數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展態(tài)勢分析

文/中國信息通信研究院

近年來，數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判范圍逐步從發(fā)達(dá)國家拓展至發(fā)展中國家 （圖/視覺中國）

隨著全球數(shù)字化時(shí)代的到來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易不僅成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也成為各國參與新一輪科技革命和國際經(jīng)貿(mào)合作的重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)。近年來，數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則在組織機(jī)制、構(gòu)建和演進(jìn)路徑、活躍區(qū)域等方面，呈現(xiàn)出一系列新態(tài)勢。

多邊機(jī)制重新成為規(guī)則制定重要平臺

從組織機(jī)制來看，隨著大國對外戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向，多邊機(jī)制獲得更高關(guān)注和更大支持，在推動(dòng)數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定方面開始發(fā)揮重要作用。

大國戰(zhàn)略調(diào)整重視構(gòu)建多邊機(jī)制影響力并加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。歐盟方面，通過《數(shù)字服務(wù)法》《數(shù)字市場法》，推動(dòng)《數(shù)據(jù)治理法案》出臺，在WTO（世界貿(mào)易組織）電子商務(wù)談判中積極推廣電信和平臺監(jiān)管規(guī)則，著力強(qiáng)化數(shù)字規(guī)則、數(shù)字治理經(jīng)驗(yàn)的全球示范作用，重塑多邊框架下的“規(guī)則影響力”。聯(lián)動(dòng)方面，美歐日等共同推動(dòng)WTO進(jìn)行機(jī)制改革，并在電子商務(wù)談判中提出聯(lián)合提案，美國及部分歐盟國家在G7（七國集團(tuán)）框架下達(dá)成《數(shù)字貿(mào)易原則》，美歐達(dá)成《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》以替代失效的隱私盾，組建貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)（TTC），嘗試在數(shù)字治理規(guī)則方面形成聯(lián)動(dòng)并向多邊框架推廣。

多邊機(jī)制下的數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則構(gòu)建加快步伐。2019年1月，76個(gè)WTO成員簽署《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》，啟動(dòng)WTO電子商務(wù)多邊談判。2021年，WTO電子商務(wù)談判合并案出臺，包含促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展、電子商務(wù)開放性、可信的電子商務(wù)環(huán)境、通用規(guī)則、電信規(guī)則以及市場準(zhǔn)入6個(gè)主要章節(jié)，細(xì)化并覆蓋了數(shù)字貿(mào)易各環(huán)節(jié)相關(guān)規(guī)則，總計(jì)50余項(xiàng)條款，體現(xiàn)了WTO公平、發(fā)展、協(xié)作的治理目標(biāo)。2022年6月，WTO第12屆部長級會(huì)議在瑞士日內(nèi)瓦召開，共同簽署《關(guān)于電子商務(wù)的工作計(jì)劃》，將電子傳輸臨時(shí)免征關(guān)稅的做法延續(xù)到下一屆部長級會(huì)議。

“同心圓”效應(yīng)加速數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則構(gòu)建

從生成路徑來看，主要國家、國際組織、國際合作機(jī)制在數(shù)字議題中相互影響、相互配合，先在小范圍內(nèi)新增議程，討論形成規(guī)則模板后，逐步推動(dòng)在更大范圍內(nèi)形成多邊共識，形成“同心圓”效應(yīng)，最終推動(dòng)數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系加快構(gòu)建。

一是“同心圓”效應(yīng)推動(dòng)數(shù)字治理議題達(dá)成共識。主要國家和具有核心影響力的國際組織強(qiáng)化在數(shù)字議題上的推動(dòng)力。一方面，先在小范圍達(dá)成協(xié)議后再向外圍擴(kuò)展，推動(dòng)協(xié)議在更大范圍內(nèi)達(dá)成。如數(shù)字貨幣，2021年5月，G7財(cái)長會(huì)議發(fā)布關(guān)于數(shù)字支付的宣言，強(qiáng)調(diào)央行數(shù)字貨幣應(yīng)由政策透明的常設(shè)公共機(jī)構(gòu)管轄，受制于法律監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)治理和隱私保護(hù)。2022年5月，G20（二十國集團(tuán)）財(cái)長會(huì)議發(fā)表聯(lián)合聲明，敦促各國對加密貨幣實(shí)施金融和技術(shù)監(jiān)管。另一方面，先在部分組織內(nèi)初步設(shè)立議程，并提出基本框架，再在其他組織進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)則并推動(dòng)落實(shí)。如可信數(shù)據(jù)流動(dòng)，2019年G20發(fā)布《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言》，提出基于信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，2021年G7發(fā)布《數(shù)據(jù)互信合作路線圖》，通過《數(shù)字貿(mào)易原則》細(xì)化可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)規(guī)則，并提出《G7促進(jìn)數(shù)據(jù)互信自由流動(dòng)行動(dòng)計(jì)劃》。

二是數(shù)字治理共識加速向經(jīng)貿(mào)規(guī)則轉(zhuǎn)化。影響全球公共政策制定的國際組織進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢，在小范圍內(nèi)針對部分新興領(lǐng)域提出規(guī)則藍(lán)本，達(dá)成共識后，滲透至國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中，對全球數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定起到示范引領(lǐng)作用。如人工智能治理，2019年，OECD（數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）通過《OECD人工智能原則》，產(chǎn)生人工智能治理領(lǐng)域全球首個(gè)政府間協(xié)議，隨后G20將其納入并通過《G20人工智能原則》。2021年，聯(lián)合國教科文組織正式通過人工智能倫理問題全球性協(xié)議。而DEPA（數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）等協(xié)定的人工智能規(guī)則，納入了上述框架中的“可信、安全、負(fù)責(zé)任的技術(shù)使用和治理原則”，同時(shí)要求各國在制定人工智能、電子支付、個(gè)人信息保護(hù)等國內(nèi)監(jiān)管制度時(shí)，需考慮相關(guān)國際組織制定的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)國際組織的數(shù)字治理共識，逐步納入數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則范疇，并影響各國監(jiān)管政策走向。

數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則在協(xié)調(diào)融合中不斷演進(jìn)

從規(guī)則演進(jìn)來看，各國圍繞跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、政府調(diào)取數(shù)據(jù)等核心議題的立場，從競爭、對立，開始嘗試走向借鑒、融合。

一是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則依托國際貿(mào)易協(xié)定不斷演進(jìn)。從總體趨勢看，各方在重視數(shù)據(jù)流動(dòng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向作用的同時(shí)，持續(xù)回應(yīng)隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和安全等公共管理政策需求。一方面，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)條款在經(jīng)貿(mào)協(xié)定中數(shù)量不斷增多，截至目前，共有22個(gè)經(jīng)貿(mào)協(xié)定中包含跨境流動(dòng)條款，共涉及72個(gè)國家。另一方面，本地化措施同步增多。根據(jù)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)（ITIF）統(tǒng)計(jì)，全球數(shù)據(jù)本地化措施數(shù)量四年內(nèi)增加了一倍，2017年，35個(gè)國家實(shí)施67項(xiàng)限制性措施。截至2021年7月，62個(gè)國家實(shí)施144項(xiàng)，數(shù)據(jù)類型包括稅收等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施及地圖等核心數(shù)據(jù)、部分個(gè)人信息等敏感數(shù)據(jù)，以及通信等部分關(guān)鍵行業(yè)數(shù)據(jù)。在此背景下，“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)＋公共政策／安全例外”的規(guī)則模板日益得到各方支持。

二是政府調(diào)取私人部門數(shù)據(jù)規(guī)則在碰撞中嘗試推進(jìn)。2021年11月，G7貿(mào)易部長發(fā)布《數(shù)字貿(mào)易原則》，提出就可信政府獲取私營部門掌握的個(gè)人數(shù)據(jù)的共同原則達(dá)成共識，將有助于提高透明度和法律確定性。2022年2月，全球隱私大會(huì)上，19個(gè)國家就個(gè)人信息保護(hù)專門機(jī)構(gòu)形成決議，強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)獲取的透明度、非歧視和尊重?cái)?shù)據(jù)主體權(quán)利。

亞太地區(qū)數(shù)字伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)加快建立

從活躍區(qū)域來看，近年來，數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判范圍逐步從發(fā)達(dá)國家拓展至發(fā)展中國家，特別是最具活力、增長最快的亞太地區(qū)發(fā)展中國家，主要經(jīng)濟(jì)體加速推進(jìn)圍繞亞太地區(qū)數(shù)字市場開拓、數(shù)字規(guī)制構(gòu)建的政策部署。

一是主要經(jīng)濟(jì)體相繼出臺含數(shù)字貿(mào)易內(nèi)容的印太戰(zhàn)略。2021年歐盟發(fā)布《歐盟印太合作戰(zhàn)略》，提出推進(jìn)數(shù)字化領(lǐng)域合作，包括：一是用更高水平的全球標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方法促進(jìn)數(shù)字治理，涵蓋與國際法相符的人工智能監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、歐盟隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)原則等；二是促進(jìn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全和復(fù)原力，提升5G網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)鏈的安全水平；三是充分發(fā)揮印太地區(qū)數(shù)字化潛力，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)彌合數(shù)字鴻溝。2022年5月，美國宣布與13個(gè)國家共同啟動(dòng)IPEF（印太經(jīng)濟(jì)框架），提出四個(gè)主要支柱，分別為互聯(lián)經(jīng)濟(jì)，彈性經(jīng)濟(jì)，清潔經(jīng)濟(jì)，公平經(jīng)濟(jì)。

二是亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)協(xié)定頻繁達(dá)成，數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則不斷增多。2018年12月CPTPP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）正式生效，其電子商務(wù)專章包含個(gè)人信息保護(hù)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、互聯(lián)網(wǎng)接入等18個(gè)條款。2021年11月DEPA在三個(gè)發(fā)起國全部生效，包含數(shù)字身份、數(shù)字包容性、新興趨勢和技術(shù)等16個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)模塊。2022年1月RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）正式生效，其電子商務(wù)專章包含無紙貿(mào)易、線上消費(fèi)者保護(hù)、計(jì)算設(shè)施位置等17個(gè)條款。以上協(xié)定簽署和生效以來熱度大幅上升，已經(jīng)有多個(gè)經(jīng)濟(jì)體提出或計(jì)劃提出加入上述協(xié)定，從而深度參與區(qū)域貿(mào)易發(fā)展和規(guī)則制定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年提出CPTPP加入申請或啟動(dòng)相關(guān)工作的經(jīng)濟(jì)體有中國、韓國、英國、泰國、菲律賓等，提出加入DEPA的經(jīng)濟(jì)體有中國、韓國、英國等。

三是亞太相關(guān)合作機(jī)制對數(shù)字經(jīng)貿(mào)重視程度大幅提升。聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)（簡稱ESCAP）聚焦無紙貿(mào)易便利化、彌合數(shù)字鴻溝、數(shù)字貿(mào)易合作，正開展亞太數(shù)字貿(mào)易一體化指數(shù)、區(qū)域數(shù)字貿(mào)易監(jiān)管一體化的研究。ESCAP指出，2005—2020年亞太地區(qū)的數(shù)字服務(wù)貿(mào)易快速增長，占全球份額從17%上升到24%，在業(yè)務(wù)流程外包和信息技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。亞洲國家需要繼續(xù)投入人力和實(shí)物資本，建設(shè)促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易便利化的基礎(chǔ)設(shè)施，并改善監(jiān)管和政策環(huán)境。APEC（亞太經(jīng)濟(jì)合作組織）聚焦數(shù)字經(jīng)貿(mào)發(fā)展與數(shù)據(jù)隱私保護(hù)合作。在發(fā)展方面，2017年APEC通過了《互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)路線圖》，提出發(fā)展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)互操作性、實(shí)現(xiàn)寬帶普遍接入等11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域框架，并在2018年創(chuàng)建了數(shù)字經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)小組；在數(shù)據(jù)隱私保護(hù)方面，APEC為了推動(dòng)區(qū)域內(nèi)個(gè)人信息跨境流動(dòng)，建立了APEC隱私框架和跨境隱私規(guī)則體系（CBPR），目前澳大利亞、加拿大、日本等8個(gè)成員已將其隱私法與APEC隱私框架接軌。此外，APEC出臺了《推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易促進(jìn)包容性增長》《促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易中的消費(fèi)者保護(hù)》《數(shù)字內(nèi)容貿(mào)易中的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)》等多個(gè)倡議，強(qiáng)化各成員對數(shù)字貿(mào)易重點(diǎn)規(guī)則的共識和合作。