劉倩媛，張睿智，山長鑫，楊曉文，2*

(1.中農(nóng)國科

(南京)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，江蘇南京 210014；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機(jī)械化研究所，江蘇南京 210014)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“三分建、七分管”，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)工作是決定各項(xiàng)工程設(shè)計(jì)功能能否持續(xù)發(fā)揮效能的關(guān)鍵因素。自2018年機(jī)構(gòu)改革以來，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作取得了新突破，在建設(shè)方面農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織構(gòu)建了部、省、市、縣四級農(nóng)田建設(shè)管理體系，先后圍繞項(xiàng)目管理、資金管理、質(zhì)量管理以及竣工驗(yàn)收等方面出臺(tái)了一系列規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)機(jī)制由分散向集中統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，助力了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的高質(zhì)量建設(shè)。在建后管護(hù)方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)頂層設(shè)計(jì)仍在進(jìn)行中，各地管護(hù)制度也大多處于探索階段，致使已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田日常運(yùn)營維護(hù)不到位，出現(xiàn)功效達(dá)不到既定要求、使用壽命縮短等情況。筆者對我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管護(hù)情況開展深入調(diào)研，總結(jié)各地存在的問題和經(jīng)驗(yàn)做法，并提出一些對策與建議，旨在為農(nóng)田建設(shè)主管部門構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)體系提供參考。

1 存在的問題

2018年機(jī)構(gòu)改革前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、農(nóng)業(yè)部、水利部5個(gè)部門負(fù)責(zé)。截至2020年我國已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.53億hm，建設(shè)過程中受各部門間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)重點(diǎn)不統(tǒng)一以及上輪建設(shè)周期中普遍存在的“重建設(shè)、輕管護(hù)”和自然災(zāi)害破壞等因素的影響，建成區(qū)灌排系統(tǒng)、作業(yè)道路以及農(nóng)田生態(tài)防護(hù)等工程出現(xiàn)了不同程度破損、功能不匹配等情況，給高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)工作增加了難度。比如，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部門按水利行業(yè)規(guī)范執(zhí)行，國土資源部門按《土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》執(zhí)行，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門按《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》執(zhí)行，農(nóng)業(yè)部門按《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行，而各標(biāo)準(zhǔn)中土地平整、灌溉排水、作業(yè)道路等工程的技術(shù)指標(biāo)存在一定的差異；在投資標(biāo)準(zhǔn)方面，2015年江蘇省發(fā)展和改革委員會(huì)“新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃”項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)為22 500元/hm，而同期江蘇省國土部門“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)”項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)為30 000～45 000元/hm，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)為19 500元/hm左右，農(nóng)業(yè)部門“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)為22 500元/hm左右，水利部門“小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣”項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)為7 500～12 000元/hm，致使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程質(zhì)量良莠不齊；在建設(shè)重點(diǎn)方面，受部門職能和投資標(biāo)準(zhǔn)的影響，不同部門各有側(cè)重，國土資源部門側(cè)重土地平整以增加耕地指標(biāo)、農(nóng)業(yè)部門側(cè)重農(nóng)機(jī)與農(nóng)藝融合推廣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門和水利部門注重灌溉排水措施，致使部分項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各項(xiàng)工程建設(shè)失衡；在“重建設(shè)，輕管護(hù)”方面，早期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目是地方政府爭取國家財(cái)政資金的重要途徑，同時(shí)受建后管護(hù)監(jiān)管機(jī)制缺失的影響，地方政府對項(xiàng)目審批驗(yàn)收的重視度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于建后管護(hù)，致使部分工程年久失修甚至損毀。

目前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)機(jī)制不健全，主要體現(xiàn)在管護(hù)主體單一和管護(hù)制度不健全2個(gè)方面。在管護(hù)主體方面，建成后工程按照受益范圍移交至相應(yīng)的村民委員會(huì)進(jìn)行管理，但我國村民委員會(huì)大多由3～7人組成，并且大多兼任人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等下屬委員會(huì)職務(wù)，且大多年齡偏大、缺乏工程管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，人員數(shù)量和專業(yè)技術(shù)水平都很難符合工作要求。在管護(hù)制度方面，因部分地區(qū)仍未出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)辦法的相關(guān)文件，管護(hù)主體在工作中存在管護(hù)范圍、管護(hù)內(nèi)容、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和資金使用界定不清以及監(jiān)管單位在監(jiān)督考核中缺乏政策依據(jù)的情況，致使管護(hù)責(zé)任落實(shí)難度大、管護(hù)效果達(dá)不到預(yù)期。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)不到位大多是因?yàn)楣茏o(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏有效的籌措機(jī)制。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)以種糧為主，與經(jīng)濟(jì)作物相比經(jīng)濟(jì)效益偏低，種植戶自發(fā)投入資金用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的意愿不強(qiáng)烈。目前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)資金主要來源于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程結(jié)余和地方財(cái)政，但部分地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投資標(biāo)準(zhǔn)仍未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)(22 500元/hm)，個(gè)別地區(qū)投資標(biāo)準(zhǔn)不足18 000元/hm，工程結(jié)余很難計(jì)提用于建后管護(hù)使用；同時(shí)，地方財(cái)政困難，尤其是中部、西部以及東北地區(qū)依靠地方財(cái)政配套資金投入建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田已十分困難，而新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃預(yù)期投資標(biāo)準(zhǔn)為45 000元/hm左右，勢必需要地方財(cái)政加大投入力度，地方財(cái)政用于建后管護(hù)的資金將可能被壓縮。

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)和使命顯得越發(fā)重要。自2018年機(jī)構(gòu)改革以來，全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工作均統(tǒng)籌納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職能范疇，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管護(hù)任務(wù)出現(xiàn)了較大幅度的增長。目前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)工作雖然實(shí)現(xiàn)了職權(quán)的集中統(tǒng)一，但是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程的綜合屬性決定了建后管護(hù)工作勢必需要財(cái)政、水利、交通、電力、自然資源等多個(gè)職能部門之間的協(xié)同，而現(xiàn)行的全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管信息化平臺(tái)多應(yīng)用于項(xiàng)目審批、建設(shè)和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，建后管護(hù)工作仍普遍采用傳統(tǒng)的管理模式，大多依賴紙質(zhì)文件進(jìn)行信息傳遞，加上部門間管理層次多、信息溝通慢等，在當(dāng)今工作任務(wù)大幅增加的情況下，部分地區(qū)相關(guān)工作出現(xiàn)進(jìn)度滯后或管理成本增加。

2 各地經(jīng)驗(yàn)做法

廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和財(cái)政廳、水利廳共同制訂了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)辦法，依托數(shù)字化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了部門間高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)信息的同步，構(gòu)建了多部門協(xié)同的管護(hù)機(jī)制；江西省制定了“田長制”“田保姆”“管護(hù)保證金”以及“第三方托管”等多項(xiàng)創(chuàng)新制度，構(gòu)建了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田縣、鄉(xiāng)、村、組四級農(nóng)田網(wǎng)格化管理體系；山東省按照“先建制、后建設(shè)”的原則，要求高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)前須制定切實(shí)可行的管護(hù)方案；上海市制定了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)工作考核評分細(xì)則，將考核結(jié)果納入糧食安全區(qū)長責(zé)任制考核，并直接掛鉤全市市級管護(hù)資金的分配。

海南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)資金在地方財(cái)政資金的基礎(chǔ)上，探索了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水收益、經(jīng)營性收入等相結(jié)合的管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制；廣東省鼓勵(lì)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程設(shè)施納入商業(yè)保險(xiǎn)范圍，將賠付金用作工程管理維修資金；江西省形成了從工程總承包到工程托管“一條龍”服務(wù)的新模式，將超額履約產(chǎn)生的收益按一定比例計(jì)提作為管護(hù)資金，從源頭上控制了工程質(zhì)量的同時(shí)拓寬了管護(hù)資金渠道，調(diào)動(dòng)了管護(hù)主體的積極性。

3 對策與建議

各級政府應(yīng)從全局出發(fā)，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)工作作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)中的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌落實(shí)，納入政府糧食安全責(zé)任制中進(jìn)行考核，并組建以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為主、多部門協(xié)同的工作推進(jìn)小組，形成推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)工作的合力。農(nóng)田建設(shè)主管部門應(yīng)按照“省市督導(dǎo)、縣負(fù)總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、主體落實(shí)”的要求，構(gòu)建五級管護(hù)機(jī)制，抓好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)的全面工作，其他部門立足自身職能，做好協(xié)同配合。

依據(jù)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見》《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《中華人民共和國預(yù)算法》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的要求，以省為單位制定農(nóng)田建后管護(hù)辦法，涵蓋責(zé)任主體、管護(hù)范圍、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、資金管理以及監(jiān)督考核5個(gè)方面。①責(zé)任主體。明確劃分省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)機(jī)構(gòu)以及管護(hù)主體的責(zé)權(quán)義務(wù)，確保建后管護(hù)工作從政策制定、組織管理、工程管護(hù)、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)督查、考核獎(jiǎng)懲以及經(jīng)驗(yàn)推廣等環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接。②管護(hù)范圍。以空間和時(shí)間要素作為界定工程管護(hù)范圍的主要依據(jù)，即明確管護(hù)區(qū)域位置和工程建設(shè)使用年限。③內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)。明確灌排系統(tǒng)、作業(yè)道路以及農(nóng)田生態(tài)防護(hù)等工程的具體管護(hù)內(nèi)容、日常管護(hù)要求以及管護(hù)成效。④資金管理。明確管護(hù)資金的使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、流程以及監(jiān)督檢查要求。⑤監(jiān)督考核。從制度建設(shè)、資金管理、工作開展和管護(hù)成效4個(gè)方面構(gòu)建考核評分標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)聯(lián)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田年度預(yù)算分配。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)主體遵照“誰受益，誰管護(hù)”的原則，按照受益范圍大小，管護(hù)主體可基本確定為經(jīng)營主體、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣級行政主管部門。在此基礎(chǔ)上，省市級農(nóng)田建設(shè)主管部門應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際，以現(xiàn)有成熟管護(hù)模式為參考，歸納適宜地區(qū)特點(diǎn)的專業(yè)組織、專職管護(hù)員和流轉(zhuǎn)主體3種基礎(chǔ)管護(hù)模式。①專業(yè)組織管護(hù)模式。以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為管護(hù)單元，依據(jù)管護(hù)規(guī)模，可由縣級行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)組織受益農(nóng)戶成立專職管護(hù)組織作為管護(hù)工作的實(shí)施主體，與管護(hù)主體簽訂管護(hù)協(xié)議，負(fù)責(zé)約定轄區(qū)內(nèi)的工程管護(hù)工作。②專職管護(hù)員管護(hù)模式。將管護(hù)主體所轄管護(hù)區(qū)域以行政村或組為單位劃分為若干管護(hù)單元，管護(hù)主體通過簽訂管護(hù)協(xié)議，聘用專職管護(hù)人員負(fù)責(zé)約定轄區(qū)內(nèi)的工程管護(hù)工作。③流轉(zhuǎn)主體管護(hù)模式。對于規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)的區(qū)域，通過將經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的土地以行政村為單位劃分為若干管護(hù)單元，分別與對應(yīng)的村民委員會(huì)簽訂管護(hù)協(xié)議，由經(jīng)營主體負(fù)責(zé)約定轄區(qū)內(nèi)的工程管護(hù)工作。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在科學(xué)合理、合法合規(guī)的前提下進(jìn)行管護(hù)模式試點(diǎn)創(chuàng)新，組建田頭專業(yè)化管護(hù)公司，激發(fā)受益群體自我管護(hù)意識，探索可復(fù)制、可推廣的新模式。

農(nóng)田建設(shè)主管部門應(yīng)開展以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目縣為單位，對管護(hù)范圍內(nèi)各項(xiàng)工程的功效進(jìn)行全面深入調(diào)研，并按管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)測算管護(hù)資金需求，形成各縣正式調(diào)研成果，逐級匯總上報(bào)。在此基礎(chǔ)上，充分利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的公益屬性，多層次、多渠道爭取財(cái)政管護(hù)資金的投入力度，并以此為主導(dǎo)，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，同時(shí)結(jié)合投工投勞、商業(yè)投保等創(chuàng)新機(jī)制，拓寬管護(hù)資金渠道，從而構(gòu)建長期、有效的管護(hù)資金保障機(jī)制。

在全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)構(gòu)架的基礎(chǔ)上，拓展建后管護(hù)模塊，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全壽命管理數(shù)字化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從管護(hù)主體到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級監(jiān)管單位在政策制定、日常管護(hù)、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)督查、考核獎(jiǎng)懲以及經(jīng)驗(yàn)推廣等方面信息數(shù)據(jù)的全過程縱向管理，實(shí)現(xiàn)與同級協(xié)同部門間關(guān)聯(lián)信息的實(shí)時(shí)橫向交互。