政府非經(jīng)營性項目PMC模式下經(jīng)營管理的思考

羅 為

（廣西旺港高速公路有限公司，廣西 南寧 530000）

引言

當(dāng)前，我國正在構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。廣西著力構(gòu)建“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放新發(fā)展格局和推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略“西南—北部灣—東盟/中國沿海”點線并舉，境內(nèi)外布局等示范工程建設(shè)。預(yù)計“十四五”末廣西構(gòu)建發(fā)達(dá)的快速網(wǎng)、高效的干線網(wǎng)、廣泛的基礎(chǔ)網(wǎng)，綜合交通網(wǎng)總里程突破15萬公里。鐵路營業(yè)總里程達(dá)到7000公里，其中高鐵動車運營總里程達(dá)到3000公里。公路總里程達(dá)到14萬公里，其中高速公路建成里程達(dá)到1.2萬公里以上。由于高速路網(wǎng)趨于完善，新建高速路投資經(jīng)濟效益走低，鐵路投資收益尚未彰顯，對區(qū)內(nèi)公鐵建設(shè)等集團公司經(jīng)濟效益影響極大，加之政府非經(jīng)營性項目的市場不斷擴大，其需在不斷鞏固多元化競爭優(yōu)勢、化解競爭威脅的同時加快尋求產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，如何在政府非經(jīng)營性項目中求生存共發(fā)展，保障可持續(xù)發(fā)展及勇?lián)嗌鐣ㄔO(shè)責(zé)任顯得意義重大。另外在這個疫情反復(fù)無常的艱難時期，地方政府也希望引進(jìn)資金雄厚的專業(yè)化公司一起合作共贏。

一、案例背景介紹

某公路建設(shè)集團公司作為區(qū)內(nèi)建設(shè)交通的主力軍，擁有極好的信用等級，擁有多元化融資渠道，搭建有強大的資金蓄水池。全區(qū)在“十三五”期末已實現(xiàn)鐵路里程達(dá)到5206公里，公路通車總里程達(dá)到13.16萬公里時，該集團公司已開始戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級，在繼續(xù)做好主責(zé)主業(yè)同時，加快在區(qū)內(nèi)各地市布局，在市政公路、鄉(xiāng)村改擴路、產(chǎn)業(yè)園等政府非經(jīng)營性項目以各種模式參與建設(shè)。該集團公司某個代建項目主要代建地方市政公路，其中項目業(yè)主為地方政府平臺公司，項目管理承包商為該集團公司下屬子公司，全權(quán)代表負(fù)責(zé)該項目的運作及管理，收取代建管理費，施工總承包由設(shè)計、施工聯(lián)合體組成，另外由該集團公司牽頭成立項目基金，與施工單位分享施工利潤。項目建設(shè)資金大部分來源于該集團公司在當(dāng)?shù)卣档赘偱耐恋乩U納的土地出讓金流轉(zhuǎn)至項目建設(shè)，剩余是上級財政補助。該市政項目總投資約80億元，建安約60億元，征拆10億元（由政府負(fù)責(zé)），全線長61公里，分五段開發(fā)，工期四年。

對于政府非經(jīng)營性項目PMC（指技術(shù)力量較強、有豐富工程管理經(jīng)驗的項目管理公司，它負(fù)責(zé)對工程項目建設(shè)進(jìn)行全面和全過程的項目管理。實際上，項目管理承包商是代表業(yè)主或是業(yè)主的延伸，代表的是業(yè)主的利益。）代建模式下的經(jīng)營管理，筆者站在項目管理承包商的角度將管理中遇到的問題進(jìn)行分析，并提出自己的思考。

二、存在的問題及分析

（一）代建合同磋商時間過長

項目管理承包商用了一年時間才與地方政府平臺公司最終簽訂完代建合同。作為代業(yè)主行為對項目全過程管理，大家一直爭議的主要有模式的確定、管理的內(nèi)容、審批權(quán)的限定、資金如何保障等焦點問題。其實地方政府兜一大圈，采取這種模式無非是拿地融資、要專業(yè)人管理及業(yè)主能絕對掌控管理。里面牽扯的權(quán)責(zé)利弊較復(fù)雜，有些部門會因為局部利益，可能一開始就不想引進(jìn)PMC模式，在推進(jìn)過程中橫加干涉，推諉怠慢，反復(fù)修改及磋商，報各關(guān)聯(lián)部門審批，所以一直談判不下來，應(yīng)了古話“萬事開頭難”。

（二）前期工作多而雜

項目分段采用公路和市政道路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，整個項目分5段推進(jìn)，其中公路1段、市政道路4段，需開展的前期工作有60多項，涉及到勘察、設(shè)計、監(jiān)理、檢測、設(shè)計施工總承包等招標(biāo)達(dá)20多項。作為地方重大項目，政府部門應(yīng)該出臺更多有利于項目推進(jìn)的政策扶持，可能地方財政配套資金不足或基于其他考慮，所以拆分單獨立項、設(shè)計及施工等，給項目管理承包商增加較多的前期工作量，耗時費力。

（三）協(xié)調(diào)涉及行業(yè)主管部門多

代建項目分段采用公路和市政道路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，其中公路段由區(qū)交通運輸廳監(jiān)管，涉及區(qū)相關(guān)單位、各部門；市政段由市住建局監(jiān)管，建設(shè)管理工作需溝通協(xié)調(diào)市政府、交通局、財政局、住建局、發(fā)改委、審計局、市政管理局、市園林局以及沿線縣政府等多個相關(guān)單位，協(xié)調(diào)工作量大且難度大。項目管理承包商其中一項艱難的工作就是協(xié)調(diào)溝通地方相關(guān)部門，有些部門出現(xiàn)越位，缺位，錯位現(xiàn)象。政府相關(guān)部門干預(yù)市場運行，成為活動主體；城市整體發(fā)展進(jìn)度不和諧，沒有統(tǒng)籌兼顧，對關(guān)鍵項目的支持力度不夠；建及管仍未有效分離，事必躬親，界限不清晰。

（四）項目建設(shè)資金到位不及時

項目建設(shè)資金主要由上級補助資金、市政府依法掛牌出讓相關(guān)土地使用權(quán)所得資金組成，主要由政府和平臺公司負(fù)責(zé)籌措。項目的建設(shè)資金主要來源是項目管理承包商母公司競拍該市土地，再由市財政局統(tǒng)一回?fù)艿奖窘ㄔO(shè)項目上。由于收支兩條線，無法干預(yù)地方財政對財政資金的分配及撥付流向，導(dǎo)致項目建設(shè)資金回籠渠道不明確、資金回?fù)軙r間長，資金未能專款專用；加之受疫情深度影響，地市財政收入增長萎靡，尤其是無中大型工業(yè)企業(yè)的地市，又要上馬各種項目，刺激市場流動，資金壓力更大，財政支出捉襟見肘，財政補助很難爭取得到；地市平臺公司融資能力較弱，負(fù)債率極高，沒有優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，對于非經(jīng)營性項目的籌資更是難上加難；“房子只住不炒”這條紅線，限購及貸款政策未放松，房產(chǎn)市場成交量低迷，土地的流轉(zhuǎn)增量減少，母公司拍地也會考慮綜合收益；另外，財政資金的分配采取平衡策略，以求照顧全局，沒根據(jù)項目輕重緩急進(jìn)行分配，分配缺乏科學(xué)性，資金風(fēng)險最終還是納稅人買單。以上種種影響因素，都會造成項目建設(shè)無法正常推進(jìn)。

（五）職能未得到充分發(fā)揮

項目管理承包商以代建單位身份參與項目建設(shè)管理，但是項目所有的決策需經(jīng)項目業(yè)主地方平臺公司審批同意后方能實施。此外，項目所涉及的招標(biāo)控制價、工程結(jié)算等重要事項均需經(jīng)項目業(yè)主平臺公司審核同意，并報市財政投資評審中心審批后方可執(zhí)行。業(yè)主過度參與及集權(quán)，違背了引進(jìn)PMC模式的初衷。主要表現(xiàn)在：

1.項目管理承包商弱勢。所有大小合同簽訂都要業(yè)主平臺公司決定，即使代建合同明確有權(quán)限，但在實際執(zhí)行過程中，業(yè)主平臺公司作為地方政府授權(quán)的建設(shè)方，還是完全體現(xiàn)未采用PMC模式的直管模式下的管理習(xí)慣及思維，業(yè)主平臺公司高度集權(quán)化，甚至現(xiàn)場施工管理參與頻繁。這種做法極大降低了PMC模式的靈活性、專業(yè)化管理，不利于項目高質(zhì)高效的完成，更多的時間成本浪費在管理界限的摩擦中，也極大影響施工決策。

2.參建各方有隔閡。由于完全由業(yè)主平臺公司驅(qū)動，參與方各自的核心價值觀無法統(tǒng)一及兼容，目標(biāo)不完全一致，理念的碰撞產(chǎn)生的陣痛不是一時間可以無縫結(jié)合的。比如，項目管理承包商肯定想盡一切辦法“快、好、省”的完工交付，而業(yè)主平臺公司基于地方政府資金壓力及自身經(jīng)營發(fā)展的考慮，可能不會有這般動力去推進(jìn)項目建設(shè)，所以其他參建方只能圍繞業(yè)主平臺公司的經(jīng)營要求適時調(diào)整，慢慢適應(yīng)。

（六）與工程總承包商無合同關(guān)系，難以管理。

PMC代建模式分為風(fēng)險型及代理型，一般PMC代建模式下都會選擇代理型模式，因為主體合同是建造合同，需保持三流一致，采取EPC模式（指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進(jìn)度進(jìn)行負(fù)責(zé) 。）合同就由業(yè)主平臺公司與聯(lián)合體設(shè)計及施工單位簽訂。項目管理承包商與工程總承包商只是在代建合同明確代業(yè)主行使權(quán)利及履行義務(wù)，在日常管理中遇到扯皮事宜，如何決策就會處于尷尬局面，另外無合同約束效力，管理就會脫節(jié)。

（七）管理層級多，評審效率低下。

1.出現(xiàn)疊加管理，導(dǎo)致管理程序多，流程長，決策時間長，不利于各項工作的及時推進(jìn)。比如，有些新增合同項分項工程，由于管理鏈條過長，導(dǎo)致該事項歷經(jīng)各層級多次會議討論，耗費數(shù)月才最終評審確定，留給采購及施工的期限不到一個月，施工單位只能采用平行施工、加班加點、重金獎勵等方式才能按期完成。無形增加了施工成本，造成后期索賠等風(fēng)險。

2.地市相關(guān)部門在審定招標(biāo)控制價時，對于個別子目，如鋼板樁等，沒有嚴(yán)格按照概預(yù)算編制辦法、建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，而是按照其以往慣例審核，造成該單價遠(yuǎn)低于其他地市市場價格。另外，有些控制價明顯低于成本價，由于相關(guān)部門評審原則一直未更新，偏離近年市場定價太多，造成該項建設(shè)工作一直拖延，無法有效的開展。

（八）項目整體收益低

項目管理承包商代建項目的收益主要包括兩部分：一是以代建單位身份向業(yè)主平臺公司按一定比例收取的代建管理費；二是與代建項目相關(guān)施工單位就項目建設(shè)籌融資合作所獲取的收益。

1.代建管理收支。代建合同明確的管理費收入是按照項目定額支付，且按照財政部《關(guān)于印發(fā)〈基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定〉的通知》（財建 〔2016〕504號）文件規(guī)定計算建設(shè)單位管理費的80%，收入計算條件十分苛刻。然而作為區(qū)內(nèi)專業(yè)的管理團隊，人力物力投入配合較大，日常管理成本很難壓縮，代建管理這塊的利潤是巨虧的，如表1所示。

表1 代建項目管理費收支測算表 單位：萬元

2.融資合作分享利潤。項目管理承包商主要引進(jìn)項目基金與聯(lián)合體中的施工單位進(jìn)行資金的合作，在不考慮其他風(fēng)險因素情況下，飽和預(yù)測施工利潤如表2所示。

表2 代建項目全線成本測算表 單位：萬元

綜上表格數(shù)據(jù)分析，如果考慮結(jié)算尾款資金占用成本（不包括墊付款），期中計量金額業(yè)主按照80%予以支付，剩余20%支付時間分為兩部分：剩余17%待工程完工驗收達(dá)到質(zhì)量要求、結(jié)算經(jīng)審計機關(guān)審定后方可支付；剩余的3%作為預(yù)留工程質(zhì)量保修金待保修期滿后無息支付。一般市財政狀況及投資建設(shè)項目的慣例，該暫扣資金在項目建設(shè)完成后的2年內(nèi)不能按照合同約定正常支付的風(fēng)險較大。那么若按照銀行1年期基準(zhǔn)貸款利率3.7%計算，資金占用成本約為9000萬元，最終代建項目整體收益為33547.31萬元，占總投入資金（假設(shè)資金全為土地出讓金兜底）的4%，假設(shè)與施工單位按照五五分成，項目管理承包商利潤為16773.65萬元。假設(shè)近年房開市場繼續(xù)蕭條，基于土地收益為0條件下，那么代建該項目整體回報都無法覆蓋資金成本。

（九）創(chuàng)新創(chuàng)效難

由于業(yè)主平臺公司及地市相關(guān)部門對控制價的敏感，一直壓縮變更率，一味追求價廉，沒有具體情況具體分析，資金又長期無法保障，資金成本不斷加大，利潤被拉低，又要控制成本，又要高品質(zhì)，生存空間狹窄，項目管理承包商的管理工作很難開展，無法調(diào)動施工單位的積極性，代建項目哪還有創(chuàng)新創(chuàng)效的需求，不僅極大影響參建單位品牌的建設(shè)，還有損自身城市名片的建設(shè)。

（十）缺陷期維護(hù)多，尾款回收難。

項目通車交付使用后，由于是開放式交通，質(zhì)量與非質(zhì)量缺陷比較難界定，缺陷期施工單位維護(hù)成本高，也沒有交竣工移交正式文件資料，涉及安全責(zé)任風(fēng)險較大；另外審計結(jié)算時間長，以往項目核減力度大，工程結(jié)算尾款20%回收難。

三、IPMT+PMC+EPC+CC代建模式的思考

基于上述項目管理承包商在政府非經(jīng)營項目中遇到的問題，筆者提出了新的代建模式：IPMT+PMC+EPC+CC（詳見圖3），加入一體化項目管理，即IPMT（指將業(yè)主及管理承包商的最優(yōu)資源的一體化集成，統(tǒng)一協(xié)調(diào)保證整個項目的整體運行，不再是一個獨立操作的單元，并使他們之間進(jìn)行充分交流及互動，通過團隊建設(shè)統(tǒng)一思想，總結(jié)糾偏活動，不斷地強化參與各方的無縫結(jié)合。）和增設(shè)協(xié)調(diào)中心（CC），這樣就使單一的代建模式變成“一主兩翼”，起到了相互支撐，相輔相成的效果，統(tǒng)一思想，厘清權(quán)責(zé)界限，解決實際問題。下面就管理各階段遇到的突出問題提出個人思考，希望在代建制改良道路上有一定參考價值。

（一）代建合同的磋商階段

為了加快代建合同簽訂的效率及減輕各種前期工作倍增的問題，地方政府要簡政放權(quán)，既然委托平臺公司進(jìn)行建設(shè)，那么適當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)力應(yīng)該給足，才能加快項目的啟動及推進(jìn)建設(shè)。項目管理承包商和業(yè)主平臺公司的雙重管理，導(dǎo)致管理程序過多，流程長，會導(dǎo)致項目建設(shè)部分工作推進(jìn)緩慢，不利于工程的整體推進(jìn)，應(yīng)明確細(xì)化項目合作中的管理權(quán)責(zé)，避免權(quán)責(zé)不清給項目整體推進(jìn)帶來阻礙。另外，雙方要統(tǒng)籌謀劃，項目整體規(guī)劃，不要各自只顧自身利益，比如項目本來是整體立項，后面又朝令夕改，分段立項分項施工，諸如此類等事項不嚴(yán)格按照代建合同約定執(zhí)行，造成工程建設(shè)方案的大調(diào)整，勢必會嚴(yán)重?fù)p害其他參加方利益，給項目管理承包商帶來更大管理困境及預(yù)期目標(biāo)的縮水。

（二）代建管理階段

1.前期階段

根據(jù)不同地市及代建項目情況不同，設(shè)置適合的組織架構(gòu)，一是設(shè)置代建項目指揮部，由業(yè)主平臺公司、項目管理承包商兩方組成，對于重大事項需集體商談的，IPMT真正能以PMC為驅(qū)動型去主導(dǎo)管理，上下同心，齊心協(xié)力，統(tǒng)一思想理念，共同朝一個目標(biāo)奮進(jìn)；二是為了解決與地市各審批部門的協(xié)調(diào)溝通工作問題，可以設(shè)置該代建項目協(xié)調(diào)中心（CC），由市分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥，相關(guān)部門配合，遇到需市里解決的急難問題，統(tǒng)一由項目管理承包商申請協(xié)調(diào)中心牽頭解決，扁平化管理，加快信息的溝通處理效率。

圖1 IPMT+PMC+EPC+CC代建模式

2.中期階段

一是為了強化項目管理承包商的管理地位及效能，應(yīng)充分發(fā)揮IPMT+PMC+EPC+CC的優(yōu)勢，讓其專業(yè)管理能力有施展的空間及代理延伸業(yè)主平臺公司的管理意志，可以展現(xiàn)工程總承包商專業(yè)設(shè)計、施工水平，使項目高效運作，防止“三超”，成為品質(zhì)工程。二是為了樹立項目管理承包商絕對領(lǐng)導(dǎo)管理地位，建議與業(yè)主平臺公司及工程總承包商簽訂多方協(xié)議，合同中只涉及項目管理承包商的只需明確代建管理的權(quán)責(zé)，不作為業(yè)務(wù)的合同主體，另外就是把控工程總承包商的資金命脈，簽訂監(jiān)管協(xié)議，所有資金都需由業(yè)主平臺公司撥付至項目管理承包商，再撥付給工程總承包商，這樣就起到了很好的約束工程總承包商建設(shè)的行為。三是地市相關(guān)部門在審核工程造價時，應(yīng)嚴(yán)格按照《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范廣西壯族自治區(qū)實施細(xì)則》（GB50500-2013）、《建設(shè)工程工程量計算規(guī)范廣西壯族自治區(qū)實施細(xì)則》修訂本（GB50854-50862-2013）、《廣西壯族自治區(qū)市政工程消耗量定額》（2014年）、《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)工程費用定額》（2016年）或最新的相關(guān)規(guī)定及相關(guān)主管部門發(fā)布的造價信息等相關(guān)文件審定，不應(yīng)以地市以往項目的慣例等理由壓縮、核減相關(guān)工程造價及控制單價，應(yīng)確保參建單位合理的利潤。另外，代建管理費的相關(guān)規(guī)定需深化改革，項目管理承包商是整個代建項目服務(wù)周期最長、范圍最廣、責(zé)任最大的，應(yīng)該適度調(diào)高。四是加大管理過程經(jīng)驗的總結(jié)及推廣，加大工藝、材料、技術(shù)的創(chuàng)新，不斷提升工程質(zhì)量，形成好口碑，樹立城市品牌，為繼續(xù)開拓代建項目市場積攢能量。

3.后期階段

一是協(xié)商業(yè)主平臺公司與施工單位簽訂缺陷期質(zhì)量問題維護(hù)協(xié)議，清單式明確維護(hù)對象，避免因扯皮難以界定，影響交通正常通行；二是項目市級臨時指揮部，協(xié)調(diào)相關(guān)部門對交付路段進(jìn)行交驗或竣工驗收，并出具書面資料，降低涉路安全的責(zé)任風(fēng)險；三是通車后第一時間加大與地市審計相關(guān)部門溝通，爭取建立審計專班，可以出資引進(jìn)社會審計協(xié)同推進(jìn)，另外積極與地市政府磋商，加快符合條件的應(yīng)收賬款的回收，比如地市用土地清償或者其他有收益資產(chǎn)參與運營，采取各種方法加快存量資產(chǎn)的變現(xiàn)，減少資金占用成本。

結(jié)語

隨著國家雙循環(huán)政策繼續(xù)推行，不斷刺激經(jīng)濟增長需求，加大新舊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中的必由之路，對于政府非經(jīng)營性項目建設(shè)將會出現(xiàn)需求高峰，項目管理承包商如何苦練內(nèi)功，把握機會，與地市相互信任，相互尊重，相互支持，換位思考，精誠合作，共謀發(fā)展；在疫情持續(xù)不穩(wěn)定的形勢下，經(jīng)濟復(fù)興成為歷史使命，希望政企能共克時艱，增進(jìn)包容，持續(xù)發(fā)力，進(jìn)一步將代建管理模式優(yōu)化改良，使之更符合時代需求，經(jīng)得起市場檢驗。即使在夾縫中求生存，也要努力鍛造自身品牌，同時將宣傳推廣城市名片作為一種社會責(zé)任，最終實現(xiàn)互利共贏。