銜接期六盤山片區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的難點(diǎn)與對(duì)策

李俊杰，王 平

(1.北方民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，寧夏 銀川 750021; 2.北方民族大學(xué) 民族學(xué)學(xué)院，寧夏 銀川 750021)

連片特困區(qū)，是指因歷史、自然、政治、民族、社會(huì)等原因，一般經(jīng)濟(jì)增長不能帶動(dòng)、常規(guī)扶貧手段難以奏效、扶貧開發(fā)周期性較長的集中連片貧困地區(qū)和連片特困貧困地區(qū)[1]。2011年全國共有14個(gè)連片特困區(qū)(1)14個(gè)集中連片特困地區(qū)為:六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)、西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州。，其中，陜甘青寧省際結(jié)合部六盤山片區(qū)是14個(gè)集中連片特困區(qū)的“短板”，也是當(dāng)前全國鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的“難點(diǎn)”。

2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022 年)》相繼印發(fā)，提出設(shè)置5年銜接過渡期(2021—2025年)。2021年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》發(fā)布，兩大戰(zhàn)略有效銜接的頂層設(shè)計(jì)正式形成。兩大戰(zhàn)略如何更好地銜接成為學(xué)者研究的熱點(diǎn)，銜接期集中連片特困區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果成為現(xiàn)實(shí)的焦點(diǎn)。

一、六盤山片區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果關(guān)系各民族“共同富?！钡拇缶?/h2>

鞏固拓展脫貧成果是影響我國脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接時(shí)機(jī)及水平的關(guān)鍵，是“十四五”時(shí)期極為重要且緊迫的任務(wù)。

(一)六盤山片區(qū)是昔日脫貧攻堅(jiān)的“短板”

六盤山片區(qū)處于陜西、甘肅、青海、寧夏(以下簡(jiǎn)稱陜、甘、青、寧)交界地區(qū)，有革命老區(qū)12個(gè)、民族自治地方20個(gè)，貧困程度深，在全國14個(gè)連片特困區(qū)中戰(zhàn)略地位重要。2014年該片區(qū)陜、甘、青、寧貧困人口分別占比全省貧困人口的5.2%、73%、61.15%、87.94%(見表1)。

表1 2014年六盤山連片特困區(qū)貧困人口

六盤山片區(qū)是14個(gè)連片特困區(qū)的“短板”。到2019年末，六盤山片區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率和農(nóng)村貧困人口規(guī)模在14個(gè)連片特困區(qū)分別排名第1位和第2位(見表2)。

表2 連片特困區(qū)2012—2019年農(nóng)村貧困發(fā)生率和農(nóng)村貧困人口規(guī)模

從農(nóng)村居民可支配收入分析，2013—2020年六盤山片區(qū)農(nóng)村人均可支配收入在全國14個(gè)連片特困區(qū)排名位次基本墊底(見表3)。

(二)銜接期六盤山片區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果成效初顯

陜西2021年制定了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)施意見》，當(dāng)年陜西有19.8萬戶脫貧戶在龍頭企業(yè)等的帶動(dòng)下，年人均增收千元以上。全省脫貧群眾務(wù)工人員216.43萬人，規(guī)模創(chuàng)歷史新高。2021年中央及陜西省級(jí)財(cái)政共投入銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金112.72億元，同比增長7.5%[2]。

甘肅2021年以來建立健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，已脫貧人口大病救治覆蓋率達(dá)到99.86%。甘肅鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大、提質(zhì)增效，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)“牛羊菜果薯藥”和地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)互為補(bǔ)充，帶動(dòng)了甘肅農(nóng)民穩(wěn)定的可持續(xù)增收。2021年甘肅省農(nóng)村居民人均可支配收入11 433元，同比增長10.53%[3]。

表3 2013—2020年連片特困區(qū)農(nóng)民人均可支配收入

青海牦牛、青稞、藏羊、枸杞、油菜、馬鈴薯、飼草等脫貧產(chǎn)業(yè)加速升級(jí)，農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強(qiáng)，生產(chǎn)方式向設(shè)施化、園區(qū)化、品牌化方向轉(zhuǎn)變。全省實(shí)現(xiàn)縣域大電網(wǎng)全覆蓋，農(nóng)村牧區(qū)電商物流網(wǎng)絡(luò)體系快速延伸。2021年青海省脫貧群眾人均可支配收入達(dá)到11 801元，同比增長12.3%，高于全省農(nóng)牧民收入增長幅度[4]。

寧夏以城鄉(xiāng)居民收入、教育、健康、百萬移民致富“四大提升行動(dòng)”為載體，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。著力解決生態(tài)移民產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和社會(huì)融入問題，積極創(chuàng)建紅寺堡全國易地搬遷移民致富提升示范區(qū)。圍繞枸杞、葡萄酒、奶牛、肉牛、灘羊和綠色食品等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，抓龍頭、建基地、做示范、樹品牌、搞營銷，努力讓產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的有力支撐。2021年寧夏脫貧人口人均純收入11 491元，同比增長14.5%[5]。

(三)六盤山片區(qū)是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡摹半y點(diǎn)”

經(jīng)過脫貧攻堅(jiān)，六盤山片區(qū)的發(fā)展取得顯著成效?？v向與自身比，六盤山片區(qū)發(fā)展迅速，但橫向與其他片區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)比，還有一定的差距。2013—2020年，六盤山片區(qū)農(nóng)民人均可支配收入與全國農(nóng)民人均可支配收入之差，從4 500元擴(kuò)大到6 909元(見表3)。

2021年6月，中央作出集中支持160個(gè)國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的戰(zhàn)略安排，其中六盤山片區(qū)61個(gè)縣區(qū)中，有20個(gè)成為國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，占國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的12.5%。另外，在六盤山片區(qū)61個(gè)縣區(qū)之外，陜西新增國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣11個(gè)、甘肅新增7個(gè)、青海新增15個(gè)、寧夏新增1個(gè)。陜、甘、青、寧四省區(qū)共有54個(gè)縣被列入國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，占160個(gè)國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的33.75%?！皣亦l(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣自然條件差，歷史欠賬多，自我發(fā)展能力弱，都是經(jīng)過多輪攻堅(jiān)最后才啃下來的硬骨頭，仍然是全國區(qū)域發(fā)展中的突出短板。2020年國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣脫貧人口收入只有全國脫貧人口平均水平的90%。重點(diǎn)幫扶縣人均GDP是全國的1/3，一般公共預(yù)算收入不到全國的1/6，人均耕地灌溉面積不到全國的1/12，農(nóng)村人均用電量?jī)H僅剛超全國的1/3?！盵6]如寧夏被列入國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的原州區(qū)、西吉縣、同心縣、海原縣，2020年農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別為12 563元、1 1791元、11 339元、10 641元，而2020年全國和寧夏農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別為17 131元、13 889元。六盤山片區(qū)依然是全國最貧困、最需要扶持的地區(qū)之一。

2020年6月8日，習(xí)近平總書記在寧夏調(diào)研時(shí)指出：“脫貧、全面小康、現(xiàn)代化，一個(gè)民族都不能少”[7]。2020年12月，習(xí)近平總書記向人類減貧經(jīng)驗(yàn)國際論壇致賀信，指出“中國將繼續(xù)鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，不斷提升民生福祉水平”[8]?！耙粋€(gè)民族都不能少”是實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)要求，是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的必然要求。六盤山片區(qū)是回族、撒拉族、土族、東鄉(xiāng)族、保安族的主要聚集區(qū)，是重要的民族走廊，也是革命老區(qū)縣集中的地區(qū)之一，在我國革命、建設(shè)和改革的各個(gè)時(shí)期都作出了特殊貢獻(xiàn)。全面建成小康社會(huì)后，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是實(shí)現(xiàn)長效脫貧、走向現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑[9]。六盤山片區(qū)是昔日脫貧攻堅(jiān)的“短板”，是今日鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)的“弱項(xiàng)”,也是明日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的“難點(diǎn)”?！岸贪濉薄叭蹴?xiàng)”“難點(diǎn)”如何解決，關(guān)系國家能否在2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的大局，關(guān)系能否實(shí)現(xiàn)各民族“共同富?！钡膽?zhàn)略全局。

二、六盤山片區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的難點(diǎn)

李書奎、任金政根據(jù)連片特困區(qū)2014—2018年相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)，利用耦合理論系統(tǒng)測(cè)算脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的耦合協(xié)調(diào)度，表明14個(gè)連片特困區(qū)兩大戰(zhàn)略整體處于勉強(qiáng)協(xié)調(diào)狀態(tài)，環(huán)境治理及人均資本存量提升等方面是戰(zhàn)略銜接期亟待發(fā)力的重點(diǎn)，中東部耦合協(xié)調(diào)度略優(yōu)于西部地區(qū)。在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，中東部地區(qū)更多地將扶貧資源用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，西部地區(qū)集中于完善基礎(chǔ)設(shè)施，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展依舊是短板[10]。張琦構(gòu)建了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的評(píng)估體系，評(píng)估測(cè)算我國鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接綜合指數(shù)均值為 0.433 5，有9個(gè)省低于均值，其中8個(gè)是西部地區(qū)。陜、甘、青、寧四省區(qū)綜合排名分別為第16名、第17名、第21名、第18名[11]。具體到六盤山片區(qū)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果還面臨著5個(gè)方面的難點(diǎn)。

(一)脫貧產(chǎn)業(yè)帶農(nóng)增收有限

六盤山片區(qū)雖然經(jīng)過多年產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，初加工不多、精加工不深、附加值低，優(yōu)質(zhì)不優(yōu)價(jià)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)普遍重前端種養(yǎng)，輕中后端加工和市場(chǎng)開拓，“接二聯(lián)三”不夠。以寧夏為例，2021年寧夏農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比值只有2：1，全國平均為2.4：1；產(chǎn)加銷聯(lián)系不緊密，寧夏85%的農(nóng)業(yè)加工企業(yè)與農(nóng)戶僅是松散的買賣關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)鏈中，農(nóng)民大多只掙了一產(chǎn)辛苦錢，二三產(chǎn)分享收益少。肉牛、灘羊產(chǎn)業(yè)是寧夏確立的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。寧夏現(xiàn)有肉牛和灘羊產(chǎn)能利用率僅分別為12.9%、21%。企業(yè)大多以銷售胴體和初加工品為主，附加值低。每年約70%出欄牛、50%出欄羊以活體外銷，年產(chǎn)值流失近20億元(2)數(shù)據(jù)參見寧夏政協(xié)：《以“四大提升行動(dòng)”為載體推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接協(xié)商報(bào)告》，內(nèi)部資料。。寧夏中寧枸杞具有原產(chǎn)地優(yōu)勢(shì)，又是《中國藥典》記載唯一入藥枸杞，目前區(qū)域公用品牌價(jià)值190.32億元，但充分挖掘和發(fā)揮原產(chǎn)地與道地中藥材優(yōu)勢(shì)還存在不足，其藥品細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、精準(zhǔn)定制、占領(lǐng)市場(chǎng)有待進(jìn)一步拓展提升，優(yōu)質(zhì)不優(yōu)價(jià)。道地藥材的中寧枸杞，大部分只賣出了葡萄干的價(jià)格，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)增收不足；土地、環(huán)境、飼草等資源容量對(duì)脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展約束趨緊，農(nóng)民增收空間收窄。根據(jù)“十四五”規(guī)劃，寧夏全區(qū)奶牛、肉牛、灘羊飼料需求量為2 364萬噸，區(qū)內(nèi)僅能供應(yīng)1 603.1萬噸。近年來飼草持續(xù)上漲，2022年國產(chǎn)、進(jìn)口苜蓿價(jià)格同比分別上漲了13%、7%，燕麥草同比分別上漲16.78%、10%，玉米、豆粕價(jià)格同比分別上漲44.4%和8.1%，農(nóng)藥、化肥平均分別上漲50%、35%以上。最近由于疫情運(yùn)輸受阻、羊肉消費(fèi)淡季等原因，羊肉價(jià)格不斷下降。40斤以下綿羊一斤28元，山羊31～32元，除去喂養(yǎng)成本，每斤虧損2元左右，部分脫貧農(nóng)戶已減少養(yǎng)殖。青海傳統(tǒng)畜牧業(yè)靠天養(yǎng)畜，抗災(zāi)能力弱，冬春兩季由于營養(yǎng)供應(yīng)不足，導(dǎo)致牛羊掉膘率達(dá)20%，影響農(nóng)民的持續(xù)增收。青海農(nóng)牧業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營主體貸款難、用地難、人才缺等問題突出，由于建設(shè)用地不足且審批較難，制約了倉儲(chǔ)、曬場(chǎng)等產(chǎn)業(yè)附屬設(shè)施的建設(shè)(3)數(shù)據(jù)參見青海政協(xié)：《青海省政協(xié)十二屆二十次常委會(huì)專題議政情況報(bào)告》，內(nèi)部資料。。黑驢產(chǎn)業(yè)是甘肅脫貧產(chǎn)業(yè)之一，但近年來養(yǎng)殖區(qū)鄰近市縣農(nóng)戶種植飼草的積極性不高，制約了產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[12]。

(二)低收入農(nóng)民較多且技能不足制約持續(xù)增收

有研究表明，六盤山片區(qū)減貧政策對(duì)低收入農(nóng)民作用要小于中等偏上農(nóng)民[13]。目前，六盤山片區(qū)低收入農(nóng)民數(shù)量較多，如寧夏農(nóng)村2021年約有低收入農(nóng)民(其人均可支配收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)4 560元、低于平均收入水平13 889元)50萬人，占居住在鄉(xiāng)村人口的19.8%。2020年寧夏生態(tài)移民、低收入農(nóng)民、防返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象、脫貧農(nóng)民、中等及中等以上收入農(nóng)民人均可支配收入分別為8 908元、9 736元、10 849元、11 391.2元、31 808.8元(4)數(shù)據(jù)參見國家統(tǒng)計(jì)局寧夏調(diào)查總隊(duì)：《關(guān)于農(nóng)村中低收入群體收入情況的報(bào)告》，內(nèi)部資料。，最低和最高收入相差22 900.8元。同時(shí)，低收入農(nóng)民就業(yè)收入占比偏高。2020年寧夏低收入農(nóng)民工資性收入占比54.4%(全區(qū)農(nóng)村居民平均占比37.08%)。青海省有1萬多貧困邊緣人口剛剛消除貧困，收入還不穩(wěn)定。青海東部農(nóng)業(yè)區(qū)部分脫貧戶外出打零工收入占家庭總收入的近50%。青南地區(qū)部分脫貧群眾政策性收入占比仍高達(dá)60%以上。另一方面，低收入農(nóng)民大多家庭人口多、負(fù)擔(dān)重，有體力、沒能力，門路窄、持續(xù)增收難。后疫情時(shí)期，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)步伐和總量減緩，部分二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營還未恢復(fù)，就業(yè)崗位未得到完全釋放，對(duì)低收入農(nóng)民增收影響較大。企業(yè)對(duì)技工需求增大，但就業(yè)農(nóng)民特別是低收入農(nóng)民普遍文化程度低、技能不高。寧夏69.9%的農(nóng)民工文化程度在初中以下。寧夏中衛(wèi)市2020年外出務(wù)工人員初中及以下學(xué)歷占71.34%，初級(jí)技能及無技能人數(shù)分別占比25.46%、68.30%。勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)年齡、體力等方面也有一定要求，在農(nóng)村老齡化日益嚴(yán)重的情況下，崗位適配性下降。2019年寧夏41～50歲農(nóng)民工占比28.7%，50歲以上占比17.7%，兩者共占比46.4%[14]，其大多為低收入農(nóng)民。

(三)生態(tài)移民生計(jì)脆弱性高

一是生態(tài)移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)弱。部分甘肅生態(tài)移民區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育難，帶動(dòng)移民穩(wěn)定持續(xù)增收難。有些從河?xùn)|的臨夏、定西等地搬遷到河西的移民，面臨生產(chǎn)方式重構(gòu)的困境[15]。2020年寧夏移民人均可支配收入8 908元，僅占全區(qū)農(nóng)民人均可支配收入的64.14%，是全區(qū)農(nóng)民中收入最低的群體。移民從產(chǎn)業(yè)中獲得的人均經(jīng)營性收入1 235元，僅占可支配收入的13.9%(全區(qū)農(nóng)村居民平均占比39.95%)(5)數(shù)據(jù)參見寧夏鄉(xiāng)村振興局：《易地搬遷農(nóng)民社會(huì)融入問題調(diào)研報(bào)告》，內(nèi)部資料。。寧夏移民安置區(qū)自治區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)不到全區(qū)的10%(脫貧地區(qū)自治區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)占寧夏全區(qū)的30.6%)。青海生態(tài)移民安置區(qū)水、電、路、氣、房、文、訊等基礎(chǔ)設(shè)施仍有“短板”，大多移民村集體經(jīng)濟(jì)自我造血能力不足，對(duì)財(cái)政投入依賴大，部分易地搬遷點(diǎn)配套建設(shè)的扶貧車間規(guī)模小，車間變工廠任重道遠(yuǎn)。二是有的移民安置區(qū)立地條件差，個(gè)別安置點(diǎn)有形成貧民窟的潛在風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寧夏中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)興仁鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村、泰和村等“十二五”移民村土地沙化貧瘠，改良進(jìn)程緩慢，土地產(chǎn)出收益微??；同心、海原縣等部分“十一五”“十二五”移民安置村，生產(chǎn)用水短缺，以旱作農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)培育滯后，且飼草料匱乏，部分村未利用棚圈在40%以上。寧夏“十一五”“十二五”移民增收渠道普遍較窄，移民土地流轉(zhuǎn)后沒有固定增收產(chǎn)業(yè)。部分村計(jì)劃分配耕地偏遠(yuǎn)且分散，影響移民的生產(chǎn)積極性。吳忠市紅寺堡區(qū)馬渠生態(tài)移民區(qū)配套產(chǎn)業(yè)滯后，部分移民已自主遷徙二次移民，有40%以上房屋長期空置。三是有的移民政策未落實(shí)，影響移民生計(jì)。按照寧夏政策規(guī)定，生態(tài)移民人均1畝～1.5畝承包地，由于前期規(guī)劃不科學(xué)，未按以地量人搬遷移民，有的不能按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)為移民提供承包地，有的開發(fā)荒地但無法耕種，有的將移民承包地打包流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，導(dǎo)致部分移民搬遷后土地?zé)o法確權(quán)。中寧縣喊叫水鄉(xiāng)康灣新村是“十一五”移民村，全村3 886畝地中，有1 107畝落實(shí)不了澆水問題。四是跨域自主遷徙移民沒有明確政策。自主遷徙移民長期人、地、戶分離，兩頭跑，大部分在遷入地?zé)o戶口，占用的農(nóng)用地?zé)o法登記確權(quán)，他們很難享受當(dāng)?shù)蒯t(yī)保、社保、就業(yè)創(chuàng)業(yè)及產(chǎn)業(yè)扶持政策，也無法及時(shí)納入防返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)幫扶范圍。自主遷徙移民原籍地“看不見、管不上”，生活地“看得見、管不了”，造成居住不定、土地?zé)o序開發(fā)、過度開發(fā)等問題。

(四)跨域治理合力不夠

省際交界區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空洞，即人財(cái)物資源向省會(huì)城市或周邊中心城市流動(dòng)，而中心城市對(duì)該地區(qū)的輻射帶動(dòng)性不大。邊緣化導(dǎo)致片區(qū)與各省的中心區(qū)及省會(huì)城市間基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、交通條件等方面存在較大的差距。片區(qū)空間協(xié)調(diào)難度較大，片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施分割、公共服務(wù)分割、市場(chǎng)體系分割、扶持政策分割，政策的完善和落實(shí)受限。由于行政區(qū)劃的限制，對(duì)此采取一般的方式難以奏效，需要通過片區(qū)各省市的協(xié)商治理形成治理合力，才能提升片區(qū)治理的有效性[16]83。2015年初，陜、甘、青、寧四省區(qū)建立了“六盤山片區(qū)陜甘寧青四省(區(qū))政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議”制度，加強(qiáng)了省區(qū)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與合作，但該合作機(jī)制還不完善。一是協(xié)同發(fā)展機(jī)制不健全。近年來，陜甘青寧雖簽署了一些合作框架協(xié)議，但不同程度囿于一地一時(shí)，缺乏深度推進(jìn)分工協(xié)作、抱團(tuán)發(fā)展的規(guī)劃舉措，跨省區(qū)合作步伐不大、進(jìn)度不快。二是區(qū)域合作深度不夠，聯(lián)動(dòng)協(xié)作乏力。四省(區(qū))尚未站在“一帶一路”、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略高度，對(duì)區(qū)域合作定位尚未形成“大市場(chǎng)、大產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略思維，省區(qū)間產(chǎn)業(yè)大多同構(gòu)、互補(bǔ)性不強(qiáng)、融合度不高，存在單打獨(dú)斗、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。如六盤山片區(qū)旅游業(yè)，缺乏有關(guān)旅游產(chǎn)品、旅游企業(yè)、相關(guān)政策等深層次的合作，區(qū)域旅游發(fā)展差異明顯，整體品牌效應(yīng)不突出。三是部分項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)大于合作。關(guān)于黃河上中游黑山峽河段開發(fā)工程選址問題，寧夏主張?jiān)趯幭拇罅鴺浣ㄔO(shè)高壩一級(jí)，甘肅主張建設(shè)甘肅小觀音高壩+大柳樹低壩二級(jí)開發(fā)，大部分國內(nèi)專家學(xué)者贊成建設(shè)大柳樹高壩一級(jí)。就工程選址問題，甘寧博弈六十余年，導(dǎo)致工程一直未開工建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，假如1980年該工程上馬，僅發(fā)電一項(xiàng)，每年可發(fā)電七十多億千瓦時(shí)，四十余年國家可增收700多億元[17]。目前經(jīng)過國家協(xié)調(diào)，決定建設(shè)大柳樹高壩一級(jí)，甘寧已同意合作開發(fā)。四是片區(qū)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐對(duì)外開放能力不足。陜甘青寧出省通道較單一，省級(jí)互聯(lián)互通建設(shè)較東中部地區(qū)有較大差距。綜合交通樞紐不盡完善，多數(shù)物流園區(qū)以公路運(yùn)輸為主，缺乏大型鐵路、航空綜合貨運(yùn)樞紐，多式聯(lián)運(yùn)尚未形成規(guī)模，樞紐中心、副中心作用發(fā)揮不充分，制約了區(qū)域通道物流經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(五)區(qū)域教育醫(yī)療等公共服務(wù)可及性不均衡

由于行政分割造成公共服務(wù)的分割。陜、甘、青、寧四省各自負(fù)責(zé)本區(qū)域的公共事務(wù)治理，沒有統(tǒng)一的約束制約機(jī)制，在沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的介入下，跨行政的公共事務(wù)治理難度較大。公共物品的“外部性”使得省際邊界區(qū)的各級(jí)政府都不愿在公共區(qū)域提供相關(guān)公共物品及公共服務(wù)。與各省市的省會(huì)和中心城市相比，該區(qū)域公共服務(wù)不同程度缺失。各省市將教育醫(yī)療等公共服務(wù)限制在自己的行政區(qū)域內(nèi)，不愿與鄰近省市共享，致使公共物品及服務(wù)不能及時(shí)供給[16]228-229。一是區(qū)域農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量明顯低于周邊城市。據(jù)寧夏有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2016—2020年銀川三區(qū)、中寧縣、西吉縣的中考升學(xué)率平均值，城市學(xué)校分別為63.6%、61.6%、67.8%，農(nóng)村學(xué)校分別為45.4%、45.4%、56.6%，差距分別為15.8%、16.2%、11.2%；同時(shí)，全區(qū)城鎮(zhèn)戶籍、農(nóng)村戶籍高考錄取率分別為59.76%、55.77%，差距縮小為3.99%(6)數(shù)據(jù)參見柳軍：《城鄉(xiāng)中高考升學(xué)率差異比較分析和中高考加分政策對(duì)教育均衡發(fā)展的影響研究報(bào)告》，內(nèi)部資料。。這些數(shù)據(jù)表明農(nóng)村師資力量薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量明顯低于周邊城市，同樣是農(nóng)村學(xué)生，考入高中與城鎮(zhèn)學(xué)生同享優(yōu)質(zhì)教育資源后，成績(jī)差異明顯減小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，寧夏農(nóng)村教師大專以上學(xué)歷低于全區(qū)平均水平10.3%，有兩成多農(nóng)村專任教師是高中及以下學(xué)歷。2020年寧夏山區(qū)小學(xué)，本科以上學(xué)歷的教師占57.5%，低于川區(qū)15.7個(gè)百分點(diǎn)；山區(qū)高中教師研究生以上學(xué)歷僅占4.6%,低于川區(qū)9.2個(gè)百分點(diǎn)。青海省教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)供給能力亟需提高，教育資源配置不均衡的問題仍然十分突出，鄉(xiāng)村小學(xué)取暖、洗浴等配套設(shè)施不足?；鶎有l(wèi)生機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)尚處于較低水平，群眾疾病防控意識(shí)弱，誘發(fā)慢性病的不健康生活方式未得到徹底糾正。目前青海省約有10%的行政村生活垃圾還沒有得到有效治理，污水處理配套設(shè)施還需進(jìn)一步完善。二是區(qū)域農(nóng)村居民健康水平較低。2020年寧夏城市、農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡率分別為5.1人/10萬、18.51人/10萬；2015年寧夏高膽固醇血癥患病率城市、農(nóng)村居民分別為1.6%、2.2%。目前，寧夏城鎮(zhèn)居民主要在城市二級(jí)以上醫(yī)院就診，農(nóng)村居民大部分在縣域內(nèi)看病，城鄉(xiāng)居民享受的醫(yī)療條件和醫(yī)療水平有較大差距。據(jù)國家衛(wèi)生健康委2019年對(duì)全國縣級(jí)醫(yī)院能力開展的第三方評(píng)估，陜、甘、青、寧在全國參評(píng)的22個(gè)省區(qū)關(guān)于國家貧困縣縣級(jí)醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)能力基本標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)排名中，分別排名第8位、第14位、第21位、第19位，達(dá)標(biāo)率分別為77.5%、69.87%、44.05%、57.84%(西部地區(qū)達(dá)標(biāo)率平均為65.92%， 全國平均為69.41%)。同時(shí)，陜甘青寧在全國參評(píng)的28個(gè)省區(qū)關(guān)于縣級(jí)醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)能力基本標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)排名中，分別排名第19位、第21位、第27位、第22位，位次較低[18]。

三、六盤山片區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的對(duì)策

我國當(dāng)前正處于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史交匯期、政策疊加期[19]，鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)存在著以內(nèi)容共融、作用互構(gòu)和主體一致為表征的互涵式關(guān)聯(lián)[20]。但鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接要分梯次推進(jìn)，就是要在區(qū)域上把全國分為發(fā)達(dá)地區(qū)、非貧困地區(qū)和貧困地區(qū)，差異化推進(jìn)。貧困地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)鞏固脫貧成果，提高脫貧質(zhì)量，過渡期后再實(shí)現(xiàn)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型[21]。六盤山片區(qū)應(yīng)分階段與全國同步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。2020—2025年，完成鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接；2025—2030年，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效；2030—2035年，與全國同步基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；2035—2050年，與全國同步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。當(dāng)前六盤山片區(qū)陜甘青寧鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興銜接的著力點(diǎn)包括4個(gè)方面。

(一)練好內(nèi)功，拓展產(chǎn)業(yè)增值增效和農(nóng)民增收空間

做好鞏固脫貧攻堅(jiān)后續(xù)扶持，要以做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)為支撐，以引導(dǎo)高質(zhì)量就業(yè)和優(yōu)化公共服務(wù)供給為路徑，多渠道促進(jìn)就業(yè)，強(qiáng)化社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)融入，真正實(shí)現(xiàn)物質(zhì)、精神“雙脫貧”[22]。一是加快地方脫貧產(chǎn)業(yè)換檔升級(jí)、提質(zhì)增效、聯(lián)農(nóng)增收。實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品加工提升行動(dòng)，加快農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，按照“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”要求，引導(dǎo)一產(chǎn)往后延、二產(chǎn)兩頭連、三產(chǎn)走高端，保數(shù)量、保質(zhì)量、保多樣。圍繞地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷售、品牌、體驗(yàn)、消費(fèi)、服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)主體鏈接成緊密關(guān)聯(lián)、有效銜接、協(xié)同發(fā)展的有機(jī)整體，推動(dòng)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)、提質(zhì)增效，讓農(nóng)民從分工優(yōu)勢(shì)、比較優(yōu)勢(shì)、融合優(yōu)勢(shì)、加工增值中同步受益。二是提高農(nóng)民人力資本水平，提升脫貧農(nóng)民向上流動(dòng)的能力[23]。實(shí)施新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。圍繞地方重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，組織未就業(yè)但有就業(yè)愿望的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行實(shí)用技能培訓(xùn)，強(qiáng)化實(shí)操技能訓(xùn)練和職業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，使他們達(dá)到上崗要求或掌握初級(jí)以上職業(yè)技能，確保有就業(yè)愿望的農(nóng)民掌握一定就業(yè)技能、在就業(yè)的農(nóng)民就業(yè)技能有所提升，促進(jìn)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)。三是在縣城特別是移民地區(qū)布局發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)低收入農(nóng)民就近就業(yè)。落實(shí)《國家“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》要求，強(qiáng)化易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，加強(qiáng)搬遷群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持，帶動(dòng)他們持續(xù)增收。發(fā)展縣域勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，加快快遞外賣、物流運(yùn)輸、文創(chuàng)旅游等發(fā)展。創(chuàng)新以工代賑賑濟(jì)模式，創(chuàng)新推廣以工代賑資產(chǎn)折股量化分紅模式，健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成農(nóng)民穩(wěn)定增收新渠道。出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，以延長地方農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈為重點(diǎn)，鼓勵(lì)脫貧地區(qū)特別是生態(tài)移民集中居住區(qū)建設(shè)扶貧車間，推進(jìn)移民群眾就近就業(yè)增收。除引導(dǎo)鼓勵(lì)建設(shè)廠房式的扶貧車間，還可引導(dǎo)發(fā)展居家式扶貧車間、合作社式扶貧車間等不同形式。鼓勵(lì)跨區(qū)域整合資源，把村組的扶貧車間建在產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群上。

(二) 增進(jìn)合力，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

推動(dòng)片區(qū)把資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰拉爾德·斯卡利(Gerald W.Scully)的研究表明，“有效制度安排下的經(jīng)濟(jì)增長，2倍于低效率制度安排下的經(jīng)濟(jì)增長，1.5倍于經(jīng)濟(jì)效率”[24]。實(shí)踐證明，政府與市場(chǎng)的協(xié)同是脫貧攻堅(jiān)、鞏固拓展脫貧成果的關(guān)鍵抓手[25]?！罢Α钡膬?yōu)點(diǎn)是解決大范圍、集中性問題，“市場(chǎng)之手”的優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)、精準(zhǔn)、高效。鞏固拓展扶貧攻堅(jiān)成果應(yīng)更好地處理好“政府之力”與“市場(chǎng)之手”的關(guān)系，構(gòu)建“政府+市場(chǎng)”雙導(dǎo)向機(jī)制，讓“有為政府”與“有效市場(chǎng)”協(xié)同發(fā)力，不斷提高鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的精準(zhǔn)性和效率。2020年隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，原“六盤山片區(qū)陜甘寧青四省(區(qū))政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議”制度，著眼于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、加強(qiáng)區(qū)域合作發(fā)展，吸收新疆政協(xié)參加，轉(zhuǎn)變?yōu)槲鞅蔽迨?區(qū))政協(xié)助推協(xié)同向西開放協(xié)商會(huì)議制度。西北五省(區(qū))地理相鄰、人文相近、民心相通，是服務(wù)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的前沿和重點(diǎn)地區(qū)，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、資源能源、生態(tài)建設(shè)等方面具有巨大的合作優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，面對(duì)逆全球化挑戰(zhàn)及后疫情時(shí)代國際形勢(shì)的復(fù)雜變化，西北地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的戰(zhàn)略腹地，對(duì)增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力具有重要作用。應(yīng)以該合作機(jī)制為平臺(tái)，完善區(qū)域協(xié)調(diào)下的跨省區(qū)合作機(jī)制，加強(qiáng)互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)，拓展省際互動(dòng)合作，健全集組織領(lǐng)導(dǎo)、銜接協(xié)調(diào)、跟蹤服務(wù)、動(dòng)態(tài)落實(shí)于一體的多元化聯(lián)合推進(jìn)協(xié)作工作機(jī)制。陜甘青寧在編制省級(jí)相關(guān)規(guī)劃中，應(yīng)與新基建、東西協(xié)作、區(qū)域合作、與中西南亞乃至歐洲國家的經(jīng)貿(mào)合作統(tǒng)一考慮，以更加積極開放的姿態(tài)參與國內(nèi)、國際產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成產(chǎn)業(yè)分工，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和功能調(diào)整。一是加大片區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合作力度。陜甘青寧應(yīng)不斷深化戰(zhàn)略合作，大力暢通產(chǎn)業(yè)循環(huán)、市場(chǎng)循環(huán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)循環(huán)，共同培育區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。選擇具有共有優(yōu)勢(shì)的肉牛養(yǎng)殖、冷涼蔬菜、小雜糧、中藥材等產(chǎn)業(yè)和旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)開展科技、品種、加工儲(chǔ)藏、信息、銷售、品牌等方面的合作，加快各省(區(qū))特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色，努力構(gòu)建共同培育、共同經(jīng)營、共同市場(chǎng)營銷的產(chǎn)業(yè)大發(fā)展格局；協(xié)同推進(jìn)省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市縣級(jí)政府建立肉牛養(yǎng)殖、冷涼蔬菜、小雜糧、中藥材和旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)合作機(jī)制，重點(diǎn)負(fù)責(zé)政府層面的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)，推動(dòng)深度交流合作。二是加快文旅資源開放共享。積極發(fā)揮各地文旅資源優(yōu)勢(shì)，深化文旅戰(zhàn)略合作，建立文化旅游招商項(xiàng)目庫信息共享機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)投資商開發(fā)區(qū)域內(nèi)文化旅游項(xiàng)目的同時(shí)，開展跨境合作、跨省經(jīng)營、連鎖經(jīng)營和品牌輸出，加大文化旅游資源開發(fā)。積極推進(jìn)“文化旅游聯(lián)盟”建設(shè)，聯(lián)合設(shè)計(jì)精品旅游線路，打造一批“一帶一路”國際旅游樞紐站平臺(tái)。

(三)攜手共進(jìn)，主動(dòng)融入國內(nèi)國際“雙循環(huán)”和全國統(tǒng)一大市場(chǎng)

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，拓展地理空間、重塑要素配置空間和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境空間，有助于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。從經(jīng)濟(jì)空間視角出發(fā)，雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建為“后2020 時(shí)期”鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果帶來戰(zhàn)略機(jī)遇、價(jià)值場(chǎng)所和實(shí)踐場(chǎng)域，并為最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕做好空間要素上的儲(chǔ)備[26]。陜、甘、青、寧應(yīng)切實(shí)擔(dān)當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)縱深戰(zhàn)略腹地的重要職能，堅(jiān)持促進(jìn)國內(nèi)國際“雙循環(huán)”，暢通產(chǎn)業(yè)循環(huán)、市場(chǎng)循環(huán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)循環(huán)，使國內(nèi)國際更好聯(lián)通，主動(dòng)融入全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，加快產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重塑，實(shí)現(xiàn)更加強(qiáng)勁的可持續(xù)發(fā)展。

一是積極嵌入國內(nèi)“循環(huán)”。利用西北五省區(qū)政協(xié)助推協(xié)同向西開放協(xié)商平臺(tái)，六盤山片區(qū)應(yīng)加強(qiáng)在開放經(jīng)濟(jì)、開放通道、開放環(huán)境等方面的合作，推進(jìn)互聯(lián)互通，共同爭(zhēng)取國家支持，破解制約瓶頸，加快發(fā)展進(jìn)程。深化區(qū)域與京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等的合作，探索構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)下的跨省區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制，加強(qiáng)互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)，拓展區(qū)際互動(dòng)合作。深刻認(rèn)識(shí)后疫情時(shí)代的國際合作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新變化，積極參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工。積極推進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加大省區(qū)特色農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放力度，以對(duì)內(nèi)對(duì)外開放推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，同時(shí)進(jìn)一步加大東西協(xié)作力度。聚焦協(xié)作地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，建立東西部經(jīng)濟(jì)資源自由流動(dòng)與合理配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源要素有效對(duì)接。積極承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)流、產(chǎn)業(yè)流融合融通，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是主動(dòng)融入國際“循環(huán)”。第一，合作向西開放。陜、甘、青、寧應(yīng)加快推進(jìn)參與“一帶一路”多式聯(lián)運(yùn)綜合體建設(shè)，打造樞紐制高點(diǎn)、做大做強(qiáng)樞紐型經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展的有效載體。積極爭(zhēng)取國家支持區(qū)域性物流樞紐承載城市建設(shè)，培育發(fā)揮大型樞紐節(jié)點(diǎn)的集聚輻射作用。積極推進(jìn)西安、蘭州、銀川、西寧機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程，完善國際航空港綜合交通樞紐功能，布局規(guī)劃節(jié)點(diǎn)城市機(jī)場(chǎng)建設(shè)。加強(qiáng)省會(huì)機(jī)場(chǎng)與中亞、歐洲等地陸空連接，鞏固新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊重要戰(zhàn)略支點(diǎn)地位。第二，共促“西部陸海新通道建設(shè)”。該通道通過多種運(yùn)輸方式，由重慶經(jīng)廣西北部灣等口岸，通達(dá)新加坡、東盟主要物流節(jié)點(diǎn)，運(yùn)輸比經(jīng)東部地區(qū)出海減少大約10天。該通道地處西部腹地，北接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，南連海上絲綢之路，協(xié)同銜接長江經(jīng)濟(jì)帶，戰(zhàn)略地位十分重要。陜、甘、青、寧應(yīng)加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，構(gòu)建全方位對(duì)外開放大通道。積極搶抓“一帶一路”建設(shè)、新時(shí)代西部大開發(fā)新格局構(gòu)建、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、國家交通強(qiáng)國建設(shè)等重大戰(zhàn)略機(jī)遇，科學(xué)研判發(fā)展形勢(shì)，準(zhǔn)確把握發(fā)展需求，高水平做好交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。陜甘青寧已與重慶、廣西等14省區(qū)市簽署了合作共建西部陸海新通道框架協(xié)議。當(dāng)前，西部陸海新通道建設(shè)整體發(fā)展不平衡，重點(diǎn)通道和主通道、重要樞紐、核心覆蓋區(qū)都在西南地區(qū)，西北地區(qū)在空間布局上僅屬于輻射延展帶，在區(qū)域規(guī)劃、項(xiàng)目安排、建設(shè)力度等方面明顯弱化。應(yīng)按照區(qū)域協(xié)同、協(xié)力并進(jìn)原則，構(gòu)建西南、西北相互促進(jìn)的發(fā)展新格局。陜、甘、青、寧應(yīng)不斷加快路網(wǎng)布局規(guī)劃暢通省際通道，抓住2021—2050版國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃機(jī)遇，謀劃一批省區(qū)內(nèi)外延伸、互聯(lián)互通公鐵項(xiàng)目，進(jìn)一步暢通出省通道，完善六盤山片區(qū)路網(wǎng)布局。

(四)交流合作，促進(jìn)片區(qū)教育醫(yī)療公共服務(wù)均等化

加快建設(shè)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，整合碎片化的教育、醫(yī)療等公共資源，加強(qiáng)合作，提升區(qū)域鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的能力。在政策取向上，隨著鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果向深度貧困聚焦，通過項(xiàng)目開發(fā)硬干預(yù)的門檻條件越來越高,相比之下通過公共服務(wù)減貧的軟干預(yù)在深度貧困治理上具有更強(qiáng)的適應(yīng)性[27]。一是加強(qiáng)教育合作。借鑒京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃和長三角跨省域中職統(tǒng)一招生做法，實(shí)施教育規(guī)劃對(duì)接、政策對(duì)接和項(xiàng)目對(duì)接，推動(dòng)跨省域合作辦學(xué)，促進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育深度融合。推進(jìn)陜甘青寧學(xué)校聯(lián)盟建設(shè)，在聯(lián)盟平臺(tái)上探索培養(yǎng)方案互通，開展課程互選、學(xué)分互認(rèn)、教師互聘、學(xué)生交流和短期訪學(xué)等項(xiàng)目。加快優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享，實(shí)施數(shù)字學(xué)校優(yōu)質(zhì)資源共享項(xiàng)目，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源面向四省區(qū)教師學(xué)生全面開放[28]。二是開展公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作。陜甘青寧優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向六盤山片區(qū)人民開放，使其可與當(dāng)?shù)厝罕娤硎芡瑯拥尼t(yī)療健康服務(wù)。重點(diǎn)加強(qiáng)在人才培養(yǎng)、遠(yuǎn)程醫(yī)療、疾病防控、危急重癥病人轉(zhuǎn)診等方面開展合作，提升六盤山片區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)診治能力，方便群眾就醫(yī)。緊緊圍繞保障基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，減少和防止群眾因病致貧、因病返貧，精準(zhǔn)發(fā)力，完善六盤山片區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)制，提升醫(yī)療衛(wèi)生保障能力，使群眾就近享受到優(yōu)質(zhì)、安全、便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。陜甘青寧應(yīng)加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急、新冠疫情等傳染性疾病的預(yù)防控制協(xié)作。深化寧陜兩省區(qū)沙鼠疫、甘寧兩省區(qū)黃鼠疫、青甘兩省旱獺鼠疫的防控合作，完善傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，強(qiáng)化科研協(xié)作、學(xué)術(shù)交流、聯(lián)合督導(dǎo)、信息溝通。建立省區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，開展跨區(qū)域綜合演練，暢通傷病員轉(zhuǎn)運(yùn)、救治渠道，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急救治的能力。