社會組織參與基層社會治理：理論視角與實踐反思

黃家亮，劉偉俊

(1.中國人民大學 社會學理論與方法研究中心，北京 100872； 2.中國人民大學 社會與人口學院，北京 100872)

一、社會組織與基層社會治理創(chuàng)新

“基層強則國家強，基層安則天下安。”近年來，國家治理和社會治理的重心下移趨勢愈發(fā)明顯，基層社會治理的重要性愈加凸顯。作為社會治理創(chuàng)新的基礎工程，基層社會治理創(chuàng)新的關鍵在于通過治理主體、治理方式等方面的創(chuàng)新，構建共建共治共享的基層社會治理共同體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在此過程中，社會組織憑借其靈活性、自愿性與民間性等特點，成為了促進社會交往與互動、推動基層社會治理共同體形成的關鍵節(jié)點。

黨的十九大以來，社會組織作為“社會協(xié)同、公眾參與”的重要載體，在社會治理格局中的地位進一步強化。2021年7月發(fā)布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》明確指出，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程” [1]?！笆奈濉币?guī)劃更是將“發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”[2]作為國家發(fā)展的遠景目標之一。

然而，總體上看，社會組織深度參與基層社會治理的時間還不長，在參與方式和結合機制的探索上仍有不足，其效能難以充分發(fā)揮。為解決這一問題，學界圍繞兩條脈絡展開了豐富的討論：一條聚焦于參與機制的優(yōu)化，遵循國家“大力培育發(fā)展、降低準入門檻、積極扶持發(fā)展、增強服務功能”的改革要求，從法制、監(jiān)管、政策支持等方面探尋實踐路徑，如轉變社會組織立法理念、立法結構和立法內(nèi)容[3]、平衡政府控制與賦權策略[4]、組織吸納社會[5]，等等；另一條則從理念層面入手，關注“民主協(xié)商、社會協(xié)同、共治共享”等理念在基層社會的落實與鞏固，旨在審視社會組織在基層的角色實踐與嵌入路徑。[6] 這類研究倡導構建多元化社區(qū)治理模式[7] ，關注黨對社會組織的引領作用[8] ，同時強調(diào)社會組織對居民社會參與的促進作用[9]。

社會組織參與基層社會治理是一項復雜的系統(tǒng)性工程，離不開制度環(huán)境、技術路線、資源平臺、行動策略、治理工具等諸多要素的協(xié)同演進。本文嘗試將社會組織參與基層社會治理這一議題放入多維度的理論視角中進行闡釋，以期在認真梳理和反思的基礎上更高水平地規(guī)范和推進社會組織參與基層社會治理。

二、社會組織參與基層社會治理的理論視角

社會組織參與基層社會治理是世界各國在社會治理方面的普遍經(jīng)驗，也具有深厚的學理基礎。利益相關者理論、網(wǎng)絡治理理論、元治理理論和數(shù)字治理理論從不同維度闡述了社會組織參與基層社會治理的深層邏輯與具體機制。

(一)利益相關者理論視角下社會組織參與基層社會治理

利益相關者理論最早由弗里曼(Freeman)提出，該理論認為，“和組織發(fā)展有著密切關聯(lián)的所有個人或群體”均與組織的績效息息相關，平衡各方利益相關者的訴求、平衡其沖突是組織目標實現(xiàn)的前提。[10] 在此基礎上，米切爾(Mitchell)進一步對利益相關者進行了分類與整合，指出“合法性”“緊迫性”和“權力性”三點皆具備的利益主體是組織的確定型利益相關者，具備其中兩點的是預期型利益相關者，具備一點的則是潛在型利益相關者。[11] 同時，該理論還指出，利益相關者們往往有著這樣一種演進邏輯：從“影響”到“參與”，再到“共同治理”。[12]

基層社會利益主體和利益訴求的日趨多元導致社會矛盾日益復雜，如何統(tǒng)籌兼顧多元利益考驗著政府和社會駕馭復雜局面的智慧。[13] 在利益相關者理論視域下，治理并非政府單方面的職責，基層社會治理更是離不開多方主體的攜手并進與共同努力。社會組織作為基層社會中一股不可忽視的力量，無疑是基層社會的確定型利益相關者。社會組織參與治理既是權利，也是職責；既是發(fā)展趨勢，也是現(xiàn)實需要。在異質(zhì)化的公共社會中，多方利益主體共存于一個統(tǒng)一的社會共同體內(nèi)，彼此之間既有資源競爭，也有溝通合作。就基層社會治理而言，我們必須在承認不同主體利益差異的基礎上求同存異，努力實現(xiàn)多元主體之間的有效銜接和良性互動。從利益相關者理論的宏觀視野出發(fā)，我們就必須在理念上明確社會組織的治理主體地位，不斷推動社會組織內(nèi)化于基層社會治理體系，促使其由“被治”走向“共治”。

(二)網(wǎng)絡治理理論視角下社會組織參與基層社會治理

網(wǎng)絡治理理論是“共治”理念發(fā)展的產(chǎn)物。索侖森(S?rensen)指出，只有在利益相關者之間建立完備的治理網(wǎng)絡，明確各方治理主體的責任與義務，并通過政策法規(guī)與社會規(guī)范將這種分工協(xié)作制度化，才能使得治理兼具靈活性與系統(tǒng)性，最終達到重塑國家治理格局的目的。[14] 該理論倡導多元主體平等合作，主張構建一種民主化的治理模式與多中心的治理結構[15] ，從而將治理主體端點化、治理路徑模式化、治理責任均等化?？偟膩碚f，網(wǎng)絡治理理論在自上而下的科層制結構以外開辟了一條新的道路，使得治理結構扁平化，在橫向上構建了政府與非政府部門的分權治理機制。[16]

網(wǎng)絡治理理論一方面有助于治理效率提升和治理穩(wěn)定性的加固，另一方面又能為政府以外的治理主體參與治理實踐提供理論指導。[17] 在現(xiàn)實情境中，不同治理手段均存在失靈的風險。事實上，不管是政府、市場，還是社會，都難以做到治理職責“一肩挑”?，F(xiàn)代社會生活的復雜化和多元分化使得基層社會充滿了不確定性，在多元利益主體中把握平衡更是困難重重。但以網(wǎng)絡治理理論的視角觀之，復雜情境的背后必然存在著豐富的潛在資源，如果能把各方主體納入治理網(wǎng)絡，共同參與基層社會治理，那無疑會在基層社會中形成強大的治理合力。[18] 社會組織作為一種防止政府和市場失靈的低成本機制，具有滿足群眾訴求，增進社會認同的功效，其參與基層社會治理既能幫助政府承擔一部分公共服務職能，又能在一定程度上激發(fā)市場活力，是“政府—市場—社會”三元框架中不可或缺的關鍵紐帶。以網(wǎng)絡治理理論為指導打造多主體互動銜接的治理模式，能夠使得基層社會治理在保證政府資源與權力優(yōu)勢、市場效率和效度優(yōu)勢的前提下，最大程度地釋放社會力量，激活社會組織，依靠其微觀、靈活的特點，推動治理不斷深入，進而惠及社會中的每個個體。

(三)元治理理論視角下社會組織參與基層社會治理

元治理理論又被稱作“治理的治理”[19]，它在給予非政府部門治理空間的同時，強調(diào)國家的核心地位?！罢贫?、效益、資源、民主、責任、合法性”是元治理理論的六個關鍵詞。[20] 該理論關注權力下放的過程，旨在平衡多方職責，找尋國家治理與社會治理的最佳結合機制。[21](PP.235-254) 元治理具有以下三個特征：一是“縱橫結合”，同時結合了科層體制與網(wǎng)絡治理的體制優(yōu)勢；二是“一核多元”，通過發(fā)揮治理核心的引導作用，促進多元治理的有序性；三是“軟硬兼施”，在權力威懾的前提下，主張使用柔性的監(jiān)管方式，以激勵表揚的手段，激發(fā)治理主體的積極性，以說服教育的方法，確保治理方向的正確性。

在基層社會治理共同體的形成過程中，治理主體由單一變?yōu)槎嘣?，治理過程由行政控制變?yōu)槊裰鲄f(xié)商，治理的組織體系由垂直機構轉變?yōu)闄M向網(wǎng)絡結構。[22](P.186)這樣的變化難免會因為過于追求社會參與而忽略了治理的整體性，落入過分強調(diào)分權的“陷阱”。需要注意的是，治理有“善政”與“善治”兩個面向，一個是黨和政府主導的國家治理和諧，另一個是社會力量主導的社會治理和諧。在“善治”被日益重視的同時，“善政”同樣不能忽視。[23]以元治理理論為指導，社會組織參與基層社會治理離不開黨的領導，只有當黨和政府發(fā)揮“領路人”的作用，不斷優(yōu)化監(jiān)管策略，以良好的制度設計為社會組織參與基層社會治理提供政策激勵和權力制約，在實踐中不斷完善黨建引領的社會參與制度，才能真正激發(fā)社會組織的公益性、服務性與互助性，確保它們在基層社會治理中不偏離政治方向和時代發(fā)展方向。在后續(xù)的實踐中，社會組織更應堅持黨的領導，明確定位，厘清職責，不斷提升社會服務能力，從而在基層社會治理中發(fā)揮獨特作用。

(四)數(shù)字治理理論視角下社會組織參與基層社會治理

卡斯特(Castell)將數(shù)字技術放入治理議題之中，提出了數(shù)字治理理論。所謂數(shù)字治理，指的是在政府、私人部門、社會組織的互動中運用信息技術，提供智能化公共服務，推動公民參與，從而簡化政府職能和公共事務的處理程序，實現(xiàn)治理創(chuàng)新的實踐模式。[24] 數(shù)字治理以信息技術為基礎，以網(wǎng)絡治理結構為支撐，通過推動基層社會治理民主化與科學化，達到增強治理主體透明性與回應性的效果，進而構建有效的基層政府善治機制。[25] 數(shù)字治理理論具有以下四個特點：一是以問題為中心設定治理目標，強調(diào)從公眾需求出發(fā)，實現(xiàn)數(shù)字時代公共服務的協(xié)同供給，不斷豐富政府治理的工具箱；[26]二是高效參與不同部門的跨界合作，聯(lián)動上下治理力量，共同為基層群眾謀福利；三是靈活運用信息技術，實現(xiàn)網(wǎng)絡化的層級治理體系；四是重視整合與協(xié)同運作，通過信息技術的引入和信息平臺的搭建，對資源進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)分配，推動社會治理由邊緣化向中心化發(fā)展。

隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)字技術在基層社會的迅速普及，如何利用數(shù)字技術這把雙刃劍創(chuàng)新社會治理這一議題愈發(fā)得到重視。一方面，數(shù)字技術的發(fā)展給基層社會治理帶來了難題，在信息高速流通的現(xiàn)代社會，每個人都成為了輸出與接收信息的節(jié)點，虛擬世界對現(xiàn)實世界的“強曝光”使得政府、企業(yè)、社會組織等治理主體的一言一行都受到注視，一個極端的事件會在短時間內(nèi)迅速產(chǎn)生裂變式的傳播效果，觸發(fā)網(wǎng)絡敏感“神經(jīng)”，形成不當輿論。[27] 另一方面，如若依托于數(shù)字治理理論，對數(shù)字技術加以利用，亦會是創(chuàng)新基層社會治理的契機，尤其是在扁平化的網(wǎng)絡治理結構中，數(shù)字技術的效能能夠得以充分發(fā)揮。在理想情況下，社會組織在參與基層社會治理時能夠與其他治理主體做到信息的實時共享與及時溝通，極大地提高其資源配置的速率與效率，為社會提供更豐富、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務。

(五)多維理論視角下社會組織參與基層社會治理

上述四種理論視角從多個維度展現(xiàn)了社會組織參與基層社會治理在學理上的深層邏輯，并有層次地勾勒出了社會組織參與基層社會治理的實踐路徑。具體而言，利益相關者理論從整體性的視角出發(fā)，論證了社會組織參與基層社會治理的合法性與緊迫性，強調(diào)了社會組織承擔部分治理職能的正當性與可行性。網(wǎng)絡治理理論以扁平化的思維模式，明確了社會組織參與基層社會治理的職責與義務，有助于進一步發(fā)揮社會組織靈活敏捷與深度參與的治理優(yōu)勢。元治理理論通過“縱橫結合”“一核多元”和“軟硬兼施”的行動策略，確保了社會組織參與基層社會治理方向上的正確性，并為其政策激勵和權力規(guī)制問題的解決提供了思路。數(shù)字治理理論立足于時代背景，為社會組織參與基層社會治理提供了切實可行的治理工具，為社會組織與其他治理主體的跨界合作找到了準確落點，有助于其公共服務能力的大幅提高。

立足于多維理論的分析框架，本文將從一個整體性的視域出發(fā)，綜合考察社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實困境，厘清其成因與機制，以期為未來發(fā)展找準方向，提出更加具有操作性的政策建議。

圖1 多維理論視角下社會組織參與基層社會治理

三、當前我國社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實困境

自1998年《社會團體登記管理條例》頒布以來，我國社會組織在黨中央的支持下迅速發(fā)展。此后，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》相繼出臺，有力推動了我國社會組織的發(fā)展。2005年底，全國共有社會組織32萬個，而截至2020年底，這一數(shù)字已擴大到了89.4萬，并在全國范圍內(nèi)吸納了社會各類就業(yè)人員達1061.9萬。我國社會組織呈現(xiàn)出逐年遞增的發(fā)展軌跡，其中社會團體由2005年的17.1萬家增長到37.4萬家，民辦非企業(yè)單位由14.8萬家增長到51.1萬家，基金會由975家增長到8432家。

隨著社會力量的迅速成長，各類社會組織開始廣泛地參與各類治理議題，涉及扶貧濟困、大病相助、災害救助、教育發(fā)展、環(huán)境保護、社區(qū)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、弱勢群體關愛等多個社會發(fā)展領域，整合了來自社會各界的大量社會資源。尤其是在新冠肺炎疫情防控工作中，社會組織發(fā)揮自身公益性、專業(yè)性和志愿性的特點與優(yōu)勢，在募集善款、提供專業(yè)服務、組織志愿者、促進交流合作和助力復工復產(chǎn)等方面都做出了重要貢獻[28]，充分釋放了社會善意、動員了社會力量、回應了社會需求、降低了社會溝通成本。社會組織既是社會政策的“溝通者”和社會資源的“鏈接者”，又是治理活動的“承載者”和治理評估的“參與者”[29]，在很大程度上起到了表達利益訴求、調(diào)和社會矛盾，提供公共服務、推動社會福利，整合社會資源、促進社會參與，強化民主監(jiān)督、完善民主決策的作用。總的來說，新時代我國的社會組織參與基層社會治理呈現(xiàn)出規(guī)?；?、制度化、國際化、數(shù)字化、專業(yè)化和透明化的發(fā)展趨勢。

然而，盡管社會組織參與基層社會治理的功效初步彰顯，但在歷史、現(xiàn)實、觀念、制度等多重因素的影響下，我國社會組織的總體發(fā)展水平依然不夠成熟，相應的社會經(jīng)濟結合機制也探索不足，距離融入競爭合作、交流學習、共享互補、多元共治的新型社會治理格局還有一段路程。從上述多維理論視角的分析框架出發(fā)，我們可以從社會組織參與基層社會治理的定位、策略、方向和工具等諸多方面對其現(xiàn)實困境展開分析。

(一)制度支撐不足與社會組織發(fā)展迅速之間的困境

近年來，我國各類社會組織在基層社會中生根發(fā)芽，服務范圍涉及社會福利、弱勢群體關照、文化建設、環(huán)境保護等多個領域，因其組織功能細微多元、組織形態(tài)靈活多樣，吸引了居民的深度參與。然而，目前我國社會組織參與基層社會治理仍舊缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，制度建設、政策支持、監(jiān)管創(chuàng)新等多方面的問題長期存在。也就是說，社會組織始終難以被看作是基層社會治理的確定型利益相關者，這種定位上的模糊使得社會組織在參與基層社會治理時協(xié)調(diào)性不足、覆蓋面不廣、關聯(lián)度不高，難以從之前的“影響”和“參與”躍入“共同治理”階段。

一是社會組織在國家治理體系中的定位尚需進一步提升。厘清政府、市場與社會三者職責，實現(xiàn)“分工協(xié)作”是推動基層社會治理良善發(fā)展的基礎與前提條件。[30] 以公共產(chǎn)品為例，政府與社會組織均有著提供公共產(chǎn)品的功能，但雙方的側重點應有所不同：政府主要負責完善社會福利與社會救助等一系列社會保障制度，旨在為社會公眾提供基礎而普遍的公共產(chǎn)品；社會組織則應該在政府所提供的服務的基礎上，從政策難以觸及的“角落里”著手，做出補充性服務。事實是，多元共治的設想雖在理念上早有共識，但在基層社會治理的實際運作中難以付諸實踐，長期以來大包大攬的思維模式與行動慣性使得政府不習慣也不善于調(diào)動社會力量，這容易導致社會組織在參與基層社會治理時缺乏明確的目標與抓手，陷入“有力無處使”的尷尬境地。

二是政策扶持力度有待加強。隨著社會力量的不斷壯大，國家對于社會組織的重視程度也日益加深，《民政部關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案(2021-2023)》等政策文件的印發(fā)也從側面印證了國家培育和發(fā)展基層社會組織的決心。但從現(xiàn)實情況來看，這樣的扶持力度所取得的效果是相當有限的。以北京市政府疫情后“復工復產(chǎn)”的支持政策為例，相較于面向企業(yè)和個人所頒布的諸多支持政策，北京市政府針對社會組織的支持明顯不足，僅在《民政部辦公廳關于調(diào)整優(yōu)化有關監(jiān)管措施支持全國性社會組織有效應對疫情平穩(wěn)健康運行的通知》和《關于北京市社會組織申報2020年中央財政支持社會服務項目工作的通知》中直接提及了對社會組織的資金資助與稅費減免事項。

三是監(jiān)管體制尚不健全。不可否認，“放管服”改革的開展給予了社會組織更多的自主空間，在一定程度上降低了社會組織參與公共事務的門檻，并在細則上加強了事中事后監(jiān)管。但這并沒有從根本上改變社會組織監(jiān)管主體與監(jiān)管方式單一的局面。一方面，我國的社會組織監(jiān)管主要由各地民政部門的社會組織管理局(社會組織執(zhí)法監(jiān)督局)負責，來自第三方監(jiān)管機構與社會公眾的監(jiān)管力量較為薄弱。另一方面，監(jiān)管手段創(chuàng)新不足，以民政部《社會組織登記管理機關行政處罰程序規(guī)定》為例，現(xiàn)有對社會組織的監(jiān)管方式更多集中于規(guī)范、清理、整治、打擊等硬性懲罰措施，說服、教育、表揚等柔性激勵手段則較少被涉及。從長遠來看，這勢必會影響到社會組織的內(nèi)部建設與外部發(fā)展。

(二)社會治理新要求與合作機制不完善之間的困境

基層社會治理從本質(zhì)上講就是要解決兩個問題：一個是提供各種社會利益訴求的表達機制，以化解各種社會矛盾和沖突；另一個是滿足各種社會群體的公共需求，以保證居民的基本生活權利。毋庸置疑，一個溝通便利、信息暢通、相互信任的多元主體協(xié)同治理機制是解決上述問題的基礎。而完備的問題解決機制的形成離不開高協(xié)調(diào)性的治理結構與扁平化的治理網(wǎng)絡，如果這一點要求無法滿足，社會組織所具備的潛在治理資源與治理能力就難以被動員與激活，因為治理網(wǎng)絡的搭建正是社會組織微觀性、靈活性和廣泛性特點發(fā)揮的前提。隨著人民群眾的需求愈發(fā)多樣化，政府、企業(yè)、社會組織等治理主體之間的長效合作機制卻遲遲沒有建立，使得社會組織難以回應基層社會不斷涌現(xiàn)的新問題與新需求。

一是合作意識不強，且缺乏溝通機制。一方面，政府對社會組織的具體工作不夠了解，社會組織對政府的文件條款不太理解，雙方僅僅在一些有限的場合有所交集，信息難有交互，導致合作辦事的效率低下。另一方面，社會組織行業(yè)內(nèi)部溝通嚴重不足，經(jīng)常是“各掃門前雪”。各領域甚至是同一服務領域的社會組織都少有深度的經(jīng)驗交流。當各個小的治理結點“各自為戰(zhàn)”，不能連結成一條連貫的治理鏈條時，整個行業(yè)的水平就會進步緩慢，潛在的巨大力量難以被激發(fā)。

二是職責邊界不清，且缺乏信任機制。在社會組織參與基層社會治理的過程中，政府往往抱有一種既支持又質(zhì)疑的態(tài)度。在這種矛盾的心態(tài)下，政府一方面寄希望于通過購買服務把一部分公共服務事項讓渡給有資質(zhì)的社會組織，一方面又質(zhì)疑其服務質(zhì)量。這種“想放又不敢放”的心理在具體實踐中常常表現(xiàn)為“該管的沒管，不該管的管了”的權責不清狀態(tài)，政府與社會組織的步調(diào)不一，難以協(xié)調(diào)，導致缺位、越位、錯位的現(xiàn)象嚴重。

三是信息交流不暢，且缺乏共享機制。目前我國正在經(jīng)歷從單一電子政務到數(shù)字智慧治理的轉型階段，尤其是面對當前基層社區(qū)日趨復雜的治理現(xiàn)狀，大數(shù)據(jù)平臺等信息技術在基層社會治理中的作用更為顯現(xiàn)，對其應用提出了迫切需求。雖然各方社會治理主體對此高度重視，也一直在積極探索數(shù)字工具與基層社會治理的結合機制，但多方面的問題依然存在。例如，平臺的不統(tǒng)一使得不同的治理行動者較難實現(xiàn)信息的實時共享，社會組織在參與基層社會治理時難以從別處獲取有效信息，如果只能依靠自身的信息，那么服務的開展就不免會存在一定的盲目性。

(三)公共需求擴張與社會組織服務能力不足之間的困境

從社會組織的角色定位來看，它們既要扮演政府的“減負者”，又要成為社會公眾的“服務者”，甚至還承擔著政府與社會之間“黏合劑”的職責。這意味著社會組織不僅要為政府分擔一部分的治理職責，提供高質(zhì)量的公共服務與產(chǎn)品，還需要整合社會資源、動員社會參與和反饋基層心聲。但這并不是說社會組織已經(jīng)可以完美地承擔其角色，恰恰相反，社會組織在參與基層社會治理時常常因為自身服務能力不足，行動受限，導致服務質(zhì)量不夠理想，與政府和公眾的預期相背離。[31]從元治理理論和數(shù)字治理理論來看，這與社會組織發(fā)展缺乏明確引導，導致自身治理能力與治理工具有所欠缺有關。

一是內(nèi)部治理機制不成熟。外部數(shù)量的增長僅能反映社會組織蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，內(nèi)部治理機制的完善才是衡量社會組織發(fā)展成熟度的重要標志。過快的發(fā)展速度導致較低的發(fā)展程度，現(xiàn)階段我國大部分社會組織運營的年份并不長，尚屬新生力量，真正賦能社會治理、贏得廣泛社會效應的更是鳳毛麟角，更多的是規(guī)模較小、人員較少、結構簡單的小型社會組織。在這類組織內(nèi)部，往往較難形成民主化、科學化的決策機制，而組織內(nèi)部權力配置的不合理又會引發(fā)內(nèi)部監(jiān)管的問題，惡性循環(huán)周而復始，形成連鎖反應，導致其所提供的服務質(zhì)量和效率低下。

二是社會認同度不高。與西方不同，中國的“政府—社會組織”關系一直是緊密相連的。從整體來看，受政府“行政吸納社會”的策略影響，社會組織始終難以擺脫對政府的“半依附”狀態(tài)[32]，其服務開展也更多依靠政府購買，而非“自力更生”。這樣的發(fā)展模式使得整個社會對社會組織的服務與產(chǎn)品缺乏清晰的了解，甚至在很多時候將其與政府服務混為一談。治理結構行政化一方面使得社會組織參與基層社會治理的渠道相對有限，“露臉”的機會較少，導致其社會認同度不高。另一方面，社會組織在自主訴求無法得到滿足的情況下，又不得不向政府部門靠攏以爭取更多的體制內(nèi)資源，這又進一步影響了社會服務市場化的進程，加劇了認同度低的問題。

三是專業(yè)人才匱乏。經(jīng)濟的發(fā)展推動了人們生活水平的提高，基層社區(qū)的需求也同時在橫向上和縱向上全面增長，這在客觀上拔高了衡量社會組織工作人員的標準，對其服務有了更高質(zhì)量的要求。然而，相較于其他發(fā)展更成熟的職業(yè)領域，社會組織從業(yè)人員在薪資待遇、社會地位和工作環(huán)境等方面都不具備優(yōu)勢，不僅難以在市場競爭中吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才，還面臨著嚴重的人才流失問題。以社會組織中的社會工作者為例，截至2020年底，我國社會組織從業(yè)人員達1061.9萬，而持證社會工作者僅有66.9萬，其中助理社會工作師50.7萬，社會工作師16.1萬，僅占從業(yè)人員總數(shù)的6%。社工的缺乏只是這一問題的冰山一角，因為組織的建設離不開管理運營、技術維護、廣告宣傳等多領域的專業(yè)人才共同努力，若這種普遍性的缺失成為中國社會組織的常態(tài)，社會組織又何以科學而高效地參與基層社會治理呢？

以多維度的理論分析視角為鏡，我們從多個層面、較為全面地透視了社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實困境，并將其提煉為上述三重張力。具體而言，利益相關者理論以宏觀視野點明了社會組織參與基層社會治理的定位問題，從中我們可以歸納出政策扶持和監(jiān)管體制的困境。網(wǎng)絡治理理論以中觀視野關注到了社會組織參與基層社會治理的策略問題，強調(diào)了治理主體之間溝通機制、信任機制和共享機制建設不足的困境。元治理理論和數(shù)字治理理論以微觀視野將問題進一步聚焦，探尋了社會組織參與基層社會治理的方向問題與工具問題，指出了社會組織內(nèi)部治理機制不成熟、專業(yè)人才匱乏和社會認同度不高的困境。

四、社會組織參與基層社會治理的實踐路徑

破解社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實困境，需要從宏觀架構到微觀運作的整個鏈條上形成一個清晰的發(fā)展框架與戰(zhàn)略思路。這不僅需要公共政策的設計、執(zhí)行和評估都能夠與時俱進，做到不斷適應社會組織發(fā)展的新趨勢，還要求社會組織不斷探索和調(diào)適自身運作模式，積極拓展與外部利益相關者的廣泛聯(lián)系，以適應經(jīng)濟社會的深刻變革和社會環(huán)境的不斷變化，進而強化自身在基層社會治理中的作用。從利益相關者理論、網(wǎng)絡治理理論、元治理理論和數(shù)字治理理論等多維理論視角出發(fā)，本文將從制度環(huán)境、行動策略和治理工具等方面提出政策建議，從而為社會組織參與基層社會治理提供正當性、可行性、安全性和效能性等方面的支撐。

(一)優(yōu)化制度環(huán)境，推進社會組織嵌入基層社會共治網(wǎng)絡

立足于利益相關者理論和網(wǎng)絡治理理論，政府應為社會組織創(chuàng)造與提供一個更加良好的制度環(huán)境。其原因在于，社會組織參與基層社會治理離不開廣泛的參與、充分的交流、相互的信任、有效的沖突管理、完備的組織結構和有激勵效應的動員機制。[33] 具體來說有以下四點：

一是要積極轉變政府職能，進一步簡政放權。利益相關者理論認為，不同的利益相關者對組織存有不同的影響效果。社會組織具有政府和市場都不具備的特殊功效，是基層社會治理體系不可或缺的關鍵一環(huán)。它可以通過整合社會資源、供給公共產(chǎn)品、協(xié)調(diào)沖突矛盾、宣傳治理政策等方式[34]，動員村社居民們積極參與社會治理，從而促進民眾的自我管理和自主資源運用，做到扶貧濟弱，助人自助。賦予社會組織一定的自主權利，有助于激發(fā)社會組織的中樞作用，使其成為連結各方治理主體的關鍵紐帶。

二是要加強社會組織立法，健全政策法規(guī)體系。立足于利益相關者理論，我們更應該重視社會組織參與基層社會治理的合法性與正當性，通過多類型的激勵措施鼓勵其積極參與。具體而言，應以激發(fā)社會組織的主體性和積極性為目標，為社會組織設立一部較高位階的基本法。同時，還應當制定一系列與社會經(jīng)濟條件相適應的幫扶政策，為社會組織參與基層社會治理營造一個有法律支持和政策傾斜的良好制度氛圍，保障其參與的主動性、合法性和權威性。

三是要創(chuàng)新社會組織監(jiān)管方式，改革原有的雙重管理體制。從網(wǎng)絡治理理論的視角出發(fā)，以建立平等的基層社會治理網(wǎng)絡為目標，通過樹立政府監(jiān)管核心，完善公眾監(jiān)督機制，讓渡監(jiān)管權力、加大事中事后監(jiān)管等方式，建立健全自我監(jiān)管為主、第三方監(jiān)管為輔的社會組織監(jiān)管網(wǎng)絡，在不破壞社會組織的志愿性與積極性的前提下，確保其權力在“陽光”下運行，不斷促進其公共產(chǎn)品質(zhì)量的提升與服務質(zhì)量的改善。

四是要堅持分類指導，構建分類管理體系。社會組織類型多樣，不同類型社會組織在基層社會治理中扮演的角色、發(fā)揮的功效亦有不同。分類治理一直以來都是政府管理社會組織的基本策略。[35]以網(wǎng)絡治理理論的視角來看，在未來應該堅持與完善這一管理方式，針對不同類型、不同規(guī)模、不同業(yè)務范圍的社會組織實行不同的管理政策，并采取相應措施大力支持基層自治類、社區(qū)服務類、鄰里互助類、文體娛樂類社區(qū)組織的發(fā)展。比如，北京市成立的市老黨員先鋒隊總隊委員會通過發(fā)布《老黨員先鋒隊章程》，圍繞不同領域、不同行業(yè)、不同特點完善區(qū)級老黨員先鋒隊建設，著力創(chuàng)建志愿服務品牌。黨員先鋒隊開展治安巡邏、宣傳教育、環(huán)境治理等志愿服務，參與社區(qū)治理，服務基層群眾，成效顯著。

(二)下沉治理資源，拓展社會組織的基層服務能力

社會治理的重心在城鄉(xiāng)社區(qū)。急群眾之所急，需群眾之所需，切實解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事，滿足群眾的多元利益需求，是社會組織參與基層社會治理的根本目的。要回應公共需求擴張和社會組織服務能力不足之間的困境，應該從以下三點著手：

一是要明確角色定位，服務扎根基層。社會組織有著多樣的資源渠道與強大的資源再分配能力，它源于民間，集合了來自政府、市場、社會公眾的大量資源，具有靈活性和多樣性的特點。社會組織在參與基層社會治理時應時刻明確自身定位，扎根基層，回饋基層，切實提升自身工作能力，不斷拓寬服務領域，促進服務多樣化、細微化，以服務帶動發(fā)展，樹立品牌意識，提升公信力，加強組織吸引力，形成良性循環(huán)。

二是要優(yōu)化內(nèi)部治理能力。良好的內(nèi)部治理結構是提供高質(zhì)量社會服務的基本保障，社會組織需要根據(jù)類型、規(guī)模與現(xiàn)實治理情境，在內(nèi)部制定一套完備而具體的組織章程，采取“決策—執(zhí)行—監(jiān)管”的分權分工體制，明確會員大會、理事會、監(jiān)事會的職責與義務，做到各司其職，避免“一言堂”。同時，組織還需對財務信息及其余事項以定期報告和臨時報告的形式向社會進行信息披露，形成嚴格的自律機制。

三是要培育專業(yè)人才隊伍。在人才培養(yǎng)方面，社會組織內(nèi)部從管理崗位到基層服務人員，皆應接受定期的專業(yè)技能培訓。組織應鼓勵員工參與社會工作師證等職業(yè)技能考試，并在組織內(nèi)部設置一套嚴格的考核制度，推行持證上崗制度。在人才招攬方面，社會組織應積極與高校對接，建立穩(wěn)定長效的人才傳輸機制。

(三)明確治理核心，構建黨建引領的融合共治模式

立足于元治理理論的分析框架，結合中國的實際情況，我們應始終堅持“一核多元”的基層社會治理模式。即使治理結構是多中心的，黨和政府也需保留自己對治理機制與治理主體的調(diào)控權。換言之，社會組織參與基層社會治理，必須始終堅持黨建引領。

一是強化基層黨委的大黨建領導功能。進一步加強黨建工作，強化黨委的領導地位，發(fā)揮地方黨委作為“一線指揮部”的統(tǒng)領作用，為社會組織提供強力保障和支撐，對社會組織參與基層社會治理做出整體規(guī)劃，確保方向正確和參與有序。

二是完善社會組織內(nèi)部黨建。建立政府、企業(yè)、社會組織、居民多層級聯(lián)動的大黨建格局，打破領域、條塊、層級、單位和系統(tǒng)之間的阻隔，推動社會組織與上級政府及基層社區(qū)的共治共享、優(yōu)勢互補。同時，完善基層黨建協(xié)商機制，以政府為中心，多方主體協(xié)商共治，把基層黨建融入基層社會治理的各個方面、各個環(huán)節(jié)。

三是注重黨建引領機制創(chuàng)新。構建政治引領機制，在社會組織內(nèi)部積極開展黨內(nèi)教育，促進形成合作治理共識，提高民主協(xié)商效率。構建激勵驅動機制，以表彰、評選優(yōu)秀、頒發(fā)榮譽稱號等方式鼓勵社會組織參與黨建活動，推動其內(nèi)部黨組織建設。構建網(wǎng)絡整合機制，依托黨建網(wǎng)絡構建跨組織協(xié)同機制，以街道為單位形成共治平臺，激發(fā)基層社會治理合力。[36] 比如，湖南長沙咸嘉湖街道堅持黨建引領社會治理，組建網(wǎng)格共治合作社。以黨組織引領區(qū)域內(nèi)物業(yè)公司、自治組織、社會組織、駐轄區(qū)單位等各類組織，打破行政隸屬壁壘，實現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)人員下沉、資源下沉、服務下沉。同時，調(diào)動群眾自治的積極性、主動性，以黨員牽頭組建群眾網(wǎng)格自治團隊，實現(xiàn)網(wǎng)格自我教育、自我管理、自我服務。如此，組織基礎得以強化，黨組織作用得以最大限度發(fā)揮，從而真正推動了各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與基層社會治理工作，著力構建了“一網(wǎng)兜起區(qū)域大小事”的基層社會治理格局。

(四)借力智慧平臺，創(chuàng)新多元治理主體合作機制

數(shù)字治理理論將治理理念與數(shù)字技術融合，通過技術進步驅動治理實踐的發(fā)展，促使基層社會治理體系扁平化，進一步加強了治理網(wǎng)絡的分權化與無縫隙化。智慧治理則是數(shù)字治理與網(wǎng)絡治理的結合[37]，它以信息技術為依托搭建大數(shù)據(jù)平臺，通過信息的實時共享實現(xiàn)政府、市場與社會的互通有無，從而進一步推動基層社會治理創(chuàng)新。具體到社會組織而言，可以從以下三方面努力：

一是加強政社溝通，發(fā)揮節(jié)點作用。在基層社會治理實踐中，由于多元主體間的利益訴求不同，治理者常常顧此失彼，難以兼顧。社會組織上承政府機關，下接基層百姓，又扎根于社區(qū)，服務于社區(qū)。社會組織在參與基層社會治理時，應該充分發(fā)揮這一得天獨厚的優(yōu)勢，借助信息技術，將黨和政府的行政動態(tài)實時傳達至基層，將人民群眾的利益訴求實時反饋給政府，以高速和大量的信息流通帶動基層社會治理共同體的形成。

二是挖掘數(shù)據(jù)價值，提供動態(tài)精準服務?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺的搭建與使用能夠將基層社會中每個群體、每個個體進行“信息化”轉碼，使其成為一串串數(shù)據(jù)儲存在網(wǎng)絡之中，為治理者提供巨大的信息便利?；谪S富的平臺數(shù)據(jù)，社會組織可以在服務前精確尋找需求群體，及時提供服務，并在服務中不斷更新改進，服務后實時跟蹤服務對象，確保服務成效。

三是創(chuàng)新五社聯(lián)動，構建智慧社區(qū)。五社聯(lián)動指的是社區(qū)、社會組織、社會工作者、社會資源和社區(qū)自治組織運用專業(yè)方法，基于平等原則進行伙伴式的協(xié)作與互動，以回應社區(qū)居民的多樣化需求，實現(xiàn)社區(qū)善治?；ヂ?lián)網(wǎng)技術將來自政府與企業(yè)的資源實時呈現(xiàn)于治理平臺之上，社會組織應發(fā)揮自身的資源整合功能，搭建直接連接基層村社居民和治理資源間的橋梁。此外，信息的透明化有助于推動社會組織之間的良性競爭，幫助實現(xiàn)實時監(jiān)管。最終幫助形成“資源整合、多方參與、自由競爭、共同治理、監(jiān)管健全、服務優(yōu)化”的基層社會治理格局，構建基層服務網(wǎng)絡，打造智慧社區(qū)。