重慶市山洪災害防治現(xiàn)狀、問題與對策

盧 陽，張乾柱，嚴同金，胡 月，謝 謙，金中武，孫 昆

（1.長江水利委員會長江科學院 重慶分院，重慶 400026；2.重慶市水旱災害防御中心，重慶 401147；3.長江水利委員會長江科學院 河流研究所，武漢 430010）

山洪災害是指因降雨在山丘區(qū)引發(fā)的溪河洪水等對國民經(jīng)濟和人民生命財產(chǎn)造成損失的災害[1]，是我國自然災害中造成人員傷亡和經(jīng)濟損失最嚴重的災種之一，其防御工作一直是防洪減災工作中的難點和薄弱環(huán)節(jié)。為增強山洪災害防御能力，完善防災減災長效機制，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護經(jīng)濟社會發(fā)展大局，全國于2010年啟動山洪災害防治項目。在水利部、財政部和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共同努力下，經(jīng)過十多年的建設，山洪災害防治項目取得了豐碩的成果，基本建成了全國山洪災害防御體系，在防災減災、減少人員傷亡和提升基層水利信息化水平等方面發(fā)揮了重大作用[2]。

重慶市位于青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶，境內(nèi)山丘廣布、地形崎嶇、河流縱橫。特殊的地形地貌、人口分布和降雨時空分布導致重慶歷史上山洪災害頻發(fā)[3]。特別是20世紀80年代以來，山洪災害幾乎年年發(fā)生，造成的損失呈上升趨勢[4-5]。據(jù)不完全統(tǒng)計，1926年以來，重慶市共發(fā)生山洪災害831次，共計造成1 011人死亡，75人失蹤，損壞房屋483 914間，帶來2 149 115萬元的直接經(jīng)濟損失。僅2001—2019年，重慶市發(fā)生的暴雨洪災就達364場次，經(jīng)濟損失537.45億元，死亡失蹤人口763人[6]。從空間分布特征來看，重慶市山洪災害主要分布在渝西川中褶帶、渝東南七曜山及渝東北觀面山河谷地帶（圖1），高程200 m且坡度15°以下的低海拔小起伏丘陵區(qū)和1 000～1 300 mm降雨區(qū)是山洪災害高發(fā)區(qū)，并隨河網(wǎng)密度增加，山洪災害發(fā)生頻率增多。從空間損失來看，渝西地區(qū)山洪災害密度和單位面積內(nèi)山洪災害損失量（死亡人數(shù)、房屋損壞數(shù)）最大，其次為渝東北、渝東南及渝中地區(qū)。從年際頻次來看，重慶市山洪災害大體分為1977年以前的山洪災害發(fā)生低頻期、1977—2006年的山洪災害低頻波動期以及2006年以來的山洪災害高頻波動期。

圖1 重慶市歷史山洪災害分布圖①圖片來自于重慶市地圖（行政區(qū)劃6），審圖號為渝S（2020）071。Fig.1 Distribution map of flash flood disasters in history in Chongqing

與全國同步，自2010年以來，重慶市分批次、有計劃地進行了山洪災害防治項目建設，先后經(jīng)歷了縣級非工程措施建設（2010—2012年）、山洪災害防治項目補充完善（2013—2015年）以及山洪災害防治項目鞏固提升（2016—2020年）等三個建設階段[7-10]，建設內(nèi)容包括山洪災害調(diào)查評價、監(jiān)測預警系統(tǒng)、群測群防體系和重點山洪溝治理，累計投資約10.50億元（表1）。通過項目建設，重慶市創(chuàng)造性地建設了適合重慶實際、專群結(jié)合的山洪災害監(jiān)測預警體系和群測群防體系，實現(xiàn)了山洪災害防御體系從“無”到“有”的歷史性突破，基本達到“監(jiān)測精準、預警及時、反應迅速、轉(zhuǎn)移快捷、避險有效”的防治目標[11]。特別是2017年以來，重慶市連續(xù)4年因山洪災害造成人員傷亡數(shù)量為零。然而，山洪災害隱患點量多面廣，加之小流域下墊面特征及產(chǎn)匯流過程復雜，山洪災害風險區(qū)劃分不夠精細，山洪災害預警指標不夠精準，具有物理機制的無資料地區(qū)小流域?qū)嵱煤樗A報方法和山洪災害動態(tài)預警技術薄弱等現(xiàn)狀將導致重慶市山洪災害風險長期存在。當前，已建成的山洪災害監(jiān)測預警體系和群測群防體系尚處于初級階段，山洪災害防治能力與保障山丘區(qū)人民群眾生命安全和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需求不匹配。為此，本文分析總結(jié)了項目實施以來的成果及經(jīng)驗，梳理存在的突出問題和矛盾，提出了相應的解決對策。

表1 重慶市山洪災害防治項目建設內(nèi)容與投資匯總表Table 1 The construction content and investment of flash flood disaster prevention in Chongqing

1 山洪災害防治現(xiàn)狀

截至2020年，重慶市山洪災害防治項目建成自動雨量站377處、自動水位站417處、圖像及視頻站點近300個、簡易水雨情站點9 300余個，自動水雨情監(jiān)測站站網(wǎng)密度達到14 km2/站，對重點區(qū)域（調(diào)查評價確定的危險區(qū)、防洪重點區(qū)域）和人口密集區(qū)域適當補充部分預警設施（圖2），強化了基層山洪災害預警能力建設，完成了縣級計算機網(wǎng)絡及會商系統(tǒng)建設，進行了縣級預警信息發(fā)布能力升級和平臺軟件功能完善，并將縣級平臺延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)了自動監(jiān)測、實時監(jiān)視、動態(tài)分析和在線預警，有效提升了基層防汛指揮決策能力和信息化水平。

圖2 新型入戶預警系統(tǒng)Fig.2 The new household early warning system

為及時準確預警和災害防御提供基礎支撐，重慶市完成了38個區(qū)縣的36 287個自然村調(diào)查及4 058個沿河村落分析評價工作，基本查清山洪災害防治區(qū)的范圍、人口分布、社會經(jīng)濟和歷史山洪災害情況。調(diào)查評價范圍覆蓋全市8.23萬平方公里國土面積，基本查清了山丘區(qū)6 158個小流域的基本特征和暴雨特性，分析了小流域暴雨洪水規(guī)律，劃分了22 228個危險區(qū)，調(diào)查了827場歷史山洪災害、4 565座涉水工程和15 803個監(jiān)測預警設施設備，分析評價了4 058個沿河村落的現(xiàn)狀防洪能力，確定了臨界雨量和預警指標，形成了市級山洪災害調(diào)查評價成果數(shù)據(jù)庫。

在前期山洪災害調(diào)查評價工作基礎上，重慶市還開展了山洪災害調(diào)查評價成果的集成挖掘工作，對山洪災害臨界雨量進行了復核與修正，提出了簡單易用的小流域設計洪水峰值估算公式，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，綜合危險性和易損性，構(gòu)建了更精細的山洪災害風險評價體系，將危險度指標從區(qū)縣細化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（圖3），進一步為山洪災害防御預案的修正、山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)的改進、山洪災害重點防治區(qū)的識別等提供了有力的技術支撐。

圖3 重慶市山洪災害危險等級分布②圖片來自于重慶市地圖（行政區(qū)劃6），審圖號為渝S（2020）071。Fig.3 The risk grade distribution of flash flood disaster in Chongqing

遵循因地制宜、專群結(jié)合、互為補充原則，在山洪災害防治區(qū)配備無線預警廣播5 200個，手搖警報器近1.5萬個，簡易報警設備（鑼、口哨、擴音器等）2.5萬余套；持續(xù)組織開展培訓2 410次（參加人數(shù)14.2萬人次），演練3 824場（參加人數(shù)11.8萬人次），確定危險區(qū)臨時避險點，制作宣傳欄7 214個、警示牌17 887塊，發(fā)放明白卡135.1萬張、宣傳手冊134.8萬冊，增強了基層干部群眾防災避險意識和自防自救互救能力。此外，重慶市還在27個區(qū)縣開展了32條重點山洪溝治理，有效提升了重點區(qū)域重點河段的山洪防御能力。

項目實施十多年來，重慶市山洪災害監(jiān)測站點已基本覆蓋山洪災害防治區(qū)，站網(wǎng)密度基本滿足要求，初步形成了覆蓋全面、布置合理、設施完備、重點突出、實用性強的山洪災害監(jiān)測網(wǎng)，基本實現(xiàn)了市級平臺和38個區(qū)縣級平臺之間的聯(lián)動和協(xié)調(diào)指揮，為及時、有效地發(fā)布山洪災害預警提供了翔實有力的數(shù)據(jù)支撐，為山洪災害應急處置提供了有效保障。山洪災害防治體系建成以來，各區(qū)縣在強降雨期間及時通過縣級山洪災害監(jiān)測預警平臺發(fā)布預警，發(fā)揮了良好的防災減災作用，如2013年6月30日凌晨至7月2日8時，潼南區(qū)普降大暴雨，局部地區(qū)特大暴雨，累計降雨量166～429.5 mm。災害來臨前，值班人員通過傳真、電話和短信發(fā)布洪水預警，通知相關責任人到崗指揮。6月30日21時，根據(jù)市水文局預報啟動Ⅲ級應急響應，開始迅速轉(zhuǎn)移受威脅群眾。災害形成過程中，潼南區(qū)組織和調(diào)動各級黨員干部2.5萬人，緊急轉(zhuǎn)移受災群眾12萬余人，解救受困群眾4 400多人，無人員傷亡。又如2015年8月16—17日，永川區(qū)山洪災害監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測到板橋鎮(zhèn)、三教鎮(zhèn)出現(xiàn)短時強降雨，最大1 h雨強106.3 mm，值班人員立即通過山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)發(fā)出預警提醒信息，街道、鎮(zhèn)政府和村社相關人員在接到預警信息后，在場鎮(zhèn)被淹前1 h，組織完成了開啟河道水閘，轉(zhuǎn)移場鎮(zhèn)低洼區(qū)和災害易發(fā)區(qū)1 000余人的工作。降雨過程中，各山洪災害易發(fā)村落使用手搖報警器、銅鑼、口哨進行告警，信息員及時到達各隱患點巡查，督促附近人員立即轉(zhuǎn)移。山洪災害發(fā)生前，各受災鎮(zhèn)街組織受威脅群眾安全轉(zhuǎn)移時，有條不紊，急而不亂，按照預案中的轉(zhuǎn)移路線組織群眾撤離。由于轉(zhuǎn)移及時，本次災害未造成人員傷亡。以上兩個案例表明，前期建立的山洪災害防御體系發(fā)揮了積極作用，監(jiān)測、預警、響應和轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)能夠做到緊密配合，有機聯(lián)動，各項工作能夠有條不紊地開展，急而不亂，為減少災害損失和避免人員傷亡搶占了先機。

2 山洪災害問題分析

當前，重慶市已建立相對完整的山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)、相對完善的山洪災害監(jiān)測預警平臺及會商系統(tǒng)和相對健全的群測群防體系。為科學評估重慶市山洪災害防御體系建設成效，采取現(xiàn)場調(diào)研和調(diào)查問卷相結(jié)合的方式，對重慶市山洪災害防御現(xiàn)狀、專項技術、體制機制、項目管理等方面進行了總結(jié)和評估。結(jié)果表明，重慶市山洪災害防御工作在調(diào)查評價成果應用、平臺站點運行維護、群測群防體系建設、山洪預警預報精度、山洪溝治理力度、部門共享合作機制等方面仍存在不少短板和弱項。

（1）缺乏調(diào)查評價成果的深度挖掘和拓展應用。山洪災害調(diào)查評價成果數(shù)據(jù)庫是數(shù)據(jù)富礦，涵蓋了山洪災害防治相關的大量歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)。然而，山洪災害調(diào)查評價工作多集中在沿河村落的“點”狀區(qū)域，較為分散，未由點到面形成區(qū)域上的完整成果。同時，缺少重點城（集）鎮(zhèn)的山洪災害詳查和山洪災害危險區(qū)動態(tài)管理清單。山洪災害調(diào)查評價成果的進一步挖掘和拓展應用有待加強[12]。

（2）危險區(qū)和預警精度劃定不夠精準。山洪災害防治工作仍未有效解決小流域下墊面特征及產(chǎn)匯流特性、缺資料地區(qū)小流域暴雨洪水規(guī)律、預警指標體系和風險評價理論等關鍵問題[13]。山洪災害風險區(qū)劃分不夠精細，預警指標不夠精準[14]。具有物理機制的無資料地區(qū)小流域?qū)嵱煤樗A報方法和災害動態(tài)預警技術薄弱，無法實現(xiàn)小流域洪水的實時準確預測預警[15]。

（3）山洪災害平臺站點運行維護不理想。自動監(jiān)測站網(wǎng)正常運行率偏低，部分設施設備超過設計使用年限，設備老化，損壞嚴重，監(jiān)測站點的信息暢通率、到報率、測值準確率不高，平臺基礎信息和底圖信息更新不及時[12]。另外，監(jiān)測預警設施運行維護經(jīng)費落實難，基層管理人員流動性強，影響系統(tǒng)正常運行和長期發(fā)揮效益。

（4）群測群防體系建設有待加強。村組干部流動性強，鄉(xiāng)村簡易預警設施設備損毀率較高，基層監(jiān)測預警的人、財、物保障制度不健全，防御預案修訂不及時，可操作性不強，流動人員和老幼等脆弱群體防災意識和避險能力弱。

（5）山洪溝治理力度不足。重慶市納入國家規(guī)劃的需治理重點山洪溝共計75條，但受資金限制，目前仍有三分之二的山洪溝未開展相關的治理工作[12]。對于人口密集、搬遷難度大、現(xiàn)狀防御能力低的山洪災害重點防治區(qū)，山洪溝工程治理力度明顯不足。

（6）部門共享合作機制不完善。目前僅有部分水文監(jiān)測站點的數(shù)據(jù)接入山洪監(jiān)測預警平臺，導致水雨情監(jiān)測站點數(shù)據(jù)共享融合不足，加之水利、氣象、國土、應急、通信等部門間的合作機制還不夠完善，難以有效整合現(xiàn)有資源，未能充分形成防災減災合力，極易在山洪災害監(jiān)測預警過程中出現(xiàn)“燈下黑”的狀況。

3 山洪災害防治對策

（1）深度挖掘與拓展應用調(diào)查評價成果。重點開展小流域暴雨洪水及災害風險關鍵因子辨識量化、山洪模型與參數(shù)區(qū)域化等技術研究。啟動調(diào)查評價成果的應用試點與推廣工作，開展調(diào)查評價成果的集成挖掘分析和拓展應用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高效管理、查詢、展示、集成與共享應用。

（2）增強山洪災害監(jiān)測預警能力。強化山洪監(jiān)測預警信息的收集和長序列監(jiān)測數(shù)據(jù)的整編與分析，開展雨量預警指標動態(tài)化研究，建立預警指標動態(tài)化模型，與近期降雨、土壤含水量、小流域下墊面實時情況相結(jié)合，并與關聯(lián)監(jiān)測信息結(jié)合，通過長序列歷史數(shù)據(jù)信息分析，不斷演進和完善，逐步提高預警準確性和有效性。

（3）強化平臺和站點運行維護。定期開展監(jiān)測預警設施設備檢查檢修，對重點區(qū)域的老化、故障設備進行必要的升級改造。進一步完善運行維護管理辦法，開展山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)運行狀態(tài)和維護管理實時監(jiān)視與定期通報，對運行維護單位定期考核。同時，優(yōu)化創(chuàng)新運行維護方式，多措并舉建立穩(wěn)定的運行維護資金投入渠道，確保系統(tǒng)正常運行，長效發(fā)揮防災減災效益。

（4）持續(xù)開展群測群防體系建設。持續(xù)開展網(wǎng)格化的群測群防體系建設，將項目建設由“專群結(jié)合”向“群專結(jié)合”轉(zhuǎn)變，修訂完善預案并開展培訓演練，按照“方向?qū)Α⑴艿每臁钡囊I宣傳普及山洪災害避險常識，解決流動人員預警盲區(qū)和旅游景區(qū)監(jiān)測預警短板等突出問題，不斷提高山洪易發(fā)區(qū)、危險區(qū)人員避險意識和自防自救能力。

（5）加強山洪溝建設和工程維護。結(jié)合當前開展的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加大重點山洪溝的工程治理建設力度，以“保村護鎮(zhèn)、守點固岸、防沖消能”為目標，提倡生態(tài)治理模式，采取堤防、護岸、疏浚等措施，進一步提高現(xiàn)狀防洪能力，有力支撐美麗鄉(xiāng)村建設。

（6）完善部門之間的合作機制。進一步加強部門合作，建立完善的共享融合機制，加強預警信息發(fā)布，開展山洪災害預報預警信息發(fā)布新方法、新途徑的探索與示范工作，如與百度地圖、高德地圖等導航軟件合作，對進入山洪災害危險區(qū)的群眾進行推送提醒，或與通信運營商合作，對進入危險區(qū)的群眾進行短信提示，還可與氣象部門聯(lián)合發(fā)布山洪災害風險預警，提高監(jiān)測預警信息發(fā)布的廣泛性和時效性，切實解決預警信息發(fā)布“最后一公里”的問題。

4 結(jié)語

重慶市山洪災害點多面廣，季節(jié)性強，區(qū)域性明顯，防御任務繁重。經(jīng)過十多年的山洪災害防治項目建設，境內(nèi)山洪災害防御體系已基本建成，基本解決了暴雨規(guī)律不清、下墊面資料不全、人員分布不明、預警信息不暢等問題，但仍處于不完善的初級階段。補齊山洪災害防御領域短板，鞏固和提升山洪災害防御能力是未來很長一段時間內(nèi)重慶市防汛工作的重點。通過對重慶市山洪災害防治現(xiàn)狀分析及問題歸納，本文對山洪災害調(diào)查評價、監(jiān)測預警系統(tǒng)、群測群防體系和重點山洪溝治理等方面出現(xiàn)的問題提出了相應的解決對策和建議。及時且有效地解決山洪災害防治工作中的現(xiàn)存問題，提升山洪災害防御體系，是踐行新時代防災減災救災新理念的需要，將進一步提高山洪災害綜合防御能力，對重慶市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，全面建成小康社會具有重要作用和現(xiàn)實意義。