胡雅萍，王秋云

(1.南京郵電大學(xué) 人口研究院，江蘇 南京 210042；2.南京郵電大學(xué) 高質(zhì)量發(fā)展評價研究院，江蘇 南京 210042；3.南京郵電大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南京 210042)

第七次全國人口普查結(jié)果顯示，中國60歲及以上人口達(dá)到2.64億人，占總?cè)丝诘?8.70%，其中，65歲及以上人口為1.906億，占13.50%[1]，與2010年相比上升5.44個百分點。隨著老齡人口數(shù)量的快速增長，老齡事業(yè)發(fā)展面臨著越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)科技的發(fā)展與應(yīng)用為老齡事業(yè)注入新思路，智慧養(yǎng)老理念應(yīng)運而生。智慧養(yǎng)老是指運用技術(shù)來解決老齡化過程中出現(xiàn)的問題和困難，幫助老年人過上更健康、更獨立、更多社會參與的生活[2]。我國2011年提出智慧養(yǎng)老概念，并出臺一系列政策予以支持，2017年三部委發(fā)布的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃(2017—2020年)》標(biāo)志著智慧養(yǎng)老上升到國家戰(zhàn)略層面。但智慧養(yǎng)老作為一個新興產(chǎn)業(yè)在我國仍處于起步階段，在智慧產(chǎn)品供需、養(yǎng)老服務(wù)推廣等方面面臨著諸多挑戰(zhàn)。政策作為建設(shè)智慧城市的制度基礎(chǔ)[3]，可以為智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供方向性指引。通過對智慧養(yǎng)老政策進(jìn)行文本分析，及時了解智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀與不足，可以為智慧養(yǎng)老體系的構(gòu)建提供政策參考。

一、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)政策文本來源與選擇

文章以長三角區(qū)域智慧養(yǎng)老政策文本為研究對象，從安徽省、江蘇省、浙江省、上海市人民政府官方網(wǎng)站搜集智慧養(yǎng)老相關(guān)政策法規(guī)文本。政策文本選取遵循以下原則：(1)緊扣“智慧養(yǎng)老”的主題詞，搜集的政策必須與“智慧養(yǎng)老”有較大的相關(guān)性；(2)排除信息發(fā)布、獎勵決定等一般性政府文件，確保政策的純粹性和普適性；(3)排除政策文本中與“智慧養(yǎng)老”無關(guān)的描述，保證文本精確性。依據(jù)以上文本選取原則，最終確定68份智慧養(yǎng)老政策作為本研究的政策樣本，部分政策文本信息見表1。

表1 長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老政策文本(節(jié)選)

(二)研究方法

本文采用了定量與定性相結(jié)合的方法，利用數(shù)理統(tǒng)計對長三角地區(qū)省級政府智慧養(yǎng)老政策文本頒布時間、發(fā)文主體、發(fā)文形式進(jìn)行量化分析，梳理智慧養(yǎng)老政策發(fā)展脈絡(luò)，再利用ROST-CM軟件進(jìn)行核心關(guān)鍵詞詞頻和社會網(wǎng)絡(luò)分析，得出政策研究核心主題，最后利用政策工具進(jìn)行逐句編碼，利用定性方法揭示智慧養(yǎng)老政策文本的特征。

二、我國智慧養(yǎng)老政策的量化分析

(一)發(fā)文量分析

政策數(shù)量能夠反映該領(lǐng)域被關(guān)注的程度，2016—2021年間我國長江三角洲地區(qū)頒布的智慧養(yǎng)老政策數(shù)量整體呈增長趨勢但波動較大，這與國家政策的推動緊密相關(guān)。我國從2011年起開始探索智慧養(yǎng)老新路徑，2015年前各地對智慧養(yǎng)老建設(shè)還未投入過多關(guān)注，2016年開始在國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動指導(dǎo)意見》與民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作的通知》指導(dǎo)下，各省陸續(xù)將智慧養(yǎng)老作為戰(zhàn)略主題并出臺政策進(jìn)行支持。2017—2019年間，國家相繼下發(fā)了三個政策文件全面推進(jìn)智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，其中國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)對居家養(yǎng)老服務(wù)信息化、智能化建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、服務(wù)內(nèi)容與方式、管理運營方式、投入機(jī)制進(jìn)行了全面規(guī)劃，要求全國老齡辦聯(lián)合民政部、國家發(fā)展改革委等指導(dǎo)、督促各地區(qū)、各有關(guān)部門制定《規(guī)劃》實施方案，分解落實《規(guī)劃》提出的主要任務(wù)，及時出臺相關(guān)配套政策措施。由此，各省出臺的相關(guān)政策數(shù)量開始迅速上升，智慧養(yǎng)老事業(yè)開啟了新局面。2020—2021年間，各省出臺的智慧養(yǎng)老政策文件大幅度增加，這期間長江三角洲地區(qū)共頒布智慧養(yǎng)老相關(guān)政策46條，占據(jù)全部政策文本數(shù)量的68%，其因在于：一方面黨和國家一系列關(guān)于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的決策部署文件和舉措頻繁出臺，為各省推進(jìn)智慧養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展帶來機(jī)遇和動力，加強(qiáng)智慧民政建設(shè)，完善各類社會組織綜合服務(wù)平臺，積極推進(jìn)“智慧養(yǎng)老”發(fā)展成為重中之重；另一方面由于受新冠肺炎疫情影響，國家及各級政府更加注重老年群體健康防護(hù)和養(yǎng)老院管理。

(二)發(fā)文主體分析

通過對長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策發(fā)文部門進(jìn)行分析，能明確智慧養(yǎng)老建設(shè)領(lǐng)域受到哪些部門的關(guān)注以及了解各個省級部門相互協(xié)作的情況。長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策發(fā)文部門的基本情況如表2所示。

表2 長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老政策文本發(fā)文部門匯總

從發(fā)文主體來看，長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策發(fā)文部門有各省人民政府辦公廳、民政局、省發(fā)展和改革委員會、省老齡工作委員會辦公室、省財政廳等10個部門。從發(fā)文數(shù)量來看，省人民政府辦公廳發(fā)文數(shù)量最多，一共發(fā)布52份與智慧養(yǎng)老建設(shè)有關(guān)的政策文件；其次是省發(fā)展和改革委員會與民政局，各自發(fā)文8份與7份，其余部門發(fā)文量較少。從政策協(xié)同性來看，單獨發(fā)文有63份，占政策總量的92.65%，聯(lián)合發(fā)文有5份，占比7.35%，政策協(xié)同性較差。綜上所述，長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策發(fā)布的主要部門是省人民政府辦公廳，其發(fā)文數(shù)量遠(yuǎn)大于其他部門，其余單位主要作為輔助機(jī)構(gòu)配合與協(xié)助智慧養(yǎng)老政策的制定與實施。值得注意的是，智慧養(yǎng)老政策總體協(xié)同性較差，后續(xù)需要采取措施鼓勵和引導(dǎo)更多部門參與智慧養(yǎng)老建設(shè)工作。

(三)發(fā)文形式分析

政策文件的文種類型表明了發(fā)文意圖，影響著政策執(zhí)行的效力與可操作性，通過分析政策文件的類型能夠明確執(zhí)行效力[6]。長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策主要有“通知”“意見”“條例”3種形式，其中，政策形式為“通知”的最多，共53份，占文本總量的78%；其次是“意見”，共14份；“條例”數(shù)量最少，為1份。通常，意見、公告等形式的政策文件較為抽象、模糊，以函和通知形式發(fā)布的政策文件更為具體、正式，具有較強(qiáng)的執(zhí)行效力[7]。長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策文件以“通知”和“意見”的形式為主，說明各省政府部門對政策執(zhí)行度要求較高。同時，長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策的多樣性不高，以引導(dǎo)性政策為主，缺乏“方案”“措施”等具體操作性文件。

(四)政策主題分析

政策文本中多次出現(xiàn)的詞語或短語在一定程度上能夠反映政策主體的政策意圖和關(guān)注重點。通過ROST-CM6軟件提取長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老主題政策文件高頻詞，結(jié)合該軟件的語義網(wǎng)絡(luò)和社會網(wǎng)絡(luò)分析功能總結(jié)和概括長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老政策主題詞。對共詞表進(jìn)行人工篩選，剔除無效關(guān)鍵詞、低頻關(guān)鍵詞并對相似關(guān)鍵詞進(jìn)行合并，如剔除“全省”“中心”等無法體現(xiàn)智慧養(yǎng)老政策主題及側(cè)重點的詞，合并“老年”與“老年人”等相似關(guān)鍵詞。本研究選取了詞頻為100以上的高頻詞進(jìn)行分析，得出了長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老政策高頻詞表，如表3所示。

表3 長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老政策文本高頻詞匯總

語義網(wǎng)絡(luò)是通過兩兩高頻詞在同一行中共同出現(xiàn)的次數(shù)來分析高頻詞之間的關(guān)聯(lián)程度和高頻詞的重要程度，一般情況下，網(wǎng)絡(luò)線條越粗表示兩個高頻詞之間關(guān)系越密切，而高頻詞周圍的線條越密集，節(jié)點就越大，表示該高頻詞的影響力越大，也就越重要[8]。在提取政策高頻詞的基礎(chǔ)上，通過運用ROST-CM6的NetDraw功能對高頻詞進(jìn)行語義網(wǎng)絡(luò)和社會網(wǎng)絡(luò)分析，得到對應(yīng)的長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策高頻詞語義網(wǎng)絡(luò)圖，如圖1所示。

圖1 長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老政策語義網(wǎng)絡(luò)圖

從圖1可以看出，“智慧養(yǎng)老”與“服務(wù)”處于高頻詞網(wǎng)絡(luò)的中心位置，“智慧養(yǎng)老”與“服務(wù)”“養(yǎng)老”“應(yīng)用”“建設(shè)”“機(jī)構(gòu)”的節(jié)點間連線數(shù)量較多，結(jié)構(gòu)緊密，有較強(qiáng)相關(guān)性，同時“智慧養(yǎng)老”節(jié)點與其他絕大部分高頻詞節(jié)點都有聯(lián)系，這說明“智慧養(yǎng)老”是長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老政策文本的核心詞，對其他關(guān)鍵詞的影響力最強(qiáng)，符合研究目標(biāo)。“發(fā)展”“智能”“社區(qū)”“健康”“平臺”“推進(jìn)”等節(jié)點分布在“智慧養(yǎng)老”“服務(wù)”等節(jié)點周圍，相互之間也存在較強(qiáng)聯(lián)系。“體系”“技術(shù)”“資源”“醫(yī)療”等節(jié)點相對較小，但對其他高頻詞起到了重要支撐作用。

結(jié)合政策高頻詞表、高頻詞語義網(wǎng)絡(luò)分析圖以及政策文本語境可以發(fā)現(xiàn)長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策主題特征。“智慧養(yǎng)老”概念的提出是為了更好滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，不是簡單智能設(shè)備的物理集成，而是通過信息化、智能化手段為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，其本質(zhì)核心是“服務(wù)”而非產(chǎn)品。從高頻詞“應(yīng)用”“建設(shè)”“機(jī)構(gòu)”“平臺”“社區(qū)”可以看出，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣需要依托于居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三大模式，以平臺建設(shè)為抓手，借助互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù)，為老年人提供智能化服務(wù)。智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)雖經(jīng)歷了倡導(dǎo)、試點、推廣等階段，但作為一種新型產(chǎn)業(yè)尚存在諸多問題，養(yǎng)老需求的激增使得養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡不充分的矛盾突出，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建完善的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系需要在“資源”“技術(shù)”“醫(yī)療”等方面取得更大突破。

(五)智慧養(yǎng)老政策特征分析

1.研究設(shè)計

政策工具是決策者為了實現(xiàn)既定的目標(biāo)而采取的手段與方式[9]，對政策工具使用情況進(jìn)行多維度的分析能在一定程度上反映政策的特征及存在的問題。國內(nèi)學(xué)者在養(yǎng)老領(lǐng)域的研究中往往采用政策工具進(jìn)行多維度的組合分析，即提出二維或三維的政策工具矩陣，多維度研究視角的結(jié)合能夠從本質(zhì)上分析出養(yǎng)老政策的特征[10]。因此本文在前人研究基礎(chǔ)上將政策工具與智慧養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建相結(jié)合，在對智慧養(yǎng)老領(lǐng)域政策工具進(jìn)行分析的同時，探究智慧養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的相關(guān)問題，并提出建議。

(1)X維度：Rothwell和Zegveld政策工具模型。本文采用了Rothwell和Zegveld的政策工具模型[11]，從供給側(cè)、環(huán)境側(cè)和需求側(cè)三個層面來分析政策工具在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用現(xiàn)狀。環(huán)境側(cè)政策工具指政策對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的影響力，包括政府通過目標(biāo)規(guī)劃、程序規(guī)范、法制監(jiān)管等措施來創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)的智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境；供給側(cè)政策工具主要是指政策為智慧養(yǎng)老發(fā)展提供動力，政府通過加大在人才、技術(shù)、機(jī)構(gòu)、設(shè)施、資金、信息等方面的投入，完善智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供給要素來推動智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；需求側(cè)政策工具體現(xiàn)政策對智慧養(yǎng)老發(fā)展的拉力，政府通過扶持、培育與智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的服務(wù)項目以及進(jìn)行海外交流等，減少不利因素對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場阻礙和負(fù)外部性影響，推動智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。本文采用的具體政策工具分類見表4。

表4 政策工具分類及其釋義

(2)Y維度：智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建。在Y維度上引入智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建基于三方面原因：①現(xiàn)階段我國智慧養(yǎng)老建設(shè)的目標(biāo)就是構(gòu)建一套完善的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系；②通過剖析智慧養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中的各個環(huán)節(jié)，能夠發(fā)現(xiàn)政策在體系構(gòu)建不同環(huán)節(jié)中的扶持側(cè)重點；③對智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建研究能對政策分析的工具性視角進(jìn)行補(bǔ)充。根據(jù)工業(yè)和信息化部、民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合發(fā)布的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃(2017—2020年)》《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃(2021—2025年)》以及前人提出的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)[12]，將智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建過程分為基礎(chǔ)建設(shè)與技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品與服務(wù)研發(fā)、智慧養(yǎng)老服務(wù)模式推廣3個環(huán)節(jié),具體框架圖構(gòu)建如圖2所示。

圖2 智慧養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的二維框架

2.研究步驟

將政策文本中各個條目作為分析單元，具體分為環(huán)境側(cè)、供給側(cè)和需求側(cè)三類政策工具分析類目。采用人工編碼的方式對政策文本按照“政策文本編號—章(部分)—節(jié)(可為多層次)—具體條款”進(jìn)行編碼，并按照類目分類，如“1-4-2-2-1”表示第一份政策文本《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)“十三五”安徽省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》中第四章“健全養(yǎng)老服務(wù)體系”的第二節(jié)“夯實居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)”的第二條“健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”中提出的“建立老年人需求評估體系，全面開展老年人需求評估”的標(biāo)準(zhǔn)建立與評估的措施。編碼結(jié)束后形成智慧養(yǎng)老政策文本內(nèi)容分析編碼表，對編碼結(jié)果進(jìn)行歸類和頻數(shù)統(tǒng)計，具體編碼及分類結(jié)果如表5和表6所示。

表5 長江三角洲地區(qū)智慧養(yǎng)老政策文本政策工具編碼示例

表6 智慧養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的政策工具二維分布

3.研究分析

(1)X維度

表6統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策綜合運用環(huán)境側(cè)、供給側(cè)和需求側(cè)三種政策工具。環(huán)境側(cè)工具使用最多，占比50.64%；其次是供給側(cè)政策工具，占比39.94%；需求側(cè)政策工具所占比例最低，僅為9.42%。政策工具使用存在結(jié)構(gòu)失衡的問題。主要表現(xiàn)為：

①環(huán)境側(cè)政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位

我國長三角地區(qū)政府在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面偏好使用環(huán)境側(cè)政策工具，希望通過規(guī)范性或勸導(dǎo)性措施來改善智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。在環(huán)境側(cè)政策工具中，組織建設(shè)使用最多，達(dá)到20.45%，表明政府在積極進(jìn)行智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面的相關(guān)建設(shè)工作，為構(gòu)建完善的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系而不斷努力，其中包括“推進(jìn)智慧養(yǎng)老云平臺建設(shè)，實施智慧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)建工程，支持各類主體新建智慧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，加快發(fā)展智慧醫(yī)療”等。目標(biāo)規(guī)劃排第二，為10.71%。政府在發(fā)布政策時，偏向通過設(shè)立一些短期目標(biāo)來推進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但同時標(biāo)準(zhǔn)建立與評估、程序規(guī)范以及法制與監(jiān)督所占比例較低，分別為4.87 %、3.90%、1.62%，這暴露出智慧養(yǎng)老政策存在缺乏操作細(xì)節(jié)、操作規(guī)范的問題。組織宣傳排第三，為8.77%，這是因為我國智慧養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)處于起步階段，設(shè)施建設(shè)有待完善，宣傳活動能夠促使更多企業(yè)以及民眾參與到智慧養(yǎng)老建設(shè)中。稅收優(yōu)惠政策工具所占比例最小，僅為0.32%，說明當(dāng)前長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本環(huán)境有待改善。

②供給側(cè)政策工具結(jié)構(gòu)分布不均

設(shè)施支持是指政府為支持各地智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社區(qū)等智慧養(yǎng)老相關(guān)主體積極改善養(yǎng)老設(shè)施條件，包括硬件設(shè)施與軟件設(shè)施。設(shè)施支持在供給側(cè)政策工具中占最大比例，為18.51%，體現(xiàn)了政府加大長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)的力度。對智慧養(yǎng)老信息化基礎(chǔ)建設(shè)的重視具體表現(xiàn)為注重打造智慧養(yǎng)老平臺、建設(shè)智慧養(yǎng)老院等基礎(chǔ)設(shè)施。試點示范是指政府為促進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵建立一批示范企業(yè)、街道和基地，包括推廣智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)、形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和發(fā)揮示范帶動作用。試點示范政策工具占比9.09%，是推進(jìn)智慧養(yǎng)老政策落地的主要手段之一。智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展本身要依托于先進(jìn)的信息技術(shù)，長三角區(qū)域的技術(shù)支持政策工具占比6.17%，現(xiàn)有的技術(shù)與產(chǎn)品投入尚難完全滿足老年人的智慧養(yǎng)老需求。財政支持政策工具占比4.55%，地區(qū)政府在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面有一定的資金投入，以此促進(jìn)智慧養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和軟件技術(shù)的研發(fā)，這展現(xiàn)了長三角城市群雄厚的經(jīng)濟(jì)實力對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐。人才和場地支持政策工具占比最少，分別為0.97%、0.65%。相較于基礎(chǔ)設(shè)施，政府在人才和場地等要素上投入較少，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展對專業(yè)人才需求度高，應(yīng)發(fā)揮長三角地區(qū)擁有眾多高校和科研機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，加大對專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，促進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建。

③需求側(cè)政策工具相對不足

需求側(cè)政策工具包括服務(wù)采購、服務(wù)外包、招商引資以及市場培育，對拉動智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義，然而，在三類工具中需求型政策工具占比最低。這表明長三角地區(qū)政府當(dāng)前主要通過加大供給和提供良好的政策環(huán)境助推智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，忽視了從需求側(cè)進(jìn)行拉動。在需求側(cè)政策工具中服務(wù)外包與市場培育占比高，分別為4.87%、2.92%。服務(wù)外包是指政府鼓勵并支持企業(yè)以及其他社會力量參與智慧養(yǎng)老相關(guān)建設(shè)，形成政府與非政府組織的合作聯(lián)動機(jī)制；市場培育是指政府為了擴(kuò)大智慧養(yǎng)老服務(wù)市場對老年人進(jìn)行補(bǔ)貼或教育。老年群體受教育水平差異顯著，普遍存在“數(shù)字鴻溝”問題，使用新興智慧養(yǎng)老設(shè)備及平臺存在困難，對老年人進(jìn)行數(shù)字教育及宣傳引導(dǎo)是拓展智慧養(yǎng)老消費市場、構(gòu)建完善智慧養(yǎng)老體系的關(guān)鍵步驟。服務(wù)采購也就是政府購買，是市場經(jīng)濟(jì)背景下必然實施的養(yǎng)老服務(wù)模式，政府購買不僅能提高我國養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，降低社會養(yǎng)老的成本，而且還能創(chuàng)新發(fā)展智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，激發(fā)新的養(yǎng)老資源。長三角地區(qū)的服務(wù)采購相對不足，政府應(yīng)當(dāng)重視這一政策手段，為智慧養(yǎng)老市場增添活力。招商引資也是長三角地區(qū)政府需要加強(qiáng)的重要方面，應(yīng)加強(qiáng)與海外企業(yè)等合作交流，引進(jìn)國外先進(jìn)智慧養(yǎng)老技術(shù)，以此促進(jìn)我國智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。

總體來說，政策工具的結(jié)構(gòu)性失衡反映了智慧養(yǎng)老政策方案的趨同性和指向性，具有區(qū)域特色，在一定程度上說明長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展還需要優(yōu)化政策工具整體結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)政策工具內(nèi)部關(guān)系，提升政策治理效率。

(2)Y維度

目前長三角地區(qū)政府對智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建進(jìn)行全過程介入指導(dǎo)，依次為基礎(chǔ)建設(shè)與技術(shù)開發(fā)(43.51%)、產(chǎn)品與服務(wù)研發(fā)(36.04%)、智慧養(yǎng)老服務(wù)模式推廣(20.45%)，符合智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邏輯歷程：政策首先強(qiáng)調(diào)智慧養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與技術(shù)的開發(fā)，再逐步向產(chǎn)品與信息服務(wù)平臺的研發(fā)過渡，最后構(gòu)建完整的智慧養(yǎng)老服務(wù)模式并將其推廣。

但在智慧養(yǎng)老服務(wù)模式構(gòu)建的各環(huán)節(jié)中所側(cè)重的政策工具存在一定差異。在“基礎(chǔ)建設(shè)與技術(shù)開發(fā)”和“產(chǎn)品與服務(wù)開發(fā)”方面多使用環(huán)境側(cè)政策工具與供給側(cè)政策工具，環(huán)境側(cè)政策工具的使用強(qiáng)調(diào)為智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)建良性發(fā)展環(huán)境，調(diào)動社會氛圍，鼓勵與促進(jìn)更多機(jī)構(gòu)、企業(yè)參與到智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)架構(gòu)建設(shè)中。人力、物力、財力資源都是智慧養(yǎng)老服務(wù)模式構(gòu)建的基本要素，這些供給側(cè)工具能夠為智慧養(yǎng)老基礎(chǔ)架構(gòu)增添動能，但是各工具間存在使用失衡、資源不均的現(xiàn)象。供給側(cè)工具多被用于“基礎(chǔ)建設(shè)與技術(shù)開發(fā)”，較少關(guān)注“產(chǎn)品與服務(wù)開發(fā)”，而我國長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)建構(gòu)已初具雛形，現(xiàn)階段主要任務(wù)是加大科技、設(shè)施、人力、財力等投入，以突破產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)的技術(shù)瓶頸，增加供給側(cè)政策工具在“產(chǎn)品與服務(wù)開發(fā)”方面的應(yīng)用，以此推進(jìn)核心技術(shù)、智能終端操作系統(tǒng)等的研發(fā)與應(yīng)用，提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，全方位滿足老人在生活、健康、安全、娛樂等方面的需求，助推智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?！爸腔垧B(yǎng)老模式推廣”環(huán)節(jié)更多運用的是“示范工程建設(shè)”，通過開展試點工作，培育示范性的企業(yè)、社區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地，探索智慧養(yǎng)老的機(jī)制運作、服務(wù)模式創(chuàng)新等。目前長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建還不完善，市場主體各自研發(fā)獨立的信息平臺和服務(wù)終端，行業(yè)間平臺和終端互不兼容，尚未形成規(guī)?；图s化的經(jīng)營模式。

三、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

當(dāng)前我國智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于初步發(fā)展階段，但相關(guān)政策體系框架已初步形成。從對智慧養(yǎng)老政策的屬性分析可以看出長三角地區(qū)政府對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的關(guān)注程度與中央政策的發(fā)布頻率趨于一致，中央政策的密集出臺鼓勵地方政府以及各類民間資本積極參與地方智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)。智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)自2011年興起，經(jīng)歷了倡導(dǎo)、試點、推廣，已經(jīng)取得一定成果。但是，由于智慧養(yǎng)老政策多由省人民政府辦公廳獨立頒發(fā)，政策協(xié)同性較差。

從智慧養(yǎng)老政策主題詞分析得出：長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直圍繞著“智慧養(yǎng)老服務(wù)”“應(yīng)用”“機(jī)構(gòu)”“社區(qū)”等展開。我國發(fā)展智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的目的是緩解養(yǎng)老供給需求矛盾，提升養(yǎng)老服務(wù)水平，但由于智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要依靠物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)等先進(jìn)的信息技術(shù)，建立完善的智慧養(yǎng)老體系還面臨諸多困難，同時養(yǎng)老需求的增長使得養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡不充分的矛盾突出，因此，增加養(yǎng)老產(chǎn)品資源供給，重視先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)用，提升醫(yī)療服務(wù)水平是我國現(xiàn)階段智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。

在政策工具使用方面，我國長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策工具使用情況存在不均衡的特點：(1)環(huán)境側(cè)政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位，政府偏好使用環(huán)境側(cè)工具來優(yōu)化智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，但環(huán)境側(cè)工具中組織建設(shè)、組織宣傳、目標(biāo)規(guī)劃占較大比例，而對標(biāo)準(zhǔn)制定以及法律法規(guī)等規(guī)范性措施的運用關(guān)注較少；(2)供給側(cè)政策工具結(jié)構(gòu)分布不均，政策側(cè)重于智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)及試點示范項目等方面，對人才、技術(shù)、場地、資金等基礎(chǔ)要素關(guān)注度不足，需強(qiáng)化對智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及內(nèi)在動力提升的政策支持；(3)需求側(cè)政策工具不足，與其他兩種工具的使用不相匹配，無法形成政策合力。在智慧養(yǎng)老服務(wù)模式的構(gòu)建方面，三個環(huán)節(jié)所使用的政策工具存在差異，這種差異體現(xiàn)了不同環(huán)節(jié)所側(cè)重的發(fā)展重點和當(dāng)?shù)卣?，突破關(guān)鍵技術(shù)瓶頸、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、推廣養(yǎng)老服務(wù)模式等方面還有待進(jìn)一步的政策支撐。

(二)建議

為促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的良性結(jié)合，長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策應(yīng)該從以下三個方面進(jìn)行優(yōu)化與完善：

1.中央政府引導(dǎo)、地方政府協(xié)同。首先各級政府需要明確自身在智慧養(yǎng)老體系中的定位，做好統(tǒng)籌規(guī)劃與政策落實工作。宏觀層面，中央政府是智慧養(yǎng)老政策的制定者與引導(dǎo)者，決定了智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向與進(jìn)程。具體而言，在中央政府引導(dǎo)下，地方政府應(yīng)發(fā)揮好協(xié)同作用，聚焦政策落地與實施。智慧養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建需要政府、社會、市場、企業(yè)和消費者等多方參與，從而形成一個可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)圈，目前長三角地區(qū)年發(fā)布的政策數(shù)量雖然穩(wěn)步上升，但存在協(xié)同性較弱、參與度偏低的現(xiàn)象。應(yīng)鼓勵引導(dǎo)更多部門與機(jī)構(gòu)參與智慧養(yǎng)老體系的建設(shè)，同時豐富政策種類，在加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)性政策力度的基礎(chǔ)上，鼓勵相關(guān)部門跟進(jìn)制定配套執(zhí)行措施，并促使政策執(zhí)行到位。

2.促進(jìn)政策工具使用與智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程相匹配。整體上說，長三角地區(qū)智慧養(yǎng)老政策工具中環(huán)境側(cè)工具使用較多，供給側(cè)與需求型工具使用較少，在今后的工作中可加強(qiáng)供給側(cè)和需求側(cè)工具的使用；從政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)上說，各類政策工具不均衡的現(xiàn)象突出，政策制定應(yīng)關(guān)注該方面問題，讓政策工具與政策目標(biāo)相匹配。具體可從以下幾方面入手：首先，積極推進(jìn)完善智慧養(yǎng)老體系的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和制度法規(guī)，統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和有效的市場監(jiān)督有助于構(gòu)建公平有序的市場環(huán)境；其次，要全方位協(xié)調(diào)使用供給側(cè)政策工具，一方面加大人才、科技、醫(yī)療、資金和場地投入，完善智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供給要素，另一方面調(diào)整各類智慧養(yǎng)老產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)，關(guān)注老年群體的需求，實現(xiàn)供需平衡；最后，政府應(yīng)加大服務(wù)采購、服務(wù)外包、招商引資以及市場培育等需求側(cè)工具的應(yīng)用力度，增加對企業(yè)的扶持力度，鼓勵更多民間資本參與智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)。同時，引進(jìn)和借鑒國外先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和經(jīng)驗，多方面開展國際交流活動，加速養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.推動智慧養(yǎng)老服務(wù)模式各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)銜接。政府主導(dǎo)的智慧養(yǎng)老市場有其服務(wù)的局限性，存在養(yǎng)老產(chǎn)品、信息服務(wù)平臺供給與老年人需求不相匹配的現(xiàn)象，需要政府實現(xiàn)從主導(dǎo)者向管理者和監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)型。一方面，給予財政資金扶持，鼓勵更多市場主體參與“適老性”產(chǎn)品與服務(wù)的研發(fā)工作，同時規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督手段，形成行業(yè)監(jiān)督與反饋機(jī)制，規(guī)范智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，構(gòu)建智慧養(yǎng)老體系建設(shè)各環(huán)節(jié)的協(xié)同機(jī)制，以數(shù)字時代老年人需求為目標(biāo)，促使智慧養(yǎng)老基礎(chǔ)平臺建設(shè)與產(chǎn)品服務(wù)相協(xié)調(diào)，形成一條由設(shè)施、產(chǎn)品向服務(wù)進(jìn)發(fā)的平穩(wěn)產(chǎn)業(yè)鏈。