我國普法教育模式變遷研究
——以河北省為例

賈少涵 王 欣 王 雪

模式是把生產(chǎn)生活實踐中積累的經(jīng)驗進行抽象和升華，將其提到理論和規(guī)律高度，是解決某一類問題的方法論。普法教育模式是普法目的與效果之間的邏輯中介，是把法治觀念和知識轉(zhuǎn)化為國民素質(zhì)的內(nèi)在機制。普法目的能否轉(zhuǎn)化為預(yù)期效果，關(guān)鍵在于普法教育模式是否恰當(dāng)。自1986年始，我國開展了三十六年的普法教育，已經(jīng)形成了相對固定的模式，即從始至今的總體模式、總體模式之下的階段模式以及各個地區(qū)創(chuàng)設(shè)的具體模式。以河北省普法教育實踐為例，將普法模式作為普法實踐與研究的核心，以期為認識、總結(jié)以往經(jīng)驗，加強新時代全民普法教育提供新思路。

一、普法教育總體模式

中國的法治模式迄今為止是一種政府主導(dǎo)模式。作為全面依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，自普法規(guī)劃開始，我國的普法教育就開啟并逐漸固定為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施”的領(lǐng)導(dǎo)體制，并延續(xù)至今。1985年11月，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，強調(diào)“各級黨委和政府必須加強領(lǐng)導(dǎo)”。同年12月，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過關(guān)于該規(guī)劃的決議，標(biāo)志著全民普法教育正式開始，奠基了人類法治教育的里程碑。直至2021年開啟“八五”普法規(guī)劃，強調(diào)“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督、政協(xié)支持、部門各負其責(zé)、社會廣泛參與、人民群眾為主體的法治宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，形成大普法工作格局。”由此可見，我國普法教育的總體模式始終是“政府主導(dǎo)”。

這種模式主要體現(xiàn)在政府是全民普法教育過程的主導(dǎo)者。一方面，每一輪的普法規(guī)劃和普法決議，都是中共中央宣傳部、司法部制定和公布，由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過普法決議。省級及其以下的普法規(guī)劃也都是由司法行政部門制定和公布。另一方面，歷輪普法規(guī)劃都是由政府來組織實施并提供各方面的保障。各級政府的各個部門都有普法教育規(guī)劃或活動計劃，將普法教育相關(guān)工作經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。在歷次普法規(guī)劃的中期和末期，都由司法行政部門進行總結(jié)驗收，評選出各級“普法先進個人”“普法先進單位”“民主法治示范村”等。

在十多億人口的大國持續(xù)開展全民普法，把法律交給人民，這是人類法治史上的一大創(chuàng)舉，是中國特色社會主義法治重要的組成部分，也是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的體現(xiàn)。這一輝煌成就證明“政府主導(dǎo)”模式適合我國的國情，是當(dāng)前我國普法教育最佳模式。當(dāng)代中國在經(jīng)濟社會大變革背景下啟動法制建設(shè)，最突出的特點是政府通過立法行為在其中起推動作用，作為承擔(dān)執(zhí)行法律職能的主體，政府具有依照法律管理國家政治、經(jīng)濟、文化和社會公共事務(wù)等功能。所以，政府理應(yīng)成為國家立法、執(zhí)法、普法、守法等各個環(huán)節(jié)的核心力量。政府作為我國全民普法教育的主導(dǎo)主體，不但能夠充分發(fā)揮有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面資源的能力，用最大的力量、最優(yōu)的配置為國民提供普法教育服務(wù)，而且可以彌補我國傳統(tǒng)法制缺乏獨立性和自治性，成為倫理道德體系和行政命令附庸的傳統(tǒng)法制特點。

二、普法教育的階段模式

在實施“政府主導(dǎo)”的總體模式下，根據(jù)法律需求與法律供給的變化關(guān)系，“八個普法規(guī)劃”可以依次分為以下四個階段模式。

(一)第一階段：“政府獨唱”模式(“一五”規(guī)劃至“三五”規(guī)劃)

該階段的主要特點是司法行政部門單向“自上而下”，民眾被動接受。受當(dāng)時經(jīng)濟社會條件影響，人民群眾對法治的需求相對有限，政府多采取“自上而下”的計劃性普法，人民群眾的主動性、互動性不強。該階段采取的普法宣傳手段往往是掛條幅、出黑板報、發(fā)資料、開講座等傳統(tǒng)形式，宣教內(nèi)容一般由普法教育主體預(yù)先設(shè)定?！叭濉币?guī)劃期間，全國8億多普法對象中，7.5億人參加了不同形式的學(xué)法活動?！捌辗ń逃裏o論在規(guī)模、內(nèi)容和形式上，都堪稱是中外法制建設(shè)史上的一大創(chuàng)舉。”雖然該階段普法教育模式是“政府獨唱”，但對于提高依法治理、提升國民素質(zhì)起到了很重要的作用。因為，“送法上門”是國家司法權(quán)力在國家權(quán)力的邊緣地帶試圖建立起自己的權(quán)威，使國家權(quán)力意求的秩序得以貫徹實施的一種努力。以河北省為例，截至1994年，全省18736個村莊開始推動依法治村的工作，占到河北省農(nóng)村總數(shù)的36.8%，依法治理的程度顯著提高。對于社會治安比較差的京津周圍、鐵路沿線等村鎮(zhèn)，展開了有針對性的法制宣傳教育，同時在54個縣設(shè)立了法制教育中心，對12000多名輕微違法人員加強法律普及，有效地改善了當(dāng)?shù)氐纳鐣刃颉?/p>

(二)第二階段：“雙向互動”模式(“四五”規(guī)劃至“五五”規(guī)劃)

該階段的主要特點是司法行政部門“自上而下”與普法接受者“自下而上”的互動普法。以前三輪規(guī)劃普法教育為基礎(chǔ)，隨著經(jīng)濟、文化等各方面的發(fā)展，社會生產(chǎn)生活逐步走上法治化軌道，整個社會的依法治理程度增強，法律的供給成為人民群眾渴望被滿足的重要需求之一，人們學(xué)法用法的主動性積極性大大增強。據(jù)農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用云平臺統(tǒng)計，河北省涉農(nóng)企業(yè)訴訟量從2000年的6件逐年遞增至2010年的2228件。對于處于全民普法教育短板的農(nóng)村普法，涉農(nóng)企業(yè)的訴訟量的增速明顯地體現(xiàn)出人民群眾對法律的參與度提高，對法律知識的需求量大增。普法需求的增加，也為政府主導(dǎo)的普法工作指明了方向：首先，普法教育工作的范圍擴大。比如，“四五”普法規(guī)劃期間，全國95%以上的城鎮(zhèn)中小學(xué)校、81%以上的農(nóng)村中小學(xué)校配備了法制副校長，協(xié)助學(xué)校開展法制教育。河北省開設(shè)了農(nóng)民工守法誠信檔案制度以及法律服務(wù)聯(lián)系卡，專門設(shè)立農(nóng)民工法律援助機構(gòu)。2010年，河北省為16000多名農(nóng)民工提供法律援助，成功討薪達4861.92萬元。其次，普法教育的方式多元。在該階段，互聯(lián)網(wǎng)粉墨登場，視頻、文字、圖片等普法教育載體豐富多彩，互聯(lián)網(wǎng)傳播優(yōu)勢逐漸顯露。最后，補充普法教育內(nèi)容?！八奈濉逼辗ㄒ?guī)劃把法制教育與思想道德教育相結(jié)合，同時增加了民主參與監(jiān)督意識的培養(yǎng)；“五五”普法規(guī)劃與時俱進，強調(diào)與市場經(jīng)濟有關(guān)的法律教育。上述變化使得普法供給對需求的適配性大大提高，普法供給越滿足普法受眾的需求，普法效果越發(fā)明顯，普法對象用法頻率越高，進而對法治的需求數(shù)量以及精細化程度越高，由此形成了一種良性循環(huán)。

(三)第三階段：“普治結(jié)合”模式(“六五”規(guī)劃至“七五”規(guī)劃)

該階段的主要特點是普法教育與法治實踐相結(jié)合。普法深入各類法治實踐活動，不但提高了普法效果，提高了人民群眾法治素養(yǎng)，而且利于有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一方面，2014年10月，實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制。黨的十八屆四中全會明確提出，該制度有效地擴大了普法主體的范圍，立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等依法治國的各個環(huán)節(jié)和全過程與普法教育活動對接。比如，河北各地司法行政工作人員將精準(zhǔn)扶貧與法律服務(wù)、普法教育三項工作相互結(jié)合，同向同行，實現(xiàn)法治扶貧理念和依法治貧能力雙提高的效果，有效滿足群眾法律需求，也使得扶貧開發(fā)工作更加規(guī)范化、法治化。促進普法和依法治理相輔相成、互相促進。另一方面，普法與依法治理高度融合。特別是在“七五”普法規(guī)劃期間，智能手機普及化程度大大提高，移動短視頻、手機軟件、智慧平臺等使用率的極速提升，不僅為普法教育提供了高效傳播的載體，也成為國家治理的有效平臺。比如，河北省在“七五”普法階段，建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”模式，創(chuàng)建縣、鎮(zhèn)、村三級普法微信群，通過微信公眾號承擔(dān)普法教育工作，同時具有需求調(diào)查、法律咨詢、基層治理等功能，不斷提升普法和基層治理的質(zhì)效。

(四)第四階段：“大格局”普法模式(“八五”規(guī)劃至今)

該階段的主要特點是普法制度更加規(guī)范、主體更加多元、手段更為先進，普法實效明顯增強，全社會厲行法治的積極性和主動性有效提高。正如“八五”規(guī)劃所強調(diào)的：“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督、政協(xié)支持、部門各負其責(zé)、社會廣泛參與、人民群眾為主體的法治宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，形成大普法工作格局?！边@一普法教育模式是由前三個階段模式漸次發(fā)展而來，是我國普法教育模式發(fā)展的必然趨勢?！鞍宋濉逼辗ㄒ?guī)劃提出著力提高普法針對性實效性，要隨時隨地恰當(dāng)?shù)仄辗?，發(fā)揮社會力量進行公益普法，加強新媒體先進技術(shù)實施精準(zhǔn)普法的優(yōu)勢，建立集“報、網(wǎng)、端、微、屏”于一體的全方位法治宣傳教育體系。以河北省為例，近幾年，每年開展以青年普法志愿者為主體的法治文化進基層活動，充分發(fā)揮法治建設(shè)生力軍的作用；省政府多個部門開展以案說法、以案釋法工作，進一步提高了各個領(lǐng)域法治宣傳的針對性和實效性。

三、普法教育的具體模式

在“政府主導(dǎo)”總體模式之下，隨著普法供給與普法需求互動趨于良性，我國依次經(jīng)歷了“政府獨唱”“雙向互動”“普治結(jié)合”“大格局”四種普法階段模式。在以上不同階段模式下，各地區(qū)各普法主體通過具體方式普法，形成了各具特色的具體模式。

具體模式既具存在與該階段模式相適應(yīng)的一面，也在不斷推陳出新，創(chuàng)造出新的具體模式。具體模式往往體現(xiàn)當(dāng)下階段模式的主要特點，受當(dāng)時各種條件的制約和影響，反映當(dāng)時某一階段模式的時代背景。比如，在“政府獨唱”模式下，農(nóng)村普法的具體模式多為政府“送法下鄉(xiāng)”，如業(yè)余法制學(xué)校、夜校、黨員包戶、送法上門、干部包片等方式，是一種政府推動普法活動的典型表現(xiàn)。因為當(dāng)時農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟文化條件較為落后，村民的法治需求不高，把法送到千家萬戶成了當(dāng)時的主要普法形式。與此同時，一些地區(qū)追求更高效率的普法模式，對當(dāng)下具體模式進行創(chuàng)新性發(fā)展。河北等省市通過專門的法律服務(wù)，有針對性地滿足農(nóng)民包括農(nóng)民工對法律的特殊需要，這也為接下來的兩個普法規(guī)劃加強對農(nóng)民的普法教育提供了依據(jù)和模式來源。

“雙向互動”模式期間，人民群眾主動學(xué)法熱情高漲，“訂單式”“體驗式”“浸入式”“媒體化”成為河北省法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在全省范圍內(nèi)探索的普法新模式。這些新模式經(jīng)過地區(qū)間的相互借鑒，成為“送迎結(jié)合”階段模式的重要來源。在階段模式占據(jù)主導(dǎo)地位的同時，為人民學(xué)法提供優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新載體。

“普治結(jié)合”模式下，河北省人大常委會建有4094個人大代表之家(站)，有計劃地組織人大代表參與法治宣傳活動，人大代表之家(站)成為憲法法律宣傳普及站。在積極有效落實“誰知法、誰普法”普法責(zé)任制的同時，擴展了普法主體的范圍，是對當(dāng)時普法模式的創(chuàng)新性發(fā)展，為“大格局”普法模式提供了有益經(jīng)驗。

具體模式的不斷創(chuàng)新發(fā)展，逐漸助推形成新的階段模式，并成為具有區(qū)域意義甚至全國意義的普法教育模式的實踐來源。一些具體模式的探索收效良好，往往成為相關(guān)地區(qū)相互學(xué)習(xí)借鑒的范本，產(chǎn)生示范效應(yīng)，該具體模式大規(guī)模地實施，合力形成階段模式的特色，推動新的階段模式出現(xiàn)，由此產(chǎn)生迭代效應(yīng)。比如，在“政府獨唱”模式下，有的地區(qū)針對村民居住分散、不好集中學(xué)習(xí)的問題，利用特殊時間節(jié)點集中宣傳與村務(wù)管理、土地管理相關(guān)的法律法規(guī)，效果明顯，成為很多地區(qū)借鑒的模式，逐漸成為全國普法工作的重要方式之一，并被寫入了下一輪普法規(guī)劃之中。2020年，全國首個“民法典”主題公園在河南焦作博愛縣揭幕，這是一個集普法教育、休閑健身于一體的法治公園。目前很多地區(qū)將民法典公園作為宣教民法典的重要載體，河北省“八五”普法規(guī)劃強調(diào)指出，鼓勵有條件的地方建設(shè)民法典公園，這成為“大格局”普法模式資源集約化、手段先進性的典型表現(xiàn)。

四、結(jié)語

實踐證明，“政府主導(dǎo)”的總體模式不僅是我國歷年普法教育取得舉世矚目成就的基本經(jīng)驗，也應(yīng)當(dāng)是今后普法教育長效模式。各階段模式是當(dāng)時社會與法治環(huán)境的縮影，具有鮮明的特色，并由體現(xiàn)其階段模式特點的具體模式實施。但不同階段模式之間并不是涇渭分明，而是前后承繼、揚棄提升的關(guān)系，前一模式的主導(dǎo)往往孕育并創(chuàng)新出下一階段模式萌芽與具體模式，具有普適性和時效性的具體模式，會成為區(qū)域性范本甚至下一階段模式的實踐來源?？梢姡辗ń逃Ｊ降淖冞w是隨著社會的發(fā)展和法治的進步，動態(tài)的力圖平衡法治需求與法治供給，助力社會主義現(xiàn)代化國家新征程。