論疾病預防控制體系整體性治理的路徑與策略

宋 濤，宋 毅，魯盛康，黃淑瓊

(1.湖北省疾病預防控制中心，湖北 武漢 430079；2.湖北第二師范學院，湖北 武漢 430090)

雖然我國當前新冠疫情的防控已經取得重大戰(zhàn)略成果，但疫情防控也暴露了疾控體系的一些碎片化問題，如平時和應急兩種不同狀態(tài)的沖突和割裂，不同地區(qū)疾控發(fā)展的不平衡，國家、省、市、縣不同層級疾控機構之間客觀存在的碎裂狀態(tài)等。此外，從常態(tài)的疾病防控中，還會發(fā)現(xiàn)疾病預防控制體系不完整，價值導向的碎片化、理論指導的碎片化、決策的碎片化、政策的碎片化、職能的碎片化、協(xié)作的碎片化、資源配置的碎片化、信息碎片化、服務提供的碎片化等現(xiàn)象[1]。

一般認為，“碎片化”是不同職能部門在應對公共管理問題時，由于權力和資源較分散，地域和功能存在交叉和重疊，導致組織間缺乏協(xié)調，從而使得組織內的個體與整體無法達成政策目標的狀況。由于疾控體系碎片化的存在，有可能導致人民群眾的健康損失，危害國家公共安全和社會穩(wěn)定，損害和政府的形象和公信力，消耗政府和社會資源，削弱疾病防控的服務能力。究其背后的原因，主要在于治理理念未能及時轉換、法治建設不足、社會經濟發(fā)展不平衡、治理架構不暢、激勵機制扭曲、缺乏有效的協(xié)調與整合機制、治理技術和手段的落后等原因。這些碎片化問題的存在，對我國疾控體系的服務能力、人民群眾的健康、國家公共安全和社會穩(wěn)定造成了較大的沖擊。本文將從整體性治理的視角出發(fā)，從治理目標、價值導向、思維方式、治理架構和職能構建、治理機制和信息化支撐的角度探討疾控體系整體性治理的策略。

1 整體性治理的目標——去碎片化

?？怂拐J為，新公共管理理論在政府管理中引入競爭機制，將公共事務外包委托給“專業(yè)”機構，掀起了一場“效率革命”。但是推行政策與執(zhí)行分離等改革手段，卻強化了政府機構“碎片化”的制度缺陷，增加了政策制定系統(tǒng)的復雜性，減少了執(zhí)行機構實施項目、解決問題的自主能力，部門之間的合作與協(xié)調變得更困難，公共責任難以追究。新公共管理的治理戰(zhàn)略和治理系統(tǒng)中行動者的角色導致了“碎片化”，所以必須對政府組織進行重新“整合”[2]。整體性治理理論要解決的首要問題是碎片化。整體性治理是對新公共管理模式造成政府碎片化治理的批判，該理論針對新公共管理中出現(xiàn)的協(xié)同不力、治理碎片化等問題，提出整體性的治理戰(zhàn)略，通過建立有效的協(xié)調機構，促進不同政府和部門之間的整合，減少政府之間的政策沖突，提升政府整體治理效率。顯然，整體性治理為解決疾控體系的碎片化問題提供了直接的理論支撐。雖然碎片化的制度結構，是由組織機構的專業(yè)分工帶來的，但是整體性治理的對立面并不是專業(yè)化。正如?？怂顾f，專業(yè)主義本身不是問題，問題在于雇傭這些專業(yè)部門的機構，在競爭機制的影響下，過多關注部門內部利益的實現(xiàn)，部門與部門之間橫向聯(lián)系少，缺乏有效信息和資源共享，導致提供的服務與實際需求出現(xiàn)偏差，碎片化問題由此產生。因此，整體性治理所要解決的問題是碎片化，實現(xiàn)逆碎片化治理是整體性治理理論的首要內容。

2 整體性治理的前提——整體性思維

整體性治理所蘊含的邏輯包括整體主義、系統(tǒng)取向的整體主義方法論。涂爾干認為社會是一個有機整體，具有個人所不能具有的“結構屬性”，釆用分析主義和綜合主義的思維策略，提出了“社會整體大于其部分之和”“社會整體明顯制約了個體行為”“組織或個體行為應當順應社會系統(tǒng)演化而變化”等觀點[3]。從思維模式上看，整體性治理認為系統(tǒng)思考是應對復雜多變社會的最優(yōu)辦法，有利于決者對棘手問題做出務實性的反應，因為它提醒人們把更多地注意力放在關系、方法和措施的優(yōu)化方面，保持了對核心問題的關注。整體性治理基于整體主義理念，將整體利益視為組織的最高價值，強調多個主體間的合作與共贏。

整體性治理強調政府部門之間、政府組織與非政府組織之間的協(xié)同與整合機制的綜合運用，主張整合分散的資源實現(xiàn)治理主體協(xié)同合作，致力于解決傳統(tǒng)官僚模式中的部門分立和碎片化等問題，為公眾提供無縫隙公共服務。整體性治理范式以其獨有的理論創(chuàng)新性和學術包容性，不僅使我們獲得了一個具有強大解釋力的理論分析工具，而且可以幫助我們解決當下國家治理中存在的諸多問題，化解治理風險，優(yōu)化治理路徑，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化[4]。

疾病防控網絡體系是國家治理體系的重要構成，涉及黨、政府、部門、服務機構、各類社會機構、社區(qū)、家庭和個人，關系到國家安全、社會穩(wěn)定和人民幸福。在黨和國家提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史性任務和時代大背景之下，需要運用整體治理觀，從國家治理、社會治理、政府治理協(xié)調發(fā)展的整體性高度出發(fā)，探索出更為合理和有效的疾病預防控制治理現(xiàn)代化建設。整體性治理強調治理主體的整體性運作，為疾控體系治理路徑優(yōu)化提供了一種整體性思維，為規(guī)避風險提供了一種整體性工具，對于疾控體系治理現(xiàn)代化建設十分重要，必須借鑒與運用整體性治理理論，在治理理念、組織結構、運行機制和治理能力整體提升的基礎上全面推進疾控體系治理現(xiàn)代化建設。

3 整體性治理的價值導向——公眾的健康需求

2016年8月19日，習近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上指出：“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，以普及健康生活、優(yōu)化健康服務、完善健康保障、建設健康環(huán)境、發(fā)展健康產業(yè)為重點，加快推進健康中國建設，努力全方位、全周期保障人民健康，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢打下堅實健康基礎[5]?！币匀嗣駷橹行?、以人民利益為主體是社會主義核心價值理念的根本原則和基本立場，也是其區(qū)別于其他政黨、階級價值理念的主要標志[6]。

整體性治理理論認為，公眾的需求是核心的價值導向。整體性治理強調責任性與公共性的治理理念，以公民需求滿足為導向，為公眾提供整體性公共服務，致力實現(xiàn)公共利益最大化。而疾病預防控制體系強調以人民為中心，以人民健康需求為導向，通過踐行新發(fā)展理念和高質量發(fā)展，推動疾控治理現(xiàn)代化建設，為人民群眾提供多樣化、個性化、高質量的疾病防控服務，滿足人民群眾的健康美好生活需要。整體性治理強調以問題的解決作為各利益相關者一切活動的邏輯起點，彼此合作，以實現(xiàn)正和博弈目標的價值導向，恰恰符合疾病防控治理中以人民健康為中心的價值取向。面對新時代主要矛盾的轉變，必須充分認識滿足“人民日益增長的健康美好生活需要”才是發(fā)展的真正價值所在[7]。從根本上讓人民滿意，人民群眾的獲得感、幸福感才是疾病防控服務的衡量標準，也是疾病防控高質量發(fā)展的根本動力。

4 整體性治理的架構——體系與職能

首先需要明確的是，覆蓋全民的功能性疾病預防控制網絡體系是包括疾病預防控制中心在內的各類專業(yè)機構，社區(qū)、社會組織、志愿者、企事業(yè)機關等相關組織，政府及行政管理部門，各類健康保險，個體、家庭等全社會共同參與疾病預防控制事業(yè)的共治體系[8]，這種復雜的網絡體系本身就反映了治理參與主體的多樣性和多元化。該網絡體系是一個在信息的互動與傳播過程中不斷建構、解構與重構的開放性系統(tǒng)。在此系統(tǒng)中的每一個參與主體在疾病防控治理中都承擔著不同的責任，有著其內在的利益偏好并發(fā)揮著不同的作用，包括政府在內的每個主體都無法獨自完成復雜的治理任務，都需要其他治理主體的支持與協(xié)作。

疾控防控整體性治理，必須堅持黨的集中統(tǒng)一領導。新冠疫情的實踐證明，加強黨的集中統(tǒng)一領導，建立上下聯(lián)動、高效統(tǒng)一的防控體系，做到全國一盤棋，才能能夠最大限度地集中全黨全國人民的意志、資源和力量，推動疾控事業(yè)的現(xiàn)代化建設，維護國家公共安全和社會穩(wěn)定，不斷滿足人民群眾的健康美好生活需要。

疾病防控整體性治理，必須發(fā)揮政府在疾病預防控制體系建設中的主導地位。加強疾病預防控制體系總體規(guī)劃、宣傳發(fā)動和各類保障，做好頂層設計；健全以重大疾病防控工作協(xié)調機制為核心的聯(lián)防聯(lián)控工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調以重大疾病防控為重心的疾病預防控制工作，提供有效的激勵、監(jiān)督和評價機制。

疾病防控整體性治理，必須推動政府部門協(xié)同職能的落實。疾病防控行政主管部門落實工作的計劃、領導、組織、協(xié)調、考核等職能；體育部門應以體醫(yī)融合為導向，以全民健身運動為契機開展健康中國行動；民政部門應以幸福社區(qū)建設為平臺，充分對接基層公共衛(wèi)生和疫情防控，落實社區(qū)疾病防控職能；教育部門應積極推動教醫(yī)融合，提升在校學生健康知識水平；農業(yè)部門應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興為平臺，改善農村生活環(huán)境，提升綠色生態(tài)健康水平；價格部門要提高煙草稅率，取消不利于健康的政策補貼；食品業(yè)可以減少加工食品中的脂肪、鹽等含量，提倡低脂、低鹽、低糖飲食；環(huán)境部門應制定實施嚴格的環(huán)境標準；新聞媒體要擔負起倡導健康生活的責任[8]。必須通過部門協(xié)同形成應對疾病防控的整體合力，保證政令的一致性和穩(wěn)定性，才能真正確保疾病防控有關工作的整體有序推進推進疾病防控整體性治理，必須要促進形成多元主體參與、全社會共同推進疾病防控的治理格局。要推進治理過程共建，促進人民群眾參與基層疾病防控自治，促進媒體和社會參與疾病防控監(jiān)督，促進各類智庫、研究機構、高校和社會組織參與疾病防控決策。在處置重大的復雜性大、技術性強、群眾關注度高的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，要充分發(fā)揮專家研判作用，最大限度減少政府決策失誤，促進疾病防控協(xié)商共治、協(xié)同推進。要注重個體在疾病防控中的責任，需讓全社會都意識到“每個人都是自己健康的第一責任人”。要在全社會營造人人參與、人人盡力、人人享有的良好氛圍，人人都為國家公共衛(wèi)生安全和個人健康貢獻自己的力量。

推進多元主體參與疾病防控治理，就是要在中國共產黨的領導下構建政府依法管理、衛(wèi)生與健康部門牽頭協(xié)調、各部門通力合作、全社會共同參與的共治體系，全面推進疾病防控治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。只有在多方利益需求的綜合考量下，通過多方主體的積極參與、協(xié)調與合作，尋求共同的目標和利益交叉點，在策略的互動中達成合作機制，并促成多元治理主體的合作來實現(xiàn)有關方的共贏是疾控整體性治理體系的最終目標。

5 整體性治理的關鍵——協(xié)調與整合

整體性治理重視政府內部的組織、流程、技術和機制等方面的創(chuàng)新，通過交流和協(xié)調的方式，實現(xiàn)了組織之間的合作共治。在希克斯等學者看來，政府組織的消極執(zhí)守本位職務與立場，缺乏積極溝通、主動協(xié)調的意愿與行動導致了功能裂解型治理的產生。因而，必須改變消極執(zhí)守本位職務與立場的理念，樹立積極溝通、主動協(xié)調的意識態(tài)度，綜合運用形式化和非形式化的協(xié)調方式，將不同組織、資源以及相互依賴的任務進行整合，構建完善的溝通協(xié)調機制和運行機制[9]。

整體性治理強調通過建立部門間的有效溝通和協(xié)調，達成組織之間的合作共治。整體性治理認為協(xié)調能有效緩解組織內部運行過程中的沖突，它主張將協(xié)調的思想貫穿于治理過程的每一環(huán)節(jié)，以公民需求為出發(fā)點，建立多方平等對話的協(xié)同治理機制，達成各治理主體間的利益協(xié)調。整體性治理亦強調政府在整體性治理中應協(xié)調好政府、非政府組織以及公民個人的關系，充分調動各主體參與社會的潛力，強調加強治理層級的整合，建立服務型政府的扁平化組織結構，加強治理功能的整合，綜合設置政府組織機構，優(yōu)化運行機制，實行一體化管理體制。

整合是整體性治理的重要內容，整合需要多部門互動，從而達到一個大的整體性政策產出。就疾控體系層次而言，疾病防控工作可從全球、全社會、大健康、大衛(wèi)生、公共衛(wèi)生、基層公共衛(wèi)生和疾控機構等不同的層次進行協(xié)調與整合。在一體化預算方面，政府要積極調整公共預算和財政支出結構，建立多元化的資金投入機制，努力構建疾病防控事業(yè)發(fā)展投入的穩(wěn)定增長機制。在資源整合上，要建立健全資源網絡，通過完善相關法律法規(guī)和標準規(guī)范建設，形成一套完備的資源整合保障體系，保障疾控體系資源的整合。既要整合不同學科的人才，制定有利于人才整合的創(chuàng)新激勵，完善人才激勵機制；亦要重視建立應急救援物資、生活必需品和應急處置設備設施的整合利用，建立物資儲備基地和生產能力儲備，統(tǒng)一調配調配常態(tài)與非常態(tài)下的疫情防控物資[10]。

從整體性治理出發(fā)，無論是倡導責任、協(xié)調、合作、整合等治理理念、價值及其策略，還是強調各級政府縱向層級之間、政府部門橫向分工之間以及公私部門之間的整體性運作，其根本目的都是為了整體性價值的實現(xiàn)。從組織層面的改革看，整體性治理強調通過疾控體系管理層級、功能以及部門的整合，可以縮短信息傳遞渠道，有利于降低疾病防控政策信息等“自下而上”傳遞過程中出現(xiàn)失真的風險，另外，政府層級的整合也有利于加強央地協(xié)調，促使地方政府在疾病防控中與中央政府的政策目標保持一致。從流程上看，整體性治理主張進行政府流程再造，主張以有效滿足公民的需求為出發(fā)點，將分散在不同部門的職能進行重新整合以提供一體化的服務；這與當前推進疾控體系融入基層社會治理，構建基層一體化的公共衛(wèi)生治理體系高度一致。從政社關系的角度看，整體性治理強調加強公私部門整合，建立合作伙伴關系，這與當前構建覆蓋全社會的疾病預防控制網絡體系高度一致，都強調社會組織、媒體共同參與疾病防控，從全社會的角度推進疾病防控治理現(xiàn)代化建設。

6 整體性治理的重要條件——治理主體間的信任

整體性治理主張對多元主體的信用情況進行監(jiān)督，建立單獨的信任監(jiān)督機構和信用考評機制，強調對主體違規(guī)失信的追究和懲戒，提升失信主體的違約成本，增加守信主體的信用收益，促進互信合作局面的形成。面對新冠疫情等疾病的流行和防控，我國疾控體系正邁向治理現(xiàn)代化的轉型，逐步從過去相對分散化的決策走向整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升的新發(fā)展階段。此時一方面舊有的不能適應平衡充分發(fā)展和人民健康美好生活需要的制度、規(guī)則難以馬上退出，同時適應新發(fā)展理念和治理現(xiàn)代化發(fā)展的新的秩序和信任體系未能及時構建；因此在整個覆蓋全社會的疾病預防控制體系中，各治理主體之間在新的秩序內構建符合時代發(fā)展的信任體系仍需探索和實踐。如政府與群眾之間，行政部門與疾控機構之間尚未建立有效的信任體系，或者說圍繞疾病防控的信任體系缺乏強有力的監(jiān)督與懲戒措施，使得內部信任缺乏有效的保障和支撐。

顯然，整體性治理關于建立信任機制的理念對強化疾病防控多元主體之間的信任，構建覆蓋全社會的一體化的疾病防控網絡體系具有重要的現(xiàn)實指導意義。整體性治理內涵高效的信任契約、監(jiān)督、評價與懲戒體系，能夠更好的協(xié)調疾病防控多元主體之間的信任關系，規(guī)范治理主體之間的行為[11]。

在培養(yǎng)信任機制的過程中，必須完善多元治理主體，尤其是政府的責任。一方面，政府及其部門要在誠信建設中必須起到帶頭作用，堅持依法行政；另一方面，政府應制定嚴格的規(guī)范、科學的誠信評價方法及標準的監(jiān)督機制來提高失信的社會成本，約束自身過度強勢的行政行為[12]；要完善法律監(jiān)督制約機制。通過立法和完善的執(zhí)法機制，對違法失信者和誠實守信者形成信用懲戒和褒揚機制，為正常的信任關系的維系提供保障[13]。要在全社會倡導信用觀念，形成誠實守信的良好氛圍，使信用成為一種價值觀念產生道德約束，創(chuàng)造良好的社會信用環(huán)境。當然，促進組織間的積極溝通也是增加互信必不可少的條件。

7 整體性治理的技術支撐——信息化建設

整體性治理是建立在充分運用現(xiàn)代信息網絡技術基礎之上的治理。隨著互聯(lián)網技術高度發(fā)達，已深深改變了人們的生活方式。物聯(lián)網、大數(shù)據、人工智能、云計算等技術正穩(wěn)步發(fā)展，逐步改變人們的工作和思維方式。習近平在組織中共中央政治局就實施網絡強國戰(zhàn)略進行第三十六次集體學習時強調：“隨著互聯(lián)網、特別是移動互聯(lián)網發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉變”[14]。政府必須提高對整個社會連接的意識，充分實現(xiàn)黨的領導、政府主導、多方參與、共同治理的政府治理新格局。

整體性治理主張建立整體性信息網絡化平臺實現(xiàn)信息共享，利用網絡技術簡化治理程序，加強信息系統(tǒng)的整合在各個主體之間建立現(xiàn)代、高效服務系統(tǒng)的集合。新冠疫情防控的實踐表明，國內及時開發(fā)運用信息智能技術，運用大數(shù)據、人工智能、云計算等數(shù)字技術，在流行病學調查、疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配、復工復產等方面更好地發(fā)揮支撐作用[15]；全國各地運用大數(shù)據等手段提供動態(tài)人員流動信息，“疫情地圖”“無接觸消費”“健康碼”的使用實現(xiàn)精準識別、防控，讓安全風險“透明化”[16]，極大地提升了社會治理水平。

推進疾控體系整體性治理，必須首先完善疾病預防控制信息系統(tǒng)，強化健康相關信息的整合、匯聚、挖掘、分析、評估和使用，實現(xiàn)健康相關數(shù)據的自動抓取。其次，應強化傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測報告網絡和系統(tǒng)，規(guī)范疫情信息收集、報告、監(jiān)測流程和制度；建立以網絡直報、輿情監(jiān)測、醫(yī)療衛(wèi)生人員報告、可疑病例討論報告、科研發(fā)現(xiàn)報告、零售藥店藥物銷售等信息為基礎的多渠道監(jiān)測預警體系和機制；探索研究個案和聚集性疫情網絡自動化預警閾值標準，提高信息即時采集、實時分析、集中研判能力，建立智慧化預警多點觸發(fā)機制。第三，應構建基于政府政務平臺的大健康信息體系。依托政務平臺，探索健康相關信息與醫(yī)保、農業(yè)、生態(tài)環(huán)境、氣象、出入境衛(wèi)生檢疫、移民邊檢等部門相關信息的協(xié)同共享，運用人工智能、大數(shù)據、云計算等，在疾控監(jiān)測預警、病毒溯源、趨勢預測研判、資源調配等方面發(fā)揮支撐作用[17]。第四，須強化健康大數(shù)據應用。充分運用5G、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代數(shù)字技術，推進大數(shù)據、人工智能、云計算與疾病防控的深度融合，促進疾病預防控制與醫(yī)療數(shù)據的融合，并充分對接智慧城市發(fā)展，融入地方政務信息系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享、數(shù)據交換、業(yè)務協(xié)同[18]；依法明確疾病預防控制機構在區(qū)域大數(shù)據管理、利用中的核心地位和作用，在法律約束的前提下全面開展大數(shù)據相關的技術服務，提升疾病預防控制信息化水平[19]。

整體性治理所強調的治理工具現(xiàn)代化是應對疾控體系實現(xiàn)網絡化、信息化管理的重要手段，信息化是推進疾控治理現(xiàn)代化建設的基礎，互聯(lián)網大數(shù)據技術的興起為提升治理能力提供了重要武器，信息技術的發(fā)展為疾控體系的整體性治理提供了技術保障和支撐。

8 小結

新冠疫情防控的實踐表明，整體性治理已經超過了政府內部的組織、流程、技術和機制等方面的創(chuàng)新，使之應用于整個全社會領域，包括政府與社會、政府部門等疾病防控治理主體間的有效溝通和協(xié)調，從而達成覆蓋全社會的疾病防控網絡之間的合作共治。

作為一種以整體性為價值取向的治理理論與工具，整體性治理強調多種治理方式和策略的創(chuàng)新和使用，其核心思想在于，把回應社會公共需求、承擔社會公共責任和追求社會公共利益當作價值內核，借助數(shù)字化時代信息技術的發(fā)展，立足于整體主義思維方式，通過網絡治理結構培育和落實協(xié)調、整合以及信任機制，充分發(fā)揮多元化、異質化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢所形成的強大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產品和服務。整體性治理強調以群眾需求為治理導向，重視解決群眾最關心的問題，為疾控體系去碎片化和整體性治理提供了科學的治理目標，為解決疾控體系的治理“碎片化”問題提供了新的思路和治理模式，能有效解決治理網絡中信息、資源整合問題，為疾病防控治理現(xiàn)代化建設提供了有效的治理工具[20]。

就解決疾控體系的碎片化問題而言，必須樹立科學的整體性治理理念，構建中國共產黨領導下的多元主體參與的治理體系，清晰界定疾病預防控制治理主體職能；既要轉變單一行政權力支配的形式，又要明確政府是疾控體系人財物保障、政策發(fā)布、宣傳發(fā)動、組織動員、協(xié)調整合機制等公共品的主要提供者；促進全社會參與的疾病防控多元治理體系的構建，推進治理結構信息化和網絡化建設，打造現(xiàn)代化的疾病預防控制治理結構；重塑多元主體間的信任機制和責任機制，強化跨部門、跨界的多元協(xié)調機制，構建多元主體參與的監(jiān)督機制、動力機制、激勵機制等；提升疾控體系治理的創(chuàng)新能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、文化建設能力、協(xié)調能力、服務能力、制度建設能力、政策決策能力和保障能力建設，推進疾控體系治理現(xiàn)代化建設。