金 玲

北約作為成立于冷戰(zhàn)時期的軍事安全組織，本應(yīng)隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束而自然走向消亡。但是，北約不僅沒有消失，反而在美國主導(dǎo)下取得新發(fā)展。美國在冷戰(zhàn)結(jié)束后繼續(xù)為北約尋找新的合法性，并依托北約維護自身霸權(quán)。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，北約曾將非傳統(tǒng)安全議題作為優(yōu)先事項，把危機管理作為合作重點，致力于通過“全球北約”的方式在世界范圍內(nèi)輸出西方模式。近年來，隨著美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移，大國博弈代替危機管理日益成為北約新的行動聚焦，地緣優(yōu)先也日益轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)，綜合性的危機管理手段逐步讓位于軍事遏制能力建設(shè)。然而，北約的安全威脅恰恰來自于內(nèi)部，其主張捍衛(wèi)的所謂人權(quán)、民主和法治正從內(nèi)部受到侵蝕。美國在霸權(quán)邏輯下無論是曾經(jīng)推動的通過武力實行的“積極干預(yù)主義”，還是今天將盟友綁在其戰(zhàn)車上拼湊“排他性聯(lián)盟”，都無法帶來和平與安全。

冷戰(zhàn)后“全球北約”服務(wù)美國霸權(quán)的發(fā)展邏輯

自北約構(gòu)建所謂“全球伙伴關(guān)系”以來，“全球北約”的理念、范疇、行動重點不斷調(diào)整，從初期意在通過危機管理、沖突預(yù)防和“國家建設(shè)”在全球輸出西方模式轉(zhuǎn)向今天日益聚焦亞太，服務(wù)于美國大國博弈的戰(zhàn)略目標(biāo)?！叭虮奔s”概念的發(fā)展變化不僅與國際環(huán)境密切相關(guān)，更集中體現(xiàn)了美國維護霸權(quán)的戰(zhàn)略意圖。

北約1995年在波黑、1997年在阿爾巴尼亞以及1999年在科索沃采取的軍事行動都凸顯其所謂“以武力維護和平”的行動概念。1999年北約《戰(zhàn)略概念》文件首次提出了聯(lián)盟日益強勢的安全目標(biāo)，其中域外危機管理和伙伴關(guān)系占據(jù)重要地位，這可以理解為“全球北約”的雛形。1999年版《戰(zhàn)略概念》文件形成的動力是科索沃危機。從這一點上看，該文件是以聚焦歐洲—大西洋及其周邊地區(qū)的安全為基礎(chǔ)的。換句話說，北約的行動區(qū)域仍局限于歐洲—大西洋地區(qū)，此時北約的伙伴關(guān)系也明確限定在歐洲—大西洋范圍內(nèi)。1999年版《戰(zhàn)略概念》文件強調(diào)，“要推動與歐洲—大西洋范圍內(nèi)其他國家廣泛的伙伴關(guān)系和對話”。

進入21世紀(jì)以來，隨著北約在全球其他地區(qū)的行動不斷擴展，“全球北約”日漸成型。以2003年正式接管國際安全援助部隊在阿富汗行動作為開端，北約相繼在伊拉克培訓(xùn)安全力量、為非盟執(zhí)行空中投運任務(wù)、在索馬里打擊海盜、為印尼海嘯和巴基斯坦地震提供援助，其行動可謂遍布全球，任務(wù)涵蓋軍事和民事等廣泛領(lǐng)域。時任美國助理國務(wù)卿尼古拉斯·伯恩斯曾對此表示，“美國和歐洲盟友發(fā)現(xiàn)北約的全部議程已從歐洲轉(zhuǎn)向全球。隨著北約的擴大，其行動范圍也在擴大，北約存在的意義已超越傳統(tǒng)的維護領(lǐng)土完整和安全，并在更加廣泛的意義上實現(xiàn)國際穩(wěn)定?！?005年時任北約秘書長的夏侯雅伯表示，“既然北約已經(jīng)在域外執(zhí)行行動，那么北約就需要強化與其他感興趣國家間的合作，北約應(yīng)成為與全球伙伴的聯(lián)盟?！?/p>

在此背景下，2006年里加峰會成為北約走向全球的分水嶺。美國和英國聯(lián)合提議建設(shè)全球伙伴關(guān)系，為擴大北約和其他民主國家間的對話提供平臺。此后，北約出臺的2010年《戰(zhàn)略概念》文件更加突出危機管理和伙伴關(guān)系的重要性，認(rèn)為在北約之外的危機和沖突對聯(lián)盟領(lǐng)土和安全構(gòu)成直接威脅。北約應(yīng)在可能的地方，必要的時候參與危機預(yù)防與管理，沖突后的穩(wěn)定支持與重建。聯(lián)盟承諾強化危機管理的不同方面，包括穩(wěn)定和重建，確保更多的伙伴參與決策過程，以使聯(lián)盟成為全球政治平臺，這凸顯了北約轉(zhuǎn)型的全球?qū)颉?/p>

冷戰(zhàn)結(jié)束后的20年中，北約從區(qū)域性集體安全組織日益向全球性政治和安全機構(gòu)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的防御和遏制能力建設(shè)日益讓位于強化危機管理能力，北約關(guān)系網(wǎng)也突破傳統(tǒng)的盟友框架，尋求構(gòu)建“全球伙伴”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，范圍遠(yuǎn)超歐洲—大西洋，擴散至周邊、蔓延至亞太?？v觀其發(fā)展進程，北約的全球轉(zhuǎn)型既反映出其在冷戰(zhàn)后尋求繼續(xù)存在合法性的努力，更體現(xiàn)出服務(wù)于美國維護霸權(quán)需要的根本性特征。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為單極霸權(quán)。為了輸出西方模式、尋求絕對安全，美國在國際社會積極推動“人權(quán)高于主權(quán)”“保護的責(zé)任”“人道主義干預(yù)”以及“國家建設(shè)”等理念。冷戰(zhàn)后北約無論從軍事組織轉(zhuǎn)型至強調(diào)共同價值觀的“政治軍事組織”，還是突出危機管理任務(wù)中的沖突預(yù)防、國家建設(shè)，其進程與美國維護霸權(quán)的理念高度一致。從實踐層面看，無論是近年來北約域外危機管理行動的減少，還是北約在阿富汗的反恐行動最終擴大為“國家建設(shè)”進程，并最終結(jié)束于2021年的“喀布爾時刻”，都集中體現(xiàn)了北約轉(zhuǎn)型與服務(wù)美國霸權(quán)目標(biāo)的一致性。

“全球北約”亞太轉(zhuǎn)向進程及原因

面對國際權(quán)力的日漸東移，北約正推動新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，其重點從危機管理轉(zhuǎn)向大國競爭，地緣優(yōu)先轉(zhuǎn)向亞太，全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建也出現(xiàn)新的態(tài)勢。北約新一輪轉(zhuǎn)型調(diào)整再次與美國的全球戰(zhàn)略重塑同頻。從奧巴馬的戰(zhàn)略東移開始，美國的全球戰(zhàn)略重心日益聚焦亞太，將中國作為戰(zhàn)略對手，而這一態(tài)勢已顯著體現(xiàn)在北約近年來的轉(zhuǎn)型進程中。最新出臺的2022年北約《戰(zhàn)略概念》文件明確指出，印太地區(qū)的形勢直接影響歐洲—大西洋安全，北約將強化與新的和既有地區(qū)伙伴之間的對話與合作，應(yīng)對跨區(qū)域挑戰(zhàn)和共享安全利益。

亞太國家在北約“全球伙伴”中的地位日益凸顯。北約與日本的對話與合作早在1990年便已開始，新西蘭在2001年、韓國和澳大利亞均于2005年與北約建立對話與合作關(guān)系，但彼時的合作僅限于上述國家對北約行動的參與和支持。直到2012年，北約才相繼與上述四國開展多領(lǐng)域合作，涉及網(wǎng)絡(luò)安全、海洋安全、減災(zāi)與人道主義援助、核不擴散等。自2016年以來，北約顯著加強了與亞太四大伙伴的政治接觸：2016年12月北約第一次在布魯塞爾與四國舉行正式會晤，標(biāo)志北約與亞太四國合作的制度化；2020年12月四國外長第一次參加北約外長會，討論全球力量平衡變化和中國崛起問題；2022年5月，北約軍事委員會防長會邀請澳大利亞、日本、韓國和新西蘭的防長與會；6月，在所謂“戰(zhàn)略競爭時代，必須更加緊密地與志同道合國家合作”的目標(biāo)下，北約成員國邀請日韓澳新四國首次參加北約峰會。

北約亞太轉(zhuǎn)向針對中國的意圖明顯。2019年是北約與中國關(guān)系的轉(zhuǎn)折點，在當(dāng)年舉行的倫敦峰會上，北約首次表示認(rèn)識到中國力量上升帶來的挑戰(zhàn)，并將重心更多轉(zhuǎn)向應(yīng)對中國日益增加的影響力和軍事實力。2020年11月，北約發(fā)表的《北約2030》改革報告進一步闡述了中國崛起帶來的所謂“挑戰(zhàn)”，將中國定義為北約戰(zhàn)略新重點。報告認(rèn)為中國的“實力規(guī)模和全球影響力對開放、民主的社會構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”，“中國不應(yīng)被理解為純粹的經(jīng)濟力量或僅是聚焦亞洲的安全行為體，應(yīng)被理解為全方位制度性對手”?？偨Y(jié)起來，報告從經(jīng)濟、技術(shù)、軍事實力以及意識形態(tài)等方面闡述中國對北約構(gòu)成的挑戰(zhàn)。2021年北約峰會聲明延續(xù)了上述對華定位。2022年，北約發(fā)布的新版《戰(zhàn)略概念》文件首次納入“中國挑戰(zhàn)”，認(rèn)為中國采取的一系列行動對北約而言是所謂“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。

“全球北約”的亞太轉(zhuǎn)向與美國對華戰(zhàn)略同頻。美國自特朗普政府時期開始將中國定義為戰(zhàn)略對手，拜登政府雖提出3C政策（合作、競爭和對抗），但總體延續(xù)了前任政府的對華戰(zhàn)略定位。拜登政府上臺以來，不僅遵循所謂“民主對抗專制”的邏輯，在亞太地區(qū)更是動作頻頻，推動美日印澳四邊合作日益機制化，致力于將四邊框架打造為牽制中國崛起的“印太戰(zhàn)略”支柱；組建美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），試圖以新方式整合其“印太”和歐洲地區(qū)的伙伴，應(yīng)對中國崛起。北約新的《戰(zhàn)略概念》文件更加突出意識形態(tài)對立，優(yōu)先防務(wù)和遏制，突出“印太”和中國因素，與美國對華戰(zhàn)略論調(diào)呈現(xiàn)高度一致性。由此可見，“全球北約”的亞太轉(zhuǎn)向進程中，無論是亞太伙伴地位的日漸凸顯，還是顯著針對中國的戰(zhàn)略指向，都再次表明北約轉(zhuǎn)型深受美國戰(zhàn)略方向牽引的現(xiàn)實，服務(wù)于美國應(yīng)對大國戰(zhàn)略競爭、維持美國霸權(quán)地位的核心目標(biāo)。

“全球北約”亞太轉(zhuǎn)向背后的深層矛盾

北約在面向全球的轉(zhuǎn)型進程中，不僅不斷擴員，其所謂安全關(guān)切也不斷擴展。北約的觸角已遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的歐洲—大西洋地區(qū)，以不同的形式遍布全球。與此同時，北約的安全概念也日益泛化，在傳統(tǒng)安全議題之外，最大程度地納入非傳統(tǒng)安全議題。北約轉(zhuǎn)型進程中強調(diào)全球視野，強化政治維度，構(gòu)建伙伴關(guān)系，致力于將自身打造為全球性政治安全組織。然而，無論是曾經(jīng)在積極干預(yù)政策下的“模式輸出”，還是今天致力于大國競爭的“亞太轉(zhuǎn)向”，北約的全球行動非但未能帶來和平與穩(wěn)定，反而成為世界緊張和沖突的根源。究其根本原因，是北約轉(zhuǎn)型背后凸顯的深層矛盾。

第一，北約全球轉(zhuǎn)型無論是曾經(jīng)通過積極干預(yù)輸出西方模式，還是今天“轉(zhuǎn)向亞太”服務(wù)地緣競爭，其實質(zhì)都是服務(wù)美國霸權(quán)，維護以西方為中心的國際體系。然而，在百年變局下，北約全球轉(zhuǎn)型旨在維護的以西方為中心的國際體系同樣面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)。一方面，國際力量對比的結(jié)構(gòu)性變化已根本動搖西方主導(dǎo)的國際體系的力量基礎(chǔ)。歐美曾以占世界GDP40%的實力制定了全球80%的規(guī)則，但是隨著多極化的不斷發(fā)展，尤其是2008年金融危機之后，國際力量平衡出現(xiàn)巨大變化，西方國家的相對衰落趨勢日益明顯。另一方面，以美國為代表的北約成員國內(nèi)部經(jīng)濟、政治和社會撕裂嚴(yán)重，民粹力量和極端政黨不斷崛起，反全球化力量上升，其倡導(dǎo)的自由主義國際秩序正面臨結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。2019年法國總統(tǒng)馬克龍曾表示，“自18世紀(jì)以來建立在西方霸權(quán)基礎(chǔ)上的國際秩序正走向終結(jié)”。近年來的慕尼黑安全會議主題無論是“西方缺失”還是“集體無助”，都是以西方為中心的國際秩序陷入困境的表現(xiàn)。

第二，北約尋求大國競爭、構(gòu)建排他性聯(lián)盟與全球性安全挑戰(zhàn)存在邏輯沖突。北約雖一直強調(diào)全球安全的相互依賴、安全的不可分割，認(rèn)為世界任何地方的危機和挑戰(zhàn)都會影響歐洲—大西洋的安全，但是相互依賴的安全認(rèn)知未能促成北約構(gòu)建更包容的安全理念，而只是成為其對外干預(yù)的基礎(chǔ)。北約雖強調(diào)構(gòu)建伙伴關(guān)系，但表現(xiàn)出明顯的排他性。在歐洲，北約冷戰(zhàn)后經(jīng)歷多輪擴大，具有顯著排俄特征，不斷擠壓俄羅斯的戰(zhàn)略空間，最終讓歐洲再次陷入戰(zhàn)爭。當(dāng)前，“全球北約”的亞太轉(zhuǎn)向，夸大“中國威脅”，試圖在中國周邊構(gòu)建“排華圈”的做法正為亞洲安全帶來新的風(fēng)險。此外，非傳統(tǒng)安全威脅曾在北約全球轉(zhuǎn)型中占據(jù)重要地位。今天雖然恐怖主義、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)安全等挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，但北約新《戰(zhàn)略概念》文件突出地緣政治沖突，強調(diào)防務(wù)和遏制，并將非傳統(tǒng)安全威脅地緣政治化，與其一直標(biāo)榜的合作安全背道而馳，將為世界的和平與安全帶來新的不確定性。

第三，北約全球轉(zhuǎn)型進程中價值觀安全化彰顯北約的歷史和現(xiàn)實困境。維護西方的民主、人權(quán)和法治等價值觀一直是北約宣稱的根本安全原則。冷戰(zhàn)結(jié)束后，輸出西方價值觀和制度模式是北約轉(zhuǎn)型的重要使命。北約在“人道主義干預(yù)”“保護的責(zé)任”和“國家建設(shè)”名義下不斷挑戰(zhàn)主權(quán)原則，擴展沖突預(yù)防和危機管理的邊界。但是，北約的“全球行動”不但未能擴展民主、實現(xiàn)和平，反而引發(fā)更多的沖突和不穩(wěn)定，從科索沃到阿富汗，從伊拉克到利比亞，無一例外。北約全球轉(zhuǎn)型下的積極干預(yù)、輸出民主的模式徹底失敗，由內(nèi)到外已喪失合法性基礎(chǔ)。北約新版《戰(zhàn)略概念》文件的價值觀安全化達到前所未有的高度，報告渲染所謂的“專制威脅”，認(rèn)為專制行為體挑戰(zhàn)北約的利益、價值和民主生活方式。但是，縱觀北約各國，其民主困境恰恰來自內(nèi)部。無論是法國大選中極端政黨的崛起和極高的棄選率，還是德國政黨政治的日益碎片化；無論是英國“脫歐”還是美國特朗普主義的存在，都具有深刻的經(jīng)濟和社會根源。經(jīng)濟分化、政治極化、政府日益失去公信力，才是西方民主危機的根源。威脅絕不來自外部，北約尋找外部所謂的“專制威脅”，是歸錯了因、開錯了藥。

第四，美國推動北約亞太轉(zhuǎn)向?qū)⒚媾R更多的內(nèi)部掣肘。共同的威脅和安全認(rèn)知是聯(lián)盟形成和轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。雖然北約新版《戰(zhàn)略概念》首次寫入“中國挑戰(zhàn)”，但美歐在涉華戰(zhàn)略定位、亞太戰(zhàn)略重點和挑戰(zhàn)應(yīng)對路徑等方面難掩分歧。在對華戰(zhàn)略定位上，與美國試圖將中俄綁定，將中國定義為“威脅”不同，歐盟國家不愿將中國定義為“威脅”，最多認(rèn)為是“挑戰(zhàn)”。對于美國推動的“民主與專制對立”，與中國“脫鉤”，歐洲同樣有所保留。歐洲擔(dān)心美國所謂的“民主國家同盟”，不是為了民主，而是為了美國。在“脫鉤”問題上，歐洲作為開放經(jīng)濟體，對全球市場依賴程度遠(yuǎn)高于美國，地緣政治邏輯難以超越中歐經(jīng)濟相互依賴的現(xiàn)實。

在所謂的“印太戰(zhàn)略”上，美歐關(guān)注重點存在顯著差異。美國在地區(qū)構(gòu)建排華的軍事聯(lián)盟和合作機制，但歐盟關(guān)注的重點是非軍事合作。法國前駐華大使白林曾撰文表示，“歐盟對華政策不能簡單跟隨美國，不同國家之間要學(xué)會共存。歐盟在印太地區(qū)不能緊隨美國的遏制和威脅政策，而是與其他國家發(fā)展關(guān)系?！卑琢诌€明確表示印太事務(wù)不屬于北約權(quán)能，歐美關(guān)于印太事宜的協(xié)調(diào)不應(yīng)在北約框架下。2021年北約峰會后馬克龍針對中國問題的表態(tài)顯著凸顯了美歐雙方的差異。馬克龍認(rèn)為，“北約是軍事組織，與中國的關(guān)系問題不僅是軍事問題，還是經(jīng)濟問題、戰(zhàn)略問題以及技術(shù)問題。中國是我們推動解決全球問題的重要力量，同樣也是競爭者，但重要的是對中國的關(guān)系不能有偏見?！?/p>

結(jié)語

北約各國首腦在2022年6月底舉行的馬德里峰會上表示，“我們的安全和國際和平與穩(wěn)定面臨關(guān)鍵時刻”，“此次峰會是北約強化聯(lián)盟和加速轉(zhuǎn)型的分水嶺”。但是，從北約新版《戰(zhàn)略概念》到領(lǐng)導(dǎo)人峰會聲明，北約轉(zhuǎn)型隨美戰(zhàn)略起舞的態(tài)勢日益明顯，盟友日益被綁在美國“大國博弈”的戰(zhàn)車上。相比2010年北約《戰(zhàn)略概念》，新版《戰(zhàn)略概念》冷戰(zhàn)思維更趨強烈，全球視角、相互依賴、合作的安全觀底色日漸消失。的確，全球的和平與穩(wěn)定正面臨關(guān)鍵時刻，但北約的“新冷戰(zhàn)”式轉(zhuǎn)型不會帶來安全。恰如北約曾經(jīng)輸出民主無法實現(xiàn)和平，北約東擴未能使歐洲避免新的戰(zhàn)爭一樣，北約的“亞太轉(zhuǎn)向”將給亞洲地區(qū)帶來新的安全風(fēng)險和挑戰(zhàn)。全球化的世界意味著全球性挑戰(zhàn)和安全的相互依存。北約唯有秉持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，才能共同維護世界和平和安全。