強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法與企業(yè)合規(guī)

文/許倩

2021年11月18日，國(guó)家反壟斷局正式掛牌 （圖/IC Photo）

上海律協(xié)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任、上海邦信陽(yáng)中建中匯律師事務(wù)所合伙人

上海律協(xié)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任、北京市通商律師事務(wù)所上海分所律師

上海律協(xié)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷業(yè)務(wù)研究委員會(huì)委員、北京市金杜律師事務(wù)所上海分所合伙人

上海律協(xié)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷業(yè)務(wù)研究委員會(huì)委員、上海市匯業(yè)律師事務(wù)所合伙人

2022年6月8日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《中國(guó)反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告（2021）》，阿里巴巴“二選一”、禁止虎牙斗魚(yú)合并案、先聲藥業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位案等被列舉。2021年11月18日，國(guó)家反壟斷局正式掛牌。隨后，國(guó)家不斷加大金融領(lǐng)域反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管力度，防止資本無(wú)序擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條監(jiān)管，堅(jiān)決維護(hù)金融市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法

請(qǐng)問(wèn)各位專家，國(guó)家反壟斷局單獨(dú)設(shè)立意味著什么？

國(guó)家已多次釋放強(qiáng)化反壟斷的信號(hào)。今年3月，央行、證監(jiān)會(huì)等四部委及浙江省政府發(fā)布關(guān)于金融支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)。意見(jiàn)提出，健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。落實(shí)金融安全戰(zhàn)略，推動(dòng)所有金融活動(dòng)依法依規(guī)納入監(jiān)管。上述信息給市場(chǎng)傳遞了很強(qiáng)的信號(hào)，國(guó)家正在加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法。

從實(shí)踐角度，我覺(jué)得概括起來(lái)可能有人、財(cái)、權(quán)這三個(gè)方面的影響。從人的角度來(lái)看，原來(lái)的反壟斷局在市場(chǎng)監(jiān)管總局下面，是局級(jí)單位，下設(shè)處級(jí)單位，人員編制有限。就經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)來(lái)講，每個(gè)處大概是4個(gè)人的編制，跟國(guó)外某些司法管轄比，人員相對(duì)較少?，F(xiàn)在層級(jí)提高，第一個(gè)解決的就是人員編制的問(wèn)題，能夠把人力充實(shí)起來(lái)，這樣就顯出它的執(zhí)法力量、執(zhí)法深度。從財(cái)?shù)慕嵌葋?lái)看，因?yàn)椴煌瑢蛹?jí)單位的預(yù)算、能夠調(diào)動(dòng)的資源是不一樣的，所以單位的層級(jí)提升后，其在預(yù)算方面顯然會(huì)得到更多的傾斜，執(zhí)法能力也會(huì)得到加強(qiáng)。最后是權(quán)的角度，即反壟斷局的職權(quán)層級(jí)本身，因?yàn)榫旨?jí)單位和副部級(jí)單位的執(zhí)法力度和影響力不同。本單位的層級(jí)越高，能力就越強(qiáng)。我認(rèn)為以上三個(gè)角度都明確釋放了強(qiáng)化執(zhí)法和提高執(zhí)法能力的信號(hào)，對(duì)未來(lái)的市場(chǎng)應(yīng)該會(huì)有非常正面的影響。

我同意柴律師、黃律師的意見(jiàn)。我個(gè)人的理解是機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化有其自身的規(guī)律，即不斷朝提高運(yùn)行效率、增強(qiáng)自身獨(dú)立性和公正性等方面發(fā)展。成立反壟斷局機(jī)構(gòu)后，執(zhí)法效率、獨(dú)立性、公正性等方面會(huì)進(jìn)一步提高。

研討《修正草案》亮點(diǎn)

執(zhí)法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一確實(shí)有利于案件執(zhí)法的一致性，保證效率和公平。2021年10月底全國(guó)人大對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法（修正草案）》（簡(jiǎn)稱《修正草案》）進(jìn)行了審議，這是我國(guó)《反壟斷法》自2008年頒布以來(lái)的第一次修訂。這次法律修訂的背景是什么？有哪些亮點(diǎn)？

《修正草案》確實(shí)引起了各界的關(guān)注。它的一大亮點(diǎn)是處罰力度的大幅提升。對(duì)于應(yīng)報(bào)未報(bào)的案件，根據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》，罰款上限為50萬(wàn)元。而《修正草案》待審議的條款中，如應(yīng)報(bào)未報(bào)的交易有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，罰款金額將可能大幅提升至經(jīng)營(yíng)者上一年度銷(xiāo)售額的10%；如不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，罰款上限也大幅提升至500萬(wàn)元。另外，《修正草案》對(duì)于達(dá)成但未實(shí)施的壟斷協(xié)議、不配合調(diào)查，以及行業(yè)協(xié)會(huì)組織達(dá)成壟斷協(xié)議的行為，在罰款額度上也有所提升。值得關(guān)注的是，《修正草案》中提出系數(shù)倍乘原則，對(duì)于情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的違法行為，按照上述罰款數(shù)額的兩倍以上五倍以下處以罰款。除了處罰力度的大幅提升，《修正草案》還增加了個(gè)人責(zé)任。例如，對(duì)于企業(yè)達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，對(duì)個(gè)人可處100萬(wàn)元以下罰款，可能還會(huì)追究其刑事責(zé)任。

目前來(lái)看，很有必要對(duì)我國(guó)《反壟斷法》進(jìn)行修訂。對(duì)于這一稿的修改，我的總體印象是改得比較克制。針對(duì)之前討論過(guò)的諸多問(wèn)題，這一稿里面應(yīng)該是選擇最重要的部分做了一些修改。第一點(diǎn)是處罰，特別是經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的處罰。早在五六年前，我們就已經(jīng)討論過(guò)這個(gè)問(wèn)題，這是一定要改的?，F(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域這么多案件，基本上都是頂格處罰50萬(wàn)元，所以這應(yīng)該是大家很有共識(shí)的部分。這次提出來(lái)的系數(shù)倍乘也是非常有威懾力的一個(gè)條款，我個(gè)人覺(jué)得這個(gè)條款可能對(duì)大企業(yè)的影響會(huì)比較大。系數(shù)倍乘的判斷標(biāo)準(zhǔn)可能是從企業(yè)規(guī)模的角度，企業(yè)規(guī)模越大，它的乘數(shù)效應(yīng)就越大；另外違法時(shí)間越長(zhǎng)，它的乘數(shù)效應(yīng)也越大。從壟斷協(xié)議的角度，有幾個(gè)方面我覺(jué)得修改得比較集中，同時(shí)也很有亮點(diǎn)。比如第十七條提到的縱向協(xié)議，規(guī)定經(jīng)營(yíng)者能夠證明不具有排除和限制競(jìng)爭(zhēng)效果的不予禁止。其實(shí)縱向協(xié)議在我國(guó)的司法和執(zhí)法中一直有不同的路徑，主要是討論要不要判斷排除和限制競(jìng)爭(zhēng)效果。在海南裕泰案中，最高人民法院表示司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)需要證明的力度或者責(zé)任是不一樣的。這次的修訂把這個(gè)問(wèn)題統(tǒng)一了。如果涉及這種情況，經(jīng)營(yíng)者能夠反過(guò)來(lái)證明自身不具有排除和限制競(jìng)爭(zhēng)效果，標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該一樣。第二點(diǎn)是第十八條的軸幅協(xié)議。我覺(jué)得軸輻協(xié)議的問(wèn)題是肯定要改的，比如湖南婁底案，如果不是行業(yè)協(xié)會(huì)，涉及軸幅的，可能還沒(méi)有明確的處罰依據(jù)，所以大家對(duì)加入這一條都比較認(rèn)同。第三點(diǎn)是涉及經(jīng)營(yíng)者集中，我覺(jué)得有些點(diǎn)改得不錯(cuò)。比如除應(yīng)報(bào)未報(bào)以外，對(duì)于本來(lái)不太會(huì)構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)但實(shí)際上是排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，也應(yīng)進(jìn)行調(diào)查。

我再稍微補(bǔ)充一點(diǎn)。以壟斷協(xié)議條文修改為例，這次修改實(shí)際上也是對(duì)之前條文中存在的一些不清楚、容易引起爭(zhēng)議的地方進(jìn)行修補(bǔ)。比如剛才黃律師提到的，關(guān)于縱向壟斷協(xié)議的違法判定標(biāo)準(zhǔn)在民事訴訟和行政執(zhí)法當(dāng)中存在差異，這其實(shí)和修改前條文的第十三條第二款是否能夠被應(yīng)用到第十四條去判定縱向協(xié)議是否構(gòu)成違法壟斷協(xié)議、是否要考慮排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果有關(guān)。其實(shí)在這方面，民事訴訟和行政執(zhí)法各有各的考量，但發(fā)生分歧很重要的一個(gè)原因是條文設(shè)置具有開(kāi)放性，給不同的解釋提供了空間，因此會(huì)出現(xiàn)像海南裕泰案這樣的案件，?？谥屑?jí)人民法院、海南高級(jí)人民法院以及最高人民法院分別對(duì)第十四條做了不同的解釋。新的征求意見(jiàn)稿把第十三條第二款拿出來(lái)直接放到了整個(gè)章節(jié)的第一條當(dāng)中，所以按照現(xiàn)在的體例來(lái)看，后續(xù)的條款不管是橫向壟斷協(xié)議第十六條，還是縱向壟斷協(xié)議第十七條，都需要考慮競(jìng)爭(zhēng)效果。

思考平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的執(zhí)法重點(diǎn)

最近幾年查處的反壟斷案件中，有不少與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)有關(guān)?！缎抻啿莅浮诽貏e提到有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的一些原則和條款。此外，對(duì)于一些申報(bào)案件，大量的平臺(tái)申報(bào)案件都進(jìn)行了頂格處罰。我想請(qǐng)教幾位，為什么平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷指南成了這次執(zhí)法的重點(diǎn)？它的主要表現(xiàn)形式有哪些？

首先我覺(jué)得對(duì)平臺(tái)的執(zhí)法，從整個(gè)國(guó)際社會(huì)來(lái)看，不管是在美國(guó)、歐盟還是中國(guó)，都遇到了很大的挑戰(zhàn)，因此這是一個(gè)全球性的問(wèn)題。大家都共同感覺(jué)到我們的經(jīng)濟(jì)和以往有了非常大的變化，平臺(tái)支配了我們生活的方方面面。在這種情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)也必然需要回應(yīng)現(xiàn)實(shí)呼聲，考慮在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中是否會(huì)產(chǎn)生壟斷的問(wèn)題，我們出臺(tái)了這樣的指南。這個(gè)指南也提到平臺(tái)有一些區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的自身規(guī)律，比如跨邊網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)產(chǎn)生了強(qiáng)者恒強(qiáng)的現(xiàn)象，但強(qiáng)者恒強(qiáng)其實(shí)是平臺(tái)跨邊網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的自然反應(yīng)。因此，我認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)要充分考慮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)自身的特點(diǎn)，針對(duì)這些特點(diǎn)識(shí)別出真正會(huì)損害競(jìng)爭(zhēng)的一些違法行為。

我們對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)注、討論較多，這與2021年的一些標(biāo)志性事件有關(guān)。一些大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)因?yàn)楦鞣N原因被調(diào)查，引發(fā)了一系列連鎖反應(yīng)，無(wú)論是在資本市場(chǎng)還是在合規(guī)領(lǐng)域，都引起了非常大的反響。但是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)自身也有一些特性，值得從反壟斷角度去特別關(guān)注。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與常規(guī)經(jīng)濟(jì)相比，具有明顯的復(fù)雜性和隱蔽性。關(guān)于復(fù)雜性，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)首先是一個(gè)雙邊經(jīng)濟(jì)，有多邊效應(yīng)，會(huì)對(duì)不同經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生不同的影響。第二，它有明顯的傳導(dǎo)效應(yīng)，甚至是跨界傳導(dǎo)，所以你可能根本不知道自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是誰(shuí)，他可能會(huì)從某個(gè)角度很突然地進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，與你產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這一點(diǎn)在原來(lái)傳統(tǒng)的視角下，可能是你預(yù)料不到的一種競(jìng)爭(zhēng)行為，或者反壟斷行為。第三，它的復(fù)雜性可能還體現(xiàn)在一些新的經(jīng)濟(jì)模式。比如數(shù)字經(jīng)濟(jì)會(huì)帶來(lái)一些以數(shù)據(jù)為目標(biāo)的并購(gòu)，對(duì)于這些目的隱蔽的收購(gòu)，你可能都看不出它的經(jīng)濟(jì)目的，也沒(méi)辦法分析它的橫向重疊、上下游影響，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)難度比較大。

關(guān)于隱蔽性，雙邊經(jīng)濟(jì)有免費(fèi)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。比如它提供給用戶免費(fèi)服務(wù)，甚至是很有趣的服務(wù)，讓用戶得到快樂(lè)或者得到某些東西，對(duì)價(jià)則是用戶的數(shù)據(jù)或者他們的關(guān)注量，這是免費(fèi)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)部分。這個(gè)部分里如果發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，實(shí)際上很難進(jìn)行判斷。所以，我覺(jué)得這種免費(fèi)經(jīng)濟(jì)里面延伸出來(lái)的新問(wèn)題，可能是讓大家熱衷于討論反壟斷問(wèn)題的一個(gè)重要原因，這跟平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性、隱蔽性是分不開(kāi)的。

剛才潘律師從不同司法轄區(qū)對(duì)比的角度做了分享，黃律師從平臺(tái)經(jīng)濟(jì)本身特性帶來(lái)的監(jiān)管難度方面做了分享。我現(xiàn)在從行為的角度，與大家簡(jiǎn)單分享。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有哪些值得關(guān)注的行為？最近一段時(shí)間，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有幾起處罰案例，主要是針對(duì)“二選一”（即A平臺(tái)規(guī)定，某商品若上線，選擇A平臺(tái)就不能選擇B平臺(tái)）的行為?；诖耍芏喙菊`以為“二選一”就等于違法。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》，“二選一”是按照限定交易行為來(lái)處理的。限定交易行為的違法性有四個(gè)構(gòu)成要件：第一，市場(chǎng)支配地位；第二，從事了限定交易的行為，也就是“二選一”的行為；第三，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成了一些負(fù)面影響；第四，沒(méi)有任何正當(dāng)理由。其實(shí)在上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局出臺(tái)的《上海市經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指引》中，雖然提示了排他性銷(xiāo)售（獨(dú)家銷(xiāo)售）、排他性購(gòu)買(mǎi)（獨(dú)家購(gòu)買(mǎi)）的行為（均為“二選一”的表現(xiàn)形式）存在反壟斷違法風(fēng)險(xiǎn)，但是并沒(méi)有表明它們本身是違法行為。所以，大家要以理性的態(tài)度看待“二選一”的行為，“二選一”不等于本身違法。

預(yù)測(cè)反壟斷執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域

田小豐：除了上述談到的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷以外，反壟斷執(zhí)法還一直在關(guān)注哪些領(lǐng)域？將來(lái)可能還會(huì)關(guān)注到哪些領(lǐng)域？

從以往的執(zhí)法來(lái)看，我個(gè)人覺(jué)得反壟斷一直很關(guān)注汽車(chē)、醫(yī)藥領(lǐng)域。這些領(lǐng)域有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是它們的價(jià)格很高，有很多投訴。我們?cè)兕A(yù)測(cè)一下反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在未來(lái)會(huì)選擇哪些領(lǐng)域進(jìn)行執(zhí)法，事實(shí)上也是幫助反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)做出選擇。假如你在做合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)有價(jià)格持續(xù)上漲的情況，并且有消費(fèi)者、相應(yīng)的供應(yīng)商或采購(gòu)商的投訴，你就要審慎考慮，因?yàn)檫@在將來(lái)可能會(huì)成為執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法關(guān)注的行業(yè)。

這次的《修正草案》里專門(mén)提到，如果涉及經(jīng)營(yíng)者的集中，要特別依法加強(qiáng)民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域的集中審查。這些領(lǐng)域的企業(yè)肯定要予以重點(diǎn)關(guān)注。另外，這幾年出現(xiàn)了不少涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的反壟斷案件，比如建材、水泥、玻璃等行業(yè)，有些是比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)、規(guī)模較小的企業(yè)，但是也會(huì)有反壟斷問(wèn)題。

我再補(bǔ)充一點(diǎn)，除了中央層面的反壟斷局，省和直轄市層面（如北京市、上海市等）的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也提出了未來(lái)執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域，包括平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、醫(yī)藥、公用事業(yè)和建材等領(lǐng)域。另外，一些公司會(huì)關(guān)心反壟斷執(zhí)法態(tài)勢(shì)如何、哪個(gè)重點(diǎn)行業(yè)會(huì)被關(guān)注。從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，很多未被點(diǎn)名或關(guān)注的行業(yè)也有反壟斷執(zhí)法，這就給企業(yè)一個(gè)提醒——不能心存僥幸，各個(gè)行業(yè)的企業(yè)都應(yīng)做到反壟斷合規(guī)。

（聲明：本內(nèi)容僅代表嘉賓觀點(diǎn)，不代表本刊立場(chǎng)）