鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革為何難以落地？
——基于“政策執(zhí)行綜合模型”的分析

代凱

(中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會和四中全會明確提出，將推進綜合執(zhí)法作為深化行政執(zhí)法體制改革的重要內容。黨的十九屆三中全會和四中全會進一步強調，要整合執(zhí)法隊伍，推進綜合行政執(zhí)法。隨著新一輪黨和國家機構改革的不斷推進，在中央的頂層設計下，綜合行政執(zhí)法改革已經不再局限于城市管理部門，而在許多領域被廣為應用。在各地的大量探索實踐下，理論界對這一問題越來越關注，開展了許多深入的規(guī)范分析和實證研究。

第一，圍繞“為什么”“怎么辦”，理論界探討了推進綜合行政執(zhí)法改革的價值功能和政策設計。研究認為，從建設法治國家、法治政府、法治社會的角度來看，推進綜合行政執(zhí)法改革意義重大，具有規(guī)范行政執(zhí)法行為、優(yōu)化行政執(zhí)法體制與化解執(zhí)法爭議的作用[1]。當然，任何改革都是一項復雜的系統(tǒng)工程，綜合行政執(zhí)法改革也不例外，在推進過程中會面臨來自管理與治理、條條與塊塊、整體與部分、綜合與專業(yè)、改革與法治等諸多方面的矛盾[2]。為妥善處理好方方面面的矛盾，必須從整體性治理視角統(tǒng)籌兼顧[3]，通過制度性嵌入、資源性嵌入和關系性嵌入，推動綜合行政執(zhí)法改革走向深入[4]。

第二，聚焦“條條”“塊塊”，理論界分析了推進綜合行政執(zhí)法改革過程中的行業(yè)做法和地方實踐。在對“條條”領域綜合行政執(zhí)法改革的研究中，李利平和呂同舟從省以下地方政府縱向職責配置的角度，考察了文化市場、農業(yè)、市場監(jiān)管、交通運輸和生態(tài)環(huán)境保護五個領域的綜合行政執(zhí)法改革情況[5]。還有學者以文化市場[6]、教育[7]、市場監(jiān)管[8]、生態(tài)環(huán)境保護[9]等某一具體領域為分析對象，研究這些領域綜合行政執(zhí)法改革存在的問題與改進舉措。另一些學者則將研究重點放在“塊塊”，歸納了四川省成都市和浙江省嘉興市兩地綜合行政執(zhí)法體制改革情況[10]，提煉了“局隊合一”綜合行政執(zhí)法改革[11]和“一支隊伍管執(zhí)法”綜合行政執(zhí)法改革[12]的實踐經驗并指出了未來方向。

2021年2月，習近平總書記在貴州省貴陽市觀山湖區(qū)金元社區(qū)考察調研時指出，“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎性工作”[13]。完善基層行政執(zhí)法是推進基層治理現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層行政執(zhí)法工作，通過部署整合執(zhí)法主體、開展綜合執(zhí)法、下移執(zhí)法重心等重大舉措，推動基層治理能力和水平不斷提升，顯著增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在此背景下，基層綜合行政執(zhí)法改革逐漸被納入政策議程。2021年7月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》提出，“根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”[14]。2022年8月，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關于進一步加強市縣法治建設的意見》提出，“持續(xù)推進綜合行政執(zhí)法體制改革，推進縣(市、區(qū)、旗)‘局隊合一’體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)逐步實現(xiàn)‘一支隊伍管執(zhí)法’”[15]。一系列政策的出臺凸顯了基層綜合行政執(zhí)法改革的重要性。

從已有研究看，理論界從法學、公共管理學等不同學科視角，對推進綜合行政執(zhí)法改革的理論和實踐問題開展了深入的研究，為進一步的學術研究打下了堅實基礎，對改善實務工作提供了有益借鑒。值得注意的是，在當前越來越強調屬地管理的背景下，鎮(zhèn)街這一層級的行政執(zhí)法實踐并沒有引起學者們的足夠重視。從現(xiàn)實層面看，鎮(zhèn)街執(zhí)法權配置呈現(xiàn)橫向“分布過散”和縱向“重心過高”的特征，導致鎮(zhèn)街“權小責大”、負擔較重，一線執(zhí)法人員工作壓力較大，很大程度上影響了基層治理的效能[16]。推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法既是建設法治中國、深化行政執(zhí)法體制改革的重要內容，又是完善基層治理體系、減輕基層工作負擔的重要部署。近年來，一些地方開展了有關鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革試點的探索。由于鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革尚處在起步階段，只有為數(shù)不多的學者分析這一問題。例如，江國華和姜夢婷總結了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革中的“權責清單+聯(lián)合執(zhí)法”模式、“專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”模式和全面“綜合執(zhí)法”模式，分析了推進改革的相關配套機制[17]?？傮w而言，對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法的研究有待于進一步拓展和深入，學界亟須從理論層面深入剖析改革過程中產生的問題并提出具有前瞻性和可操作性的政策建議。

二、鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的廣東實踐

作為改革開放的排頭兵、先行地、試驗區(qū)，近年來，廣東省深入貫徹落實習近平總書記關于基層治理的重要論述精神和黨中央決策部署，全面實施鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供體制機制保障。2019年12月，中共廣東省委印發(fā)《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革完善基層治理體系的意見》，對廣東省進一步深化鎮(zhèn)街體制改革、完善基層治理體系作出部署。2020年7月，中共廣東省委全面依法治省辦印發(fā)《關于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法工作的通知》，明確鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的基本要求及主要任務。2021年以來，廣東省A縣按照上級工作部署，結合本地實際，以建立權責統(tǒng)一、規(guī)范高效、協(xié)調有序的鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法體制為目標，通過科學合理配置基層執(zhí)法力量和資源，扎實推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，進一步提高了鎮(zhèn)街行政執(zhí)法水平，初步破解了“看得見的管不著、管得著的看不見”等基層治理頑疾，在一定程度上減輕了基層工作負擔。

(一)抓住一個前提：理順權責關系

理順縣級職能部門與屬地鎮(zhèn)街之間的行政執(zhí)法職責權限是開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的前提與基礎。實地調研中我們發(fā)現(xiàn)，A縣按照J市政府統(tǒng)一工作安排，基于“重心下移、權責一致、實際需要、宜放則放”的原則，將縣級行政執(zhí)法權分批次下放到鎮(zhèn)街(第一批下放行政處罰權283項、行政強制措施權52項)，重點調整自然資源和規(guī)劃建設、生態(tài)保護、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農業(yè)技術推廣使用等領域行政處罰權及其相應的行政檢查、行政強制權。A縣建立了鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法事項清單，規(guī)定列入清單的事項依法由鎮(zhèn)街以自身名義行使綜合行政執(zhí)法職權。此外，A縣積極建設行政執(zhí)法信息平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督網絡平臺，為鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法提供技術支撐。通過開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，明確“一張清單管權責”“清單之外無權力”，A縣基本實現(xiàn)了職能部門與屬地鎮(zhèn)街行政執(zhí)法由“權責不清”向“權責清晰”的轉變，在很大程度上減少了部門之間的職能交叉、權責分割問題，解決了基層多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題。

表1 J市縣級行政處罰權調整由鎮(zhèn)街實行職權目錄(第一批)(部分)

(二)強化一個關鍵：整合執(zhí)法資源

整合各類行政執(zhí)法資源、充實鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法力量是開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的重要內容。從調研的情況來看，A縣加強了鎮(zhèn)街黨(工)委對綜合行政執(zhí)法的統(tǒng)一領導，設置了由鎮(zhèn)街黨(工)委書記任主任、鎮(zhèn)長(街道辦主任)任副主任的鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法委員會。在此基礎上，整合職能部門分散的執(zhí)法隊伍，優(yōu)化鎮(zhèn)街內設機構，組建統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機構“綜合行政執(zhí)法辦公室”(加掛“綜合行政執(zhí)法隊”牌子)，設置 “執(zhí)法服務中心”，建立起“行政+事業(yè)”“主辦+輔助”的行政執(zhí)法機構格局。綜合行政執(zhí)法辦公室作為綜合行政執(zhí)法委員會的日常辦事機構，負責鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調；綜合行政執(zhí)法隊具體承擔以鎮(zhèn)街名義開展的執(zhí)法檢查和行政處罰等工作，相對集中行使行政處罰權，并接受有關縣級執(zhí)法部門的業(yè)務指導和監(jiān)督；執(zhí)法服務中心負責區(qū)域內綜合執(zhí)法輔助性、技術性、服務性等相關工作。通過將行政執(zhí)法事權、力量統(tǒng)一下沉到鎮(zhèn)街，由鎮(zhèn)街集中行使行政執(zhí)法權，A縣初步解決了行政執(zhí)法“力量分散、各行其政、多頭管理、效率偏低”的問題，有效打通了服務群眾“最后一公里”，基層治理狀況得到明顯改善，群眾對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法的知曉度、感受度、獲得感和滿意度不斷提高。

(三)做好一個保障：加強制度建設

完善行政執(zhí)法領域的制度建設是開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的關鍵保障。在對A縣的實地調研中我們得知，該縣規(guī)定了綜合行政執(zhí)法銜接期，建立了綜合行政執(zhí)法專人聯(lián)絡、行政執(zhí)法決定會審、重大疑難案件協(xié)調、涉多部門案件協(xié)調溝通、案件移送等制度，出臺了爭議協(xié)調、業(yè)務交流、指導監(jiān)督等規(guī)定。例如，制定綜合行政執(zhí)法委員會工作規(guī)則，及時研究解決需要綜合行政執(zhí)法部門與職能部門協(xié)作配合的重大事項，協(xié)調推進重大聯(lián)動執(zhí)法工作。又如，建立綜合行政執(zhí)法案件移送制度，鎮(zhèn)街在履行職責過程中如果發(fā)現(xiàn)超出自身查處權限的違法行為，及時按照有關規(guī)定協(xié)調縣級職能部門派駐機構聯(lián)合執(zhí)法，或移交上級有關職能部門依法查處。再如，建立綜合行政執(zhí)法支持協(xié)作制度，對一些政策性和專業(yè)性較強、人員設備要求較多的執(zhí)法事項，由鎮(zhèn)街提出申請，縣級有關執(zhí)法單位及時提供支持。通過完善行政執(zhí)法領域的制度建設，讓鎮(zhèn)街在開展綜合行政執(zhí)法過程中遇到的問題、難題有了明確的辦事指引和制度保障，A縣推動綜合行政執(zhí)法改革行穩(wěn)致遠。

通過近幾年的探索實踐，廣東省各地基層政府逐漸理順了縣級職能部門與屬地鎮(zhèn)街之間的條塊關系，整合了現(xiàn)有的機構設置和編制資源，強化了鎮(zhèn)街統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調職責，改變了以往多頭分散的無序狀態(tài)，提高了基層治理水平。當然，鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革不是對職權、機構、人員等進行簡單合并，在實際操作中還存在一些問題。由于各地經濟水平、社會結構、行政資源等方面的差異，不同地市推進這項改革的進度不盡一致。特別是粵東西北等欠發(fā)達地區(qū)，面臨著一些帶有共性的突出問題，如職能部門放權結構錯位，鎮(zhèn)街承接能力有限，行政執(zhí)法人員、經費和車輛保障不足，工作人員熱情不高和公眾參與較為有限等，改革存在“政策懸浮”的問題。不少鎮(zhèn)街干部向我們反映，改革后綜合行政執(zhí)法隊成員基本上還是原來鎮(zhèn)街的工作人員，只有個別職能部門向鎮(zhèn)街下派一兩個執(zhí)法人員。一些鎮(zhèn)街干部甚至認為，這項改革給職能部門增加了一個把工作任務“甩鍋”給基層政府的政策依據(jù)，反而導致鎮(zhèn)街工作任務越來越多。由此可見，盡管廣東省推鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革取得了一定成效，但改革與最初設定的目標并不一致，改革存在較大的“落地難”問題。

三、鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革“政策懸浮”的理論分析

鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革為何難以落地？公共政策執(zhí)行理論是一個恰當?shù)姆治鲆暯?。學術界有關公共政策執(zhí)行的研究可以說是汗牛充棟，來自公共管理學、政治學、社會學等學科的學者開展了大量的實證研究。丁煌和定明捷梳理了國外公共政策執(zhí)行研究的自上而下、自下而上和整合研究三種途徑的文獻，提煉了公共政策執(zhí)行研究的組織理論、網絡分析、制度分析和闡釋性四種視角[18]。陳麗君和傅衍歸納了“政策變通”“選擇性執(zhí)行”“基層共謀”“政策梗阻”等具有中國特色的公共政策執(zhí)行概念，總結了央地關系、街頭官僚、行政體制、行政生態(tài)、政策性質、制度視角和組織視角七種研究邏輯[19]。無論是國外研究還是國內研究，學者們的一個普遍共識是，政策在執(zhí)行過程中會受諸多因素的影響，要想達成既定的目標絕非易事。從中國公共政策執(zhí)行的實際情況來看，陳家建等認為，公共政策執(zhí)行面對著高度分化的科層結構，這種結構會降低政策執(zhí)行力，導致政策執(zhí)行走樣[20]。賀東航和孔繁斌指出，我國公共政策執(zhí)行呈現(xiàn)中央統(tǒng)一性和地方多樣性的格局，而政策目標的達成有賴于部門之間的合作和配套政策的供給[21]。

鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革是從省級推到鎮(zhèn)街一級的改革，具有明顯的公共政策自上而下的執(zhí)行特征。在公共政策執(zhí)行的自上而下途徑研究中，薩巴蒂爾(Paul Sabatier)和馬茲曼尼安(Daniel Mazmanian)提出的“政策執(zhí)行綜合模型”是一個很有影響力的理論。這一理論模型認為，影響公共政策執(zhí)行的因素包括三種類型：一是政策問題的難易程度，包括現(xiàn)行有效的理論與技術、目標群體的多樣性、目標群體占總人口的比例、目標群體行為需要調適的幅度；二是政策本身的規(guī)制能力，包括目標的清晰性、因果理論的邏輯性、財政資源的分配、執(zhí)行機構之間與機構內部的層級整合、執(zhí)行機構的決策規(guī)則、執(zhí)行官員對政策的認同程度、外部人員參與的渠道；三是政策以外的影響變量，包括社會經濟環(huán)境和技術、媒體對政策的關注度、公眾支持的情況、贊助團體的態(tài)度與資源、上級機關的支持、執(zhí)行官員的熱忱與領導技術[22]。本文基于已有理論研究和基層調研發(fā)現(xiàn)，借鑒“政策執(zhí)行綜合模型”理論，分析導致鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革“政策懸浮”的原因。

(一)改革的廣度與深度較大，政策問題相對較難

從政策問題的難易程度看，影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革成效的因素主要包括改革涉及的職能部門和鎮(zhèn)街數(shù)量、改革涉及的工作人員數(shù)量、改革涉及的工作人員行為調整幅度。

按照A縣的改革方案，各鎮(zhèn)街以其自身名義行使在自然資源和規(guī)劃建設、生態(tài)保護、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村治理、農業(yè)技術推廣使用等領域的部分行政執(zhí)法職權，實行鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法，其中包括行政處罰權283項、行政強制措施權52項?？梢钥闯?，改革涉及的職能部門和鎮(zhèn)街數(shù)量、工作人員數(shù)量以及工作人員行為調整幅度都是非常大的，政策問題的難度較大。調研發(fā)現(xiàn)，由于對鎮(zhèn)街承接能力調研不夠深入、實際情況掌握不夠充分，縣級職能部門一次性下放行政執(zhí)法事項數(shù)量過多、專業(yè)性過強，而鎮(zhèn)街又缺乏相應的人員、技術、設備支持，很多被下放的執(zhí)法權限得不到有效執(zhí)行。在A縣下放給鎮(zhèn)街的330多項行政處罰、行政強制事項中，鎮(zhèn)街實際運用的事項不足10項，且絕大多數(shù)行政執(zhí)法案件集中圍繞在上級黨委政府下達的中心任務和群眾舉報投訴上。

事實上，鎮(zhèn)街雖然能夠承擔經常發(fā)生且專業(yè)技術要求不高的行政執(zhí)法事項，但對于一些專業(yè)技術要求較高的執(zhí)法事項，不具備承接的能力。以法制審核為例，在原執(zhí)法部門執(zhí)法流程中，法制審核由特別設置的法制股完成；改革后，法制審核工作由鎮(zhèn)街黨政綜合辦公室負責，存在人員法制素養(yǎng)不高、工作流程掌握不熟悉等問題，這導致案件審核效果下降，影響基層行政處罰決定的合法性和權威性。改革過程中，出現(xiàn)了放權過多且專業(yè)技術要求高的情況，與鎮(zhèn)街點多面廣的執(zhí)法需求不適應。有些事項如保健用品監(jiān)督檢查、采光照明等環(huán)境質量監(jiān)督檢查等，屬于檢測專業(yè)度高、專業(yè)技能和設備要求強的事項，鎮(zhèn)街必須經過專業(yè)的指導，才能有效承接這類權限。鎮(zhèn)街干部反映，縣級執(zhí)法部門對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革政策理解存在偏差，沒有認識到下放執(zhí)法事權到鎮(zhèn)街并不意味著豁免縣級執(zhí)法部門的監(jiān)管責任，存在“一放了之”現(xiàn)象；縣級執(zhí)法部門在行業(yè)監(jiān)管上也缺位，較少對鎮(zhèn)街執(zhí)法人員開展業(yè)務培訓和指導，也沒有制定相關政策指引，缺乏“扶上馬再送一程”的主動性，這導致鎮(zhèn)街對一些放權事項銜接不到位，存在“接不住”“管不好”等問題，后續(xù)管理乏力。

(二)改革的約束和保障機制不健全，政策本身規(guī)制能力較低

從政策本身的規(guī)制能力看，影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革成效的因素主要包括職能部門與鎮(zhèn)街的機構整合強度、職能部門與鎮(zhèn)街對改革的認同程度、地方政府對改革的資源保障力度。

推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革需要縣級職能部門將部分行政執(zhí)法權限下放至屬地鎮(zhèn)街，然而改革對職能部門與鎮(zhèn)街的機構整合強度并不高，職能部門與鎮(zhèn)街對改革的認同程度也不盡一致。調研發(fā)現(xiàn)，縣級職能部門的放權動機與鎮(zhèn)街的賦權需求并不完全一致，行政執(zhí)法權限下放結構錯位成為當前鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革面臨的突出問題。從縣級職能部門的角度來看，一方面，很多部門基于“甩包”而產生的放權動機十分強烈，特別是對于那些“一票否決”和容易被問責的事項，下放執(zhí)法權給鎮(zhèn)街的意愿尤其強烈。因為這些執(zhí)法權一旦被下放或委托，責任就隨之被轉嫁給鎮(zhèn)街。另一方面，一些部門基于自身利益和責任承擔問題的考慮，一定程度上存在“明放暗不放”“放責不放權”現(xiàn)象。如果沒有明確的政策法規(guī)依據(jù)或強有力的協(xié)調指導監(jiān)督，縣級執(zhí)法部門在向鎮(zhèn)街下放權限時難免出現(xiàn)選擇性下放行為——只下放操作復雜、擔責較重的權限，而把簡單管用、擔責較少的權限留在本部門。從鎮(zhèn)街的角度來看，一方面，由于屬地管理濫用、權責不對等、缺少必要的執(zhí)法權等積弊存在，鎮(zhèn)街產生了強烈的擴權需求。例如，鎮(zhèn)街在無執(zhí)法權、無事前審批權的情況下，因為屬地管理的原則，承擔著一些事中事后監(jiān)管職責，這就導致一旦出現(xiàn)行政訴訟，由于存在執(zhí)法主體與責任主體分離的現(xiàn)狀，鎮(zhèn)街將很可能面臨敗訴的局面。另一方面，鎮(zhèn)街也不愿意承接那些“一票否決”和容易被問責的權限。當這些行政執(zhí)法權由于政策法規(guī)規(guī)定或機構改革等原因暫時沒有被下放或委托時，鎮(zhèn)街不會主動對接，目的就是避免自找麻煩、自討苦吃。

充足的人、財、物等資源是確保鎮(zhèn)街充分開展綜合行政執(zhí)法的基礎保障。調研發(fā)現(xiàn)，A縣地處粵東西北欠發(fā)達地區(qū)，屬于典型的“吃飯財政”，政府人員編制少，保運作壓力較大，人力、物力、財力比較有限。由于基礎保障欠缺，很多鎮(zhèn)街在承接下放或委托的行政執(zhí)法權限時存在先天不足的問題。一是執(zhí)法隊伍人員欠缺。受全縣編制總數(shù)限制，各鎮(zhèn)街行政編制、事業(yè)編制數(shù)量較為有限，分配到綜合執(zhí)法辦公室和執(zhí)法服務中心的編制更少。加之鎮(zhèn)街人少事多，混崗使用的情況比較普遍，執(zhí)法隊伍普遍存在有編沒人、在編不在崗的現(xiàn)象。例如， B鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室核定編制7名，實際在編5名；執(zhí)法服務中心核定事業(yè)編制4名，實際在編3名。C鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室核定編制8名，實際在編只有5名；執(zhí)法服務中心核定事業(yè)編制5名，實際在編只有2名。二是行政執(zhí)法經費和車輛保障不足。行政執(zhí)法費用包含人員經費、辦公經費、裝備經費、專項執(zhí)法經費四方面費用。從調研的情況來看，A縣各鎮(zhèn)街只解決了行政執(zhí)法費用中的人員經費和辦公經費，而其他經費沒有很好地得到解決，這導致執(zhí)法設備差、法治宣傳教育開展受限、必要的第三方檢測鑒定評估服務費難以負擔等問題出現(xiàn)。此外，在公車改革后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法配備執(zhí)法專用車輛，嚴重制約了日常行政執(zhí)法工作的有效開展。

(三)改革的經濟與社會支持不夠，政策以外影響變量復雜

從政策以外的影響變量看，影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革成效的因素主要包括當?shù)氐纳鐣洕h(huán)境、媒體對改革的報道、公眾參與改革的興趣。

地方的社會經濟環(huán)境是影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革不可忽視的因素。A縣大多數(shù)鎮(zhèn)街經濟落后，留不住人，長期處于“一邊招人，一邊走人”的狀態(tài)，空編現(xiàn)象普遍存在。而綜合行政執(zhí)法工作需要保持連續(xù)性，很多案件的主體多樣、違法行為多樣，要辦理好這些案件需要較為扎實的專業(yè)知識和長時間的歷練，不穩(wěn)定的隊伍對于執(zhí)法水平影響較大。加之鎮(zhèn)街條件艱苦，任務繁重，對人才沒有吸引力，導致鎮(zhèn)街執(zhí)法崗位難以精準補充綜合行政執(zhí)法相關人才。調研中我們發(fā)現(xiàn)，很多鎮(zhèn)街執(zhí)法人員沒有行政執(zhí)法資格，有基層經驗且具備法律背景的執(zhí)法人員非常緊缺。部分執(zhí)法人員存在能力恐慌和責任恐慌問題，為逃避從事行政執(zhí)法工作，甚至不愿意考取行政執(zhí)行證。雖然鎮(zhèn)街執(zhí)法人員已經接受了法律知識培訓，但是培訓內容有限，面對復雜的鎮(zhèn)街執(zhí)法環(huán)境，執(zhí)法人員缺乏專業(yè)知識的學習和運用，很可能達不到預期的執(zhí)法效果，影響鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革進展。

做好基層社會治理工作僅靠黨委和政府的努力是遠遠不夠的，需要社會各方面的力量參與。綜合行政執(zhí)法工作直接面對公眾和其他社會組織，要做好這項工作，同樣需要公眾和其他社會組織的積極參與。從調研的情況來看，目前不少基層政府都把公眾視為服務和管理對象，而大多數(shù)群眾自身也缺少主人翁意識和參與意識，抱有“事不關己，高高掛起”的態(tài)度，對于那些不涉及自己身利益的事項，大都會選擇性漠視；還有一小部分人法律意識較弱，對一些違法行動習以為常、熟視無睹。例如，鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法人員在整治流動攤販亂擺亂賣和商戶占道經營等行為時，經常會遇到群眾發(fā)表類似“都是一些老頭老太，賣賣田里的蔬菜掙兩個錢不容易，執(zhí)法部門吃飽了沒事干來收東西”等言論。事實上，不少群眾通常只是從感性的角度看待上述行為，忽視了這類違法行為給交通安全、環(huán)境保潔等方面帶來的種種問題，對鎮(zhèn)街開展綜合行政執(zhí)法的認可度和參與度有待提升。此外，媒體對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的正向報道相對較少，但對一些行政執(zhí)法的負面報道積極性很高，還沒有形成良好的改革輿論氛圍。

四、精準賦能：推進鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的關鍵

推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的核心目標是優(yōu)化執(zhí)法體制、提高執(zhí)法效能。鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革后，以綜合執(zhí)法為基本方式的鎮(zhèn)街行政執(zhí)法工作進入了一個新階段，但改革成效需要一個過渡期才能得到全面提升。對地方政府而言，需要根據(jù)政策執(zhí)行情況及時調整完善，推動改革落地見效。從我們后續(xù)的調研情況來看，2022年7月，A縣所在地市政府發(fā)文，收回了部分專業(yè)性較強、鎮(zhèn)街政府無法有效承接的部分行政執(zhí)法事項。這也充分印證了我們的判斷。提高鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法水平，必須堅持以習近平法治思想為指導，進一步厘清職責邊界、健全運行機制、夯實基礎保障、激發(fā)群眾參與，精準賦能鎮(zhèn)街政府，以高水平的綜合行政執(zhí)法為推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力保障。

(一)厘清職責邊界

厘清職責邊界是推動鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革的核心內容。第一，要進一步明確縣級執(zhí)法部門和鎮(zhèn)街執(zhí)法權責邊界，厘清行業(yè)監(jiān)管與行政執(zhí)法的關系，制定涉及行政許可、行政登記、行政確認等縣級執(zhí)法部門審批事項的監(jiān)管和行政處罰清單。第二，要合理劃分鎮(zhèn)街與縣級職能部門的職責權限，按照權責清單標準化要求，制定權力清單和責任清單，向社會公開具體職責、執(zhí)法依據(jù)、處罰裁量基準、執(zhí)法程序和監(jiān)督途徑等。第三，要科學賦權、精準賦權，結合鎮(zhèn)街日常執(zhí)法情況進行研究分析，完善賦權清單，明確鎮(zhèn)街行政執(zhí)法職權和職責，解決“小馬拉大車”“權小責大”等問題。在完善賦權清單時，要注重考慮下放以下幾個方面的權責：一是多頭執(zhí)法、職責交叉、執(zhí)法擾民問題比較突出，嚴重影響執(zhí)法效率和政府形象的；二是基層日常管理需要，綜合性強、技術性不強，處罰簡單易行、對違法行為的認定較為直觀的，如亂涂亂畫、亂扔垃圾、破壞綠化等；三是執(zhí)法對象相同、方式相近、內容相似，與群眾生活關系比較密切的，即基層看得到、管得著、管得好的，如市政設施管理、城市綠化維護等。反之，垂管部門職責、職能部門固有職責、專屬執(zhí)法權的職責以及對專業(yè)技術要求高的職責不適合被下放到鎮(zhèn)街。對于下放后在實際工作中發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)街能力不足、執(zhí)行效果不佳的事項，要及時進行動態(tài)調整，保證“事事有人管、人人有專責”，確保下放職能不出現(xiàn)空置問題。

(二)健全運行機制

健全運行機制是提高鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法水平的必然要求?？h級政府及其司法行政部門應當建立健全鎮(zhèn)街與有關行政執(zhí)法部門之間的執(zhí)法協(xié)調銜接機制，完善工作制度，研究制定具體的配合協(xié)作辦法。第一，建立完善鎮(zhèn)街與職能部門之間銜接配合、信息互通、資源共享、協(xié)調聯(lián)動、監(jiān)督制約等運行機制。鎮(zhèn)街如果發(fā)現(xiàn)涉嫌違法行為屬于自身職責范圍內的，應當及時予以查處；屬于有關行政執(zhí)法部門職責范圍的，應當進行勸止，并告知有關部門及時查處；對需要多個部門協(xié)同解決或者責任主體不明確的事項，應當報請縣級政府確定責任主體；涉嫌犯罪的，應當依法將案件移送司法機關查處。第二，建立健全指導幫扶機制，推行縣級執(zhí)法部門幫扶掛鉤鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法?？h級執(zhí)法部門對于本部門下放的執(zhí)法事項予以分類細化，每一類都有專人作為指導責任人，對鎮(zhèn)街辦理每一事項的第一宗案件，幫扶掛鉤的指導責任人必須全程參加辦案過程，提出指導意見。第三，建立智能化綜合執(zhí)法機制，充分利用信息技術和智能設備，全面推進智慧執(zhí)法平臺建設，打造歸集、研判、指揮、執(zhí)法、監(jiān)督“五位一體”的智慧執(zhí)法平臺，使之具備執(zhí)法指揮、執(zhí)法協(xié)調、執(zhí)法記錄、執(zhí)法處置、執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)計分析、執(zhí)法考核、風險防控等綜合功能，并整合各行業(yè)主管部門資源信息，強化資源共享，進一步提高行政執(zhí)法效能。此外，縣級政府要完善分析研判機制，推行蹲點調研方式，定期收集鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作相關數(shù)據(jù)并掌握執(zhí)法工作開展情況，精準掌握鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法的重點難點，分析研判存在的問題及其產生原因，及時解決問題，推動改革不斷前進。

(三)夯實基礎保障

綜合行政執(zhí)法是一項關系人民群眾切身利益的工作，必須在編制、人員、資金、技術等方面同步予以配套保障，建立一支高素質高水平的綜合執(zhí)法隊伍。一是強化編制保障。按照“符合實際、分類實施、科學合理”的原則，區(qū)分鎮(zhèn)街情況，在地方編制總量內向鎮(zhèn)街傾斜，千方百計破除基層綜合執(zhí)法人員欠缺的困境。推動鎮(zhèn)街統(tǒng)籌使用各類編制資源，給予基層更多用人自主權。向上級組織部請示報告爭取支持，即在鎮(zhèn)街執(zhí)法崗位招錄條件時，可以設置城鄉(xiāng)規(guī)劃、法學等與鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法職權相適應的專業(yè)要求和資格資質要求，保證執(zhí)法崗位人員的執(zhí)法素養(yǎng)，提升執(zhí)法水平。二是強化經費保障。按照事權與支出責任相適應的原則，合理劃分上級政府與鎮(zhèn)街之間財政事權和支出責任，加大對鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作的財力保障。對財力較為薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大一般性轉移支付力度，確?；局С雠c履職需要。統(tǒng)籌抽調各級公務用車空余編制，或增加執(zhí)法用車編制，根據(jù)每個鎮(zhèn)街的區(qū)域面積或人口數(shù)量設置執(zhí)法用車編制數(shù)量，有效保障鎮(zhèn)街行政執(zhí)法的用車需求。三是強化培訓指導。培訓貴在貼近實際執(zhí)法場景。要有序開展“模擬執(zhí)法”“實戰(zhàn)演練”等培訓方式，手把手傳授辦案經驗和辦法。要完善基層執(zhí)法崗位的培訓規(guī)定，新任執(zhí)法崗位的執(zhí)法人員必須參加脫產、封閉式的培訓，且須通過考試才能畢業(yè)。涉及下放執(zhí)法事項的第一宗執(zhí)法案件，由下放前的縣級執(zhí)法部門負責全過程指導，之后涉及相同執(zhí)法事項的案件則由鎮(zhèn)街自行執(zhí)法。

(四)激發(fā)群眾參與

鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法并非是完全由政府主導的“獨角戲”，而是需要社會各方面力量參與的“大舞臺”，必須強化宣傳教育，推動群眾共同參與，形成共建共治共享的工作合力。一是落實“誰執(zhí)法誰普法”，加大法律法規(guī)宣傳力度，充分利用網絡媒體、民情座談會等宣傳與基層工作密切相關的法律法規(guī)，向基層群眾宣傳具有鄉(xiāng)土氣息的執(zhí)法小案例、小知識，提高群眾的法治意識。二是鼓勵公眾參與執(zhí)法全過程，通過設置投訴電話、投訴信箱及開通微信公眾號、微博等方式，主動向群眾公開反映問題的渠道，定期通過政務網絡向社會公布處理群眾意見工作的辦結率，歡迎群眾積極獻言獻策、監(jiān)督工作，提高鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法水平。三是激發(fā)群眾參與社會治理工作積極性。通過村規(guī)民約、居規(guī)民約、有獎舉報等方式鼓勵群眾在鎮(zhèn)街、村居管理等方面主動監(jiān)督，像愛護自己的家一樣愛護自己工作生活的地方。一旦發(fā)現(xiàn)有違法破壞行為，能及時制止的要及時制止，不能制止的要立即向鎮(zhèn)街政府報告，形成“人人都是監(jiān)督者，人人都是主人翁”的良好社會氛圍。