鄉(xiāng)村振興背景下村兩委“一肩挑”模式的探討
——以周口市淮陽(yáng)區(qū)四通鎮(zhèn)為例

□王瑞敏

（河南開(kāi)封科技傳媒學(xué)院，河南 開(kāi)封 475000）

1 村兩委“一肩挑”模式的必要性

1.1 村兩委“一肩挑”模式推行的政策依據(jù)

一種治理模式的演變通常是政策先行，在國(guó)家整體認(rèn)同的基礎(chǔ)上漸進(jìn)改革。從某種程度上講，相關(guān)政策是治理模式推行的重要保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有至關(guān)重要的作用。村兩委“一肩挑”模式的推行過(guò)程也不例外，從20 世紀(jì)80 年代冷集鎮(zhèn)嘗試應(yīng)用到現(xiàn)今的全面推行，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策文件，如2018 年《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、2019 年中央一號(hào)文件以及中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》等?？蓪⑦@些政策文件的作用概括為兩個(gè)方面：其一，奠定了村兩委“一肩挑”模式的合法性；其二，演變?yōu)榛鶎又卫砟Ｊ截瀼芈鋵?shí)的合理依據(jù)。

1.2 村兩委“一肩挑”模式推行的現(xiàn)實(shí)需要

在村兩委“一肩挑”模式尚未推行前，村兩委之間的職責(zé)分工旨在提高工作效率，但在某些方面卻造成村黨組織書記和村民委員會(huì)主任相互推諉。兩者在工作上不僅沒(méi)有團(tuán)結(jié)一致，反而矛盾不斷，嚴(yán)重影響基層工作的開(kāi)展。隨著“三農(nóng)”工作的開(kāi)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，基層治理中的問(wèn)題迫切需要得到解決。為了加強(qiáng)黨在基層工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏偉藍(lán)圖，我國(guó)首先在某些地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，在不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題中優(yōu)化村兩委“一肩挑”模式。

2 村兩委“一肩挑”模式的發(fā)展歷程及實(shí)施現(xiàn)狀

村兩委“一肩挑”不是突然出現(xiàn)的新模式，而是在不斷漸進(jìn)改革中演化而來(lái)?？蓪⑵浒l(fā)展過(guò)程簡(jiǎn)單劃分為兩個(gè)階段：20 世紀(jì)80 年代至2018 年為嘗試階段；2018 年后為試點(diǎn)推廣階段。2016 年底全國(guó)村兩委“一肩挑”比例為30%，2018 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，計(jì)劃至2020 年全國(guó)村兩委“一肩挑”的比例增至35%，至2022 年為50%。2021 年前，四通鎮(zhèn)某些村落的治理并不規(guī)范，2021 年后，某些自然村向行政村轉(zhuǎn)變。新的治理模式下，村委會(huì)換屆選舉的開(kāi)展以及一些大型企業(yè)在基層的建立能更清晰地反映出村兩委“一肩挑”模式對(duì)基層治理的影響。

3 村兩委“一肩挑”模式助力鄉(xiāng)村振興

3.1 基層疫情防控成效顯著，維穩(wěn)基層環(huán)境

鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)的前提必然是基層環(huán)境的穩(wěn)定，而新冠肺炎疫情的暴發(fā)為基層治理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了村民的身心健康，阻礙了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村兩委“一肩挑”模式推行后，調(diào)研地在村黨支部書記的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的新冠肺炎疫情形勢(shì)，一切以人民群眾的安全和身體健康為主，有組織地調(diào)動(dòng)回村青年大學(xué)生的力量，以村為單位實(shí)施疫情防控執(zhí)勤規(guī)范化，落實(shí)本地區(qū)疫情防控的各方面工作。

3.2 黨組織引領(lǐng)力切實(shí)增強(qiáng)，致力共同富裕

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利讓基層人民更加渴望共同富裕，共同富裕早已不局限于“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，而是要求各個(gè)方面更高質(zhì)量、高水平發(fā)展。當(dāng)部分“先富”發(fā)展起來(lái)時(shí)，如何發(fā)揮“帶動(dòng)作用”成為共同富裕的關(guān)鍵點(diǎn)，顯然落后的農(nóng)村地區(qū)迫切需要“先富”的帶動(dòng)力量。

村兩委“一肩挑”模式推行以來(lái)，基層黨組織的向心力和凝聚力得到了強(qiáng)化，村級(jí)組織的治理能力獲得了村民的認(rèn)可，這種局面有利于發(fā)揮“先富”帶動(dòng)“后富”，最終推動(dòng)共同富裕。

3.3 基層干部隊(duì)伍規(guī)范調(diào)整，提高治理效率

由圖1 可見(jiàn)，61.44%的人認(rèn)為村兩委“一肩挑”模式使村干部的辦事效率有所提高，4.66%的人認(rèn)為辦事效率有所降低。從表面上看，基層干部人數(shù)有所減少，工作量不變，相應(yīng)的辦事效率應(yīng)“走下坡路”，但事實(shí)并非如此。村兩委“一肩挑”模式從實(shí)質(zhì)上理順了村兩委的關(guān)系，肯定了黨對(duì)基層的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，緩解了長(zhǎng)期以來(lái)村兩委各自為政、沖突的局面，辦事效率提高，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)振興的落地實(shí)施，以產(chǎn)業(yè)興旺帶動(dòng)了整個(gè)地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，13.56%的人對(duì)村干部的辦事效率并不清楚，表明基層參與意識(shí)和關(guān)注度較低。

圖1 村兩委“一肩挑”模式推行后四通鎮(zhèn)村干部效率的提升情況調(diào)查

3.4 農(nóng)村剩余資源合理轉(zhuǎn)化，改善村民滿意度

傳統(tǒng)村兩委模式對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略和執(zhí)行往往難以統(tǒng)一，長(zhǎng)此以往資源的價(jià)值無(wú)法發(fā)揮，“空心村”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。而村兩委“一肩挑”模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，克服了多頭領(lǐng)導(dǎo)的弊端，提高了村民的滿意度，見(jiàn)圖2。在鄉(xiāng)村振興實(shí)施中，四通鎮(zhèn)各村負(fù)責(zé)人對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，引進(jìn)紡織廠、酒廠和超市，吸納附近的剩余勞動(dòng)力資源，把農(nóng)村資源注入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

圖2 樣本對(duì)村干部工作的滿意度

4 相比美國(guó)社區(qū)治理的優(yōu)劣

面對(duì)不同的社會(huì)形式和社會(huì)問(wèn)題，各國(guó)形成了不同的治理模式，美國(guó)社區(qū)就是比較典型的治理模式。從某種層面上來(lái)講，其相當(dāng)于非政府性質(zhì)的“中國(guó)居委會(huì)組織”。美國(guó)是最早開(kāi)始社區(qū)治理的國(guó)家之一，積累了深厚的治理文化。美國(guó)社區(qū)治理模式對(duì)我國(guó)當(dāng)前推行的村兩委“一肩挑”模式具有重要啟發(fā)意義。雖然兩種模式的治理依據(jù)、治理范圍、治理手段、治理效果等略有差異，但在以兩種模式互為參照的一系列分析研究中可以看到，兩種治理模式并不絕對(duì)排斥，在某種程度上可以取長(zhǎng)補(bǔ)短。

4.1 村兩委“一肩挑”模式的制度優(yōu)勢(shì)

4.1.1 強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)

我國(guó)村兩委“一肩挑”模式與美國(guó)社區(qū)治理模式的最大不同就是領(lǐng)導(dǎo)者。我國(guó)社會(huì)主義制度的獨(dú)特之處在于黨領(lǐng)導(dǎo)一切，這也是我國(guó)治理模式的最大優(yōu)勢(shì)。美國(guó)的社區(qū)制度很少依賴于政府或政黨，主要是公民、企業(yè)、非政府組織在社區(qū)中發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村發(fā)展很少由社區(qū)參與負(fù)責(zé)，主要靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保護(hù)等措施。我國(guó)村兩委“一肩挑”有助于黨和基層村民互動(dòng)交流，洞悉鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)和難點(diǎn)，因地制宜，設(shè)計(jì)不同的發(fā)展方案和落實(shí)措施，為鄉(xiāng)村振興提供更好的政治保障。

4.1.2 加快村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)，提高基層工作效率

相較于傳統(tǒng)的村兩委分設(shè)，村兩委“一肩挑”模式減少了村級(jí)組織運(yùn)行中繁多復(fù)雜的中間環(huán)節(jié)，提高了基層辦事的效率和能力。對(duì)于上級(jí)突然下達(dá)的緊急任務(wù)，可以不再由村兩委進(jìn)行多輪討論，而是由主要領(lǐng)導(dǎo)先行作出安排，村級(jí)干部團(tuán)結(jié)一致，抓住最佳辦事時(shí)機(jī)。反觀美國(guó)的社區(qū)治理模式，公民、企業(yè)、非政府組織等多元主體分享治理權(quán)力，對(duì)于涉及公民利益的政策調(diào)整和任務(wù)執(zhí)行，先要召開(kāi)社區(qū)聽(tīng)證會(huì)讓多方主體發(fā)聲，延長(zhǎng)了社區(qū)重大事項(xiàng)的決策制定環(huán)節(jié)。加上社區(qū)內(nèi)部不同部門的權(quán)力制約，加重了社區(qū)運(yùn)行的負(fù)擔(dān)，影響了社區(qū)治理作用的有效發(fā)揮。

4.1.3 減少組織成員內(nèi)耗，更好地推進(jìn)村民自治

在傳統(tǒng)村兩委分設(shè)的實(shí)際運(yùn)行中，村黨組織和自治組織的關(guān)系和地位并不明確，村兩委扯皮推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加重了基層治理的成本負(fù)擔(dān)，削弱了村民自治功能。美國(guó)社區(qū)治理模式各主體間也存在內(nèi)耗現(xiàn)象。村兩委“一肩挑”模式調(diào)和了村級(jí)組織成員之間的關(guān)系，村黨支部書記同時(shí)擔(dān)任村委會(huì)主任職能，加強(qiáng)了班子內(nèi)部的凝聚力，暢通了基層黨組織向上級(jí)黨組織的反饋渠道，及時(shí)調(diào)整村民自治中的亂象。

4.2 村兩委“一肩挑”模式的潛在困境

4.2.1 打破“兩委”權(quán)力制衡，缺乏有效監(jiān)督制度

從權(quán)力運(yùn)行的關(guān)系來(lái)看，村兩委“一肩挑”模式是對(duì)農(nóng)村治理模式的調(diào)整和改進(jìn)，重新界定村兩委的職能范圍，打破原有村兩委之間的權(quán)力制約關(guān)系。村級(jí)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力集中，缺乏行之有效的配套監(jiān)督制度，增加了基層腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)社區(qū)多實(shí)行委員會(huì)制，社區(qū)擁有較大的獨(dú)立性。政府部門通過(guò)宏觀的政策、制度來(lái)規(guī)范社區(qū)不同主體的行為。各主體、各部門之間存在著某種制約關(guān)系，監(jiān)督制度相對(duì)完善。

4.2.2 城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大，精英人才儲(chǔ)備不足

從人才儲(chǔ)備角度來(lái)看，由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力懸殊，必然存在人才向發(fā)達(dá)城市流動(dòng)的趨勢(shì)，形成了“空心村”現(xiàn)象，發(fā)展中國(guó)家相比發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村人才更為缺乏。從村兩委分設(shè)到現(xiàn)在的村兩委“一肩挑”，對(duì)村級(jí)人才的能力和素質(zhì)提出了更高的要求。農(nóng)村地區(qū)精英人才的供需不平衡滯緩了村兩委“一肩挑”模式全面鋪開(kāi)的速度。美國(guó)社區(qū)治理參與主體日益多元化，如政府部門、社區(qū)企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)，在人才儲(chǔ)備方面優(yōu)于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)。

4.2.3 考核模式傳統(tǒng)老套，難以發(fā)揮激勵(lì)作用

從村兩委“一肩挑”模式的運(yùn)行來(lái)看，一部分研究對(duì)象對(duì)村干部的工作不滿意，認(rèn)為村集體組織成員對(duì)于待辦事項(xiàng)存在敷衍應(yīng)付的行為。結(jié)合調(diào)查報(bào)告和訪談情況，其原因主要為村落人口眾多，事務(wù)紛繁復(fù)雜，處理難度大，薪酬待遇并未隨治理模式變化而變化，村干部生活補(bǔ)貼、績(jī)效補(bǔ)貼較低，無(wú)法調(diào)動(dòng)村級(jí)組織成員主動(dòng)作為的積極性。要想解決此問(wèn)題，可以借鑒美國(guó)社區(qū)治理模式，融入市場(chǎng)化要素，完善福利待遇制度，激發(fā)基層治理的活力。

4.2.4 村民文化水平落后，存在理解認(rèn)同障礙

從村民對(duì)村兩委“一肩挑”的認(rèn)同度來(lái)看，部分村民未認(rèn)識(shí)到自己“當(dāng)家人”的身份，漠視村中事務(wù)。在涉及與村兩委“一肩挑”模式的相關(guān)問(wèn)題時(shí)，約7.2%的樣本存在“與我無(wú)關(guān)”的認(rèn)知。不可否認(rèn)，村兩委“一肩挑”模式在推行時(shí)忽視了村民的文化程度，淡化了村民參與的意識(shí)。反觀以公民治理為本質(zhì)的美國(guó)社區(qū)治理模式，其注重在公民和社區(qū)之間建立緊密聯(lián)系、培養(yǎng)公民理念、調(diào)動(dòng)公民積極參與社區(qū)治理，這些對(duì)我國(guó)的基層治理具有重要啟發(fā)意義。

5 村兩委“一肩挑”模式的優(yōu)化路徑

5.1 健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行

一是完善民主決策制度，減少“一言堂”現(xiàn)象。村中重大事項(xiàng)決策應(yīng)盡可能發(fā)揮村民代表的作用，保證大多數(shù)村民的根本利益。二是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，健全追責(zé)糾錯(cuò)制度，預(yù)防和警惕“一把手”對(duì)村務(wù)的操縱。發(fā)揮村級(jí)組織成員之間的制約和監(jiān)督作用，對(duì)于重大決策失誤要將責(zé)任落實(shí)到人，并實(shí)施相關(guān)補(bǔ)救措施。三是全面監(jiān)督基層運(yùn)行模式，及時(shí)彌補(bǔ)制度漏洞。一方面發(fā)揮黨內(nèi)對(duì)村黨支部書記的監(jiān)督，另一方面暢通村民舉報(bào)渠道，通過(guò)不斷改進(jìn)完善村兩委“一肩挑”模式。

5.2 發(fā)揮農(nóng)村優(yōu)勢(shì)，暢通人才吸納渠道

農(nóng)村人才短缺一直是村兩委“一肩挑”模式面臨的潛在問(wèn)題。一是從外部由國(guó)家政策帶動(dòng)，鼓勵(lì)高端人才回流農(nóng)村，提高基層黨員干部的福利待遇，加強(qiáng)基層黨員的管理與培訓(xùn)，在外部的幫助下引導(dǎo)青年人才建設(shè)基層事業(yè)，為基層注入新鮮活力。二是從內(nèi)部改變農(nóng)村的面貌風(fēng)氣，完善基礎(chǔ)設(shè)施和教育事業(yè)，使企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，在經(jīng)濟(jì)上縮小與城市的差距，發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)建設(shè)特色鄉(xiāng)村，讓一部分人才主動(dòng)投身于新農(nóng)村建設(shè)。

5.3 完善激勵(lì)保障，優(yōu)化干部辦事方法

一是制訂詳細(xì)的考核手冊(cè)，調(diào)動(dòng)村級(jí)干部為人民服務(wù)的積極性，具體可分為月度考核和年終評(píng)比，考核標(biāo)準(zhǔn)可采用定量和定性相結(jié)合的方式，例如累計(jì)貢獻(xiàn)事件，結(jié)合村民滿意度判定考核層級(jí)。二是優(yōu)化福利待遇制度，在發(fā)揮留住基層干部作用的同時(shí)，添加“競(jìng)爭(zhēng)”元素，如經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、名譽(yù)激勵(lì)和拓寬基層晉升空間等，減少基層干部的懶怠現(xiàn)象，提高為基層人民群眾辦事的效率。三是績(jī)效考核與福利制度、監(jiān)督機(jī)制掛鉤，保證考核程序公平公正，激發(fā)村級(jí)組織及公務(wù)人員的主動(dòng)作為意識(shí)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。

5.4 加大宣傳教育力度，調(diào)動(dòng)村民參與治理

在調(diào)查報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)，約有7%的樣本不了解村兩委“一肩挑”模式，造成這種現(xiàn)象的原因有很多，如基層宣傳工作不到位、村民對(duì)基層事務(wù)漠不關(guān)心、農(nóng)村教育文化發(fā)展滯后、村務(wù)公開(kāi)不透明和不及時(shí)等。村兩委“一肩挑”模式要想獲得更好的發(fā)展，必須加大在基層的宣傳力度，引導(dǎo)村民政治覺(jué)醒。最好是“一肩挑”的村干部親自開(kāi)展宣講，用通俗易懂的語(yǔ)言讓文化程度較低的村民了解這種模式，最終接受并擁護(hù)這種模式，完善與發(fā)展村兩委“一肩挑”模式。