中心。

（三）在工程審批改革中提升城建檔案協(xié)同治理能力

1.依托共同治理實現(xiàn)主體聯(lián)盟?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“加強部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同，鼓勵、引導、規(guī)范社會力量參與檔案事務”。在治理主體的頂層設計上深化了多元治理即參與式管理模式，各類社會主體共同參與檔案事業(yè)，從檔案館宏觀管理到部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同及鼓勵社會力量共同參與的“多元共治”。［6］在實際工作中，城建檔案部門需要多部門系統(tǒng)支持才能完善進館檔案的質(zhì)量、有效解決城建檔案歸檔等問題，即：城建檔案部門負責依法組織制定城建檔案管理制度和技術(shù)規(guī)范，監(jiān)督指導區(qū)域內(nèi)城建檔案工作；國土規(guī)劃、建設、水務、交通運輸?shù)嚷毮懿块T應按建設工程管理規(guī)定，加強對城建檔案形成過程的監(jiān)督管理，督促建設工程各主體做好檔案歸檔和移交；檔案主管部門應當會同有關(guān)職能部門建立城建檔案監(jiān)督管理和執(zhí)法工作協(xié)調(diào)機制，定期通報情況，加強監(jiān)督管理。各城建檔案相關(guān)主體都是檔案共同治理的責任主體，各方都應在協(xié)同治理中形成有效的治理合力。

2.依托建設管理實現(xiàn)過程聯(lián)通。城建檔案工作是工程建設工作中不可或缺的一環(huán)，合理運用辦理行政許可、聯(lián)合驗收、竣工備案、省優(yōu)工程評選等多種建設管理手段，形成合力，規(guī)范相關(guān)單位在形成城建檔案活動中的行為，確保城建檔案移交職責和行為的落地，有效保障城建檔案質(zhì)量：一是把檔案移交和接收納入工程建設管理業(yè)務流程，用程序強化建設工程檔案歸檔；二是將城建檔案接收工作全面納入建設行業(yè)管理（納入聯(lián)合驗收）、市場管理（市場監(jiān)督管理領(lǐng)域雙隨機、一公開）、質(zhì)量管理（建委工程質(zhì)量監(jiān)督和竣工驗收備案）之中；三是將逾期未歸檔、弄虛作假的單位納入建設領(lǐng)域信用管理失信體系或城建系統(tǒng)紅黃牌警示體系。

3.依托技術(shù)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)結(jié)。為保障工程檔案驗收的管理和工作質(zhì)效，城建檔案館應主動融入政務一體化服務平臺，強化部門協(xié)作，重塑業(yè)務流程，規(guī)范辦事指南，提高服務效率。一是依托政務服務平臺和工改平臺中政務管理動態(tài)信息和基本建設信息的數(shù)據(jù)推送、訪問、共享和交換功能，打破數(shù)據(jù)孤島、提高辦事效率，實現(xiàn)包括電子證照、地理空間信息和項目審批信息在內(nèi)的政務數(shù)據(jù)的內(nèi)部互聯(lián)互通。二是依托全國檔案查詢利用服務平臺或區(qū)域性城建檔案一體化平臺，打破各地城建檔案信息資源交互壁壘，統(tǒng)籌各地城建檔案數(shù)據(jù)資源，建立以城建檔案共享平臺為核心的多渠道（政府、社會、公眾）服務體系。

綜上所述，城建檔案事業(yè)發(fā)展面臨新一輪的變革和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟的發(fā)展、社會的民主、科技的進步對城建檔案事業(yè)的發(fā)展提出了更高要求，我們相信，城建檔案事業(yè)只有在變局中謀求新的前進方向才能迎來新一輪的高質(zhì)量發(fā)展。