□文/顏 靜

（蘭州財經(jīng)大學(xué) 甘肅·蘭州）

［提要］近年來，我國通過一系列措施對稅收收入進行管理已經(jīng)趨于規(guī)范化，但非稅收收入管理方面仍然存在不同程度的問題。本文分析甘肅省非稅收收入管理現(xiàn)狀及存在的問題，借鑒其他地區(qū)管理經(jīng)驗，并結(jié)合實際情況，因地制宜地提出解決措施。

非稅收收入主要包含行政事業(yè)收費、專項收入、政府性基金、國有資源有償使用收入和國有資本使用收入等。以上不同類別的非稅收收入具體的取得依據(jù)存在較大的不同，但是在征收過程均有靈活性和不穩(wěn)定性的特征。在征收過程中，非稅收收入根據(jù)受益原則實施收費或者是根據(jù)特定目的收費。除此之外，各個地區(qū)對于非稅收收入有一定的靈活處置權(quán)，具有一定的靈活性。同時，非稅收收入是對特定的行為收費，非稅收收入取決于特定行為或者是特定項目的多少，當特定行為和特定項目的數(shù)量增加，非稅收收入也會增加。非稅收收入具有不穩(wěn)定性。

一、甘肅省非稅收收入管理現(xiàn)狀

目前，甘肅省非稅收收入管理中將非稅收收入劃分為專項收入、行政事業(yè)收費、地方財政罰沒收入、地方財政國有資源有償使用收入、地方國有資本經(jīng)營收入以及其他收入。2011～2020年甘肅省一般公共預(yù)算非稅收收入情況，見表1。從表1可以看出，2011～2020年甘肅省非稅收收入從166.08億元增加到2020年的306.62億元，增長了84.6%。這十年間非稅收收入呈現(xiàn)出遞增的趨勢，2016～2020年非稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重在30%以上。伴隨著甘肅省非稅收收入占比的提升，將進一步影響本地區(qū)企業(yè)的運營成本以及民眾生活，從而造成不好的后果。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，非稅收收入對政府籌集資金起到了重要的作用，緩解了政府資金短缺的問題，但是目前對非稅收收入不加以規(guī)范管理，負面效應(yīng)越來越大。結(jié)合國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家非稅收收入占比均在15%以下，發(fā)展中國家的占比處于20%～30%之間。從甘肅省非稅收收入情況可以看出，近兩年來占比在30%以上，非稅收收入規(guī)模逐年上升，非稅收收入比重逐年上升，存在較大的安全隱患。（表1）

表1 2011～2020年甘肅省一般公共預(yù)算非稅收情況一覽表

根據(jù)甘肅省現(xiàn)有數(shù)據(jù)，可以將甘肅省非稅收收入具體劃分為六類，分別為專項收入、行政事業(yè)收費、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源有償使用收入、其他非稅收收入。甘肅省專項收入、罰沒收入和行政事業(yè)性收費呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，這三者在非稅收收入中所占比重較大，是構(gòu)成非稅收收入的主要來源。近年來，甘肅省非稅收收入比重逐年攀升，擠占稅收收入。

二、甘肅省非稅收收入管理存在的問題

（一）管理制度不夠完善。從當前的稅收征管來看，依然存在收費主體多元化和管理部門雜亂的問題，導(dǎo)致近幾年甘肅省非稅收收入逐年遞增。結(jié)合甘肅省近十年數(shù)據(jù)可以看出，依然存在諸多不合理收費情況。雖然對于收費不規(guī)范的整治也在進行中，但是很多部門設(shè)立的收費項目缺乏基本的標準，在處理的時候缺乏參照標準，有一定的主觀臆斷性，收費的多少具有較大的彈性，隨意性較強。

（二）非稅收收入未全部納入預(yù)算管理。當前稅收管理體制不健全，雖然大部分非稅收收入均按照要求納入國庫，進行科學(xué)管理，但目前征管過程中存在漏洞，仍然有部分資金游離在國家財政預(yù)算之外。對于這一塊不透明的資金去向監(jiān)管會存在較大的隱患，容易滋生腐敗貪污等不良現(xiàn)象。

（三）非稅收收入征管不規(guī)范、信息化程度低。在大數(shù)據(jù)背景下，稅收征管的不斷信息化會提升效率，促使更加合理地運用財政資金。在具體的實施過程中，稅收收入的信息化征管不斷提升，征管透明度不斷提升，利用數(shù)據(jù)共享提升了征稅的效率。但是對于非稅收收入，征管模式比較落后，信息化管理水平較為低下，在實際征管中缺乏數(shù)據(jù)助力，需要大量人力物力，影響了征管效率。

（四）非稅收收入票據(jù)管理不規(guī)范。當前非稅收收入的票據(jù)管理中存在不規(guī)范不嚴謹?shù)那闆r，缺乏有效監(jiān)管。目前，信息化在非稅收收入的征管中應(yīng)用水平較低，對于非稅收收入的管理嚴重依賴原始票據(jù)。

（五）非稅收收入比重過大，擠占稅收收入。伴隨著地方政府財政支出需求的增加，雖然地方稅收的總量呈現(xiàn)出增長態(tài)勢，但增速較為緩慢，地方政府需繼續(xù)擴大稅源，非稅收收入的擴大便成為其潛在增長源。從甘肅省數(shù)據(jù)可以看出，自2011年以來，地方政府的非稅收收入呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，如果不及時改善稅制，繼續(xù)放任這種現(xiàn)象，則可能會導(dǎo)致地方政府濫用收費權(quán)以及地方收入失衡等一系列后果。非稅收收入對于地方財政收入有著補充作用，可以緩解地方財政資金不足的情況，非稅收收入對于地方財政具有至關(guān)重要的作用。雖然非稅收收入必不可少，但應(yīng)該控制在合理的范圍之內(nèi)，如發(fā)達國家的非稅比重均控制在15%之內(nèi)，一方面可以緩解資金不足的情況，更好地提供公共服務(wù)；另一方面非稅收收入的合理占比又有利于合理稅制的發(fā)展，將非稅收收入合理優(yōu)化，有利于稅制的穩(wěn)定和完善。

三、國外非稅收收入管理經(jīng)驗借鑒

非稅收收入在各個國家普遍存在，都對各個國家的財政收入具有重要的作用。其作為稅收收入的補充，可以緩解財政資金不足，為政府更好地提供公共產(chǎn)品提供資金支持。發(fā)達國家對于非稅收收入的管理歷史悠久，積累了許多經(jīng)驗，可以結(jié)合我國實際情況因地制宜地加以運用。

（一）以立法的形式規(guī)范收費標準。美國對于非稅收收入進行嚴格的規(guī)范和管理，以立法的形式來確定程序。任何一項非稅收收入的征收，收費標準、征管都要依據(jù)十分嚴格的相關(guān)的法律法規(guī)來進行。一般都是通過議會或者是公開投票的形式來確定，確保非稅收收入的公平性，切實體現(xiàn)出民眾的意愿。通過立法程序設(shè)立非稅收收入的征管細則，明確收費標準，避免收費標準不統(tǒng)一造成的亂收費情況，加強對收費標準的控制，可以從源頭上規(guī)避違規(guī)行為的發(fā)生。

（二）統(tǒng)一預(yù)算管理，加強對非稅收收入的監(jiān)督管理。實行統(tǒng)一預(yù)算管理，加強對于非稅收收入管理的監(jiān)管，提升非稅收收入的透明度，減少貪污腐敗以及資金濫用情況，提升資金的使用效率，減少國家財政收入的資金流失。納入到預(yù)算管理之中，便于對非稅收收入進行管理，提升資金利用效率，同時也可以減少資金濫用的現(xiàn)象。

（三）加強信息化管理，同時接受民眾監(jiān)督。非稅收收入對于緩解財政收支矛盾具有一定的積極作用。非稅收收入作為政府財政收入的補充，其支出必須做到有理有據(jù)，更好地為民眾提供公共服務(wù)。資金流向必須要透明公開，對于非稅收收入的監(jiān)管尤為重要。一方面保障資金的去向，發(fā)揮資金的最大效用；另一方面提升監(jiān)管力度，杜絕資金的濫用情況，減少違規(guī)違紀行為。

（四）基于成本測算進行收費。當前缺乏統(tǒng)一的收費標準，對于收費存在較大的隨意性，多收濫收的情況較為常見。工作人員在確定收費標準時有著較大的隨意性，濫收多收侵犯了民眾的利益，同時也不利于非稅收收入的規(guī)范管理，不利于長期發(fā)展。不合理的收費標準會加重企業(yè)和民眾的負擔，同時也加劇了社會不公，不利于社會和諧發(fā)展。如何制定合理的收費標準在非稅收收入征管中尤為重要。

綜上所述，各個國家的經(jīng)濟體制、政治制度、國情均存在較大差異，但是對于非稅收收入的管理均有豐富的經(jīng)驗可以供我國參考。我國可以借鑒國外成熟經(jīng)驗，并結(jié)合我國各地區(qū)的具體情況，不斷完善對非稅收收入的征收管理。發(fā)達國家的征收管理措施細節(jié)上存在差異，但大體上都對非稅收收入管理較為規(guī)范。從源頭以立法的形式規(guī)范征管流程，明確收費標準，同時吸取民眾意見，加強民眾對非稅收收入的監(jiān)管，避免了對非稅收收入的濫用，同時加強公示，對非稅收收入的資金使用去向進行公開詳細記錄。以上種種都對非稅收收入的管理起著重要作用，優(yōu)化了非稅收收入的管理，值得我國借鑒。

四、甘肅省非稅收收入管理改善措施

非稅收收入是政府財政收入的重要組成部分，作為稅收收入的補充，在目前收支矛盾較為突出的情況下，非稅收收入為財政收入提供來源，能夠緩解當前財政支出日益增加的困境。因此，對于非稅收收入的管理尤為重要。從甘肅省近十年的數(shù)據(jù)來看，非稅收收入呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，2016～2020年這5年間有4年非稅收收入占預(yù)算資金的30%以上，所占比重嚴重超標，如果不加以規(guī)范管理，將會出現(xiàn)較為嚴重的后果。

（一）完善非稅收收入法律法規(guī)。從國家層面進行立法，確保非稅收收入的權(quán)威性，增強非稅收收入的公平和效率，利用法律的規(guī)范性和權(quán)威性確保非稅收收入征管的規(guī)范性，將非稅收收入的征收方式、收費標準都以立法的形式來呈現(xiàn)?；鶎硬块T在征收過程中按照法律規(guī)定來進行，一方面保證了征收管理的規(guī)范；另一方面公開透明地進行征收，提升征管工作的透明度，減少多征濫收的行為。

（二）合理制定收費標準，保障公平。在對收費標準進行制定時，合理確定收費標準，同時考慮公平性。非稅收收入是政府通過出售政府資源或者是服務(wù)來達到自我維持的目的。收費標準可以以成本作為基準，允許存在部分特殊利益，但不應(yīng)超出成本太多，以保證民眾的利益。同時，還需要保障收費標準的透明度，可以借鑒其他國家的做法，在具體的收費標準制定時考慮民眾的意見，并接受民眾的監(jiān)督。收費項目和非稅收的透明程度之間關(guān)系緊密，收費標準制定出來之后，各級政府還需要積極按照法定程序進行公示。由廣大民眾對其進行監(jiān)督，加強對于非稅收收入的監(jiān)管，提升其透明度。

（三）加強票據(jù)管理，推進票據(jù)電子化管理。從甘肅省的情況來看，由于票據(jù)管理不規(guī)范，導(dǎo)致一部分稅款游離于國家財政之外，稅款流失嚴重，不利于對資金的合理利用。結(jié)合當前大數(shù)據(jù)和信息化背景，可以將非稅收收入管理朝著票據(jù)電子化發(fā)展，實施嚴格的票據(jù)管理，避免嚴重依賴原始票據(jù)的情況，可以規(guī)避一些違規(guī)違紀的行為，從側(cè)面阻止相關(guān)單位的違規(guī)行為，也避免了國家財政收入的損失。從票據(jù)的領(lǐng)用到票據(jù)的使用，推行財政票據(jù)電子化，實現(xiàn)對票據(jù)的領(lǐng)用使用整個流程的電子化監(jiān)控。除此之外，加強對票據(jù)的保管，并定期檢查。

（四）提高非稅收收入監(jiān)管力度。非稅收收入支出必須做到有理有據(jù)，更好地為民眾提供公共服務(wù)。資金流向必須透明公開，對于非稅收收入的監(jiān)管尤為重要。一方面保障資金的去向，發(fā)揮資金的最大效用；另一方面提升監(jiān)管力度，杜絕資金的濫用情況，減少違規(guī)違紀行為。可以由民眾和部門雙方進行監(jiān)督，首先對于非稅收收入的征收標準、收費情況以及資金去向進行公示，通過公示加強民眾對資金的監(jiān)督；其次完善單位內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度，通過完善征管部門內(nèi)部的自律制度，建立合理的監(jiān)督機制。各征收部門接受監(jiān)督，并開設(shè)相應(yīng)的舉報和投訴渠道。

甘肅省的非稅收收入管理不斷規(guī)范和完善，取得了一定的成效，但是仍然存在較多問題，本文在借鑒國外非稅收收入管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合甘肅省的實際情況，提出了相關(guān)建議。當然，非稅收收入的規(guī)范與完善是極其復(fù)雜的過程，還需要長時間的嘗試與摸索。