以縣城為依托，構(gòu)筑城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局

文 王環(huán)環(huán)

2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》,其中，就推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)提出指導(dǎo)意見。

一時間，“縣域城鎮(zhèn)化”的話題一度成為人們討論的焦點。那么，究竟什么是縣域城鎮(zhèn)化？為何要提出縣域城鎮(zhèn)化？未來，又將如何推進縣域城鎮(zhèn)化呢？

縣域城鎮(zhèn)化是什么？

縣域城鎮(zhèn)化，簡而言之，就是以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程。

縣域城鎮(zhèn)化的提出最早可追溯至2020年，彼時，黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，其中首次提出“縣城建設(shè)”，指出，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

再次被提及，便是于今年5月6日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，其中系統(tǒng)地就縣城建設(shè)的具體內(nèi)容作出明確指示。

縣域城鎮(zhèn)化，指的是通過農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移推進縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展，其是伴隨著縣域工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展而發(fā)生的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，主要表現(xiàn)為人口、非農(nóng)業(yè)、資本、市場由分散的農(nóng)村向縣城內(nèi)城鎮(zhèn)集中。

在這樣的發(fā)展背景下，縣域城鎮(zhèn)化的推進帶來的將不只是經(jīng)濟現(xiàn)代化的改變，與此同時，人們的生活方式也將發(fā)生很大轉(zhuǎn)變——隨著人口向縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)村人口的經(jīng)營活動也將逐漸從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)傾斜。對此，有專家表示，“在這一過程中，城鎮(zhèn)接受大中城市文明的輻射，同時，城鎮(zhèn)物質(zhì)文明和精神文明不斷向周邊農(nóng)村地區(qū)擴散。由此引起人們思想觀念和生活方式的改變，縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷演化，衍生出嶄新的空間形態(tài)?！?/p>

目前，縣域城鎮(zhèn)化的推進尚處于起步階段，但其發(fā)展?jié)摿Σ蝗菪∮U。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前，我國地級市市轄區(qū)占縣級行政區(qū)劃的數(shù)量約為35%，但常住城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達到了6.6億人左右，市轄區(qū)常住人口占全國城鎮(zhèn)人口的70%左右。剩余2.5億的城鎮(zhèn)人口，則分布在1700余個縣城和縣級市的城區(qū)中。因此，與城市相比，縣城有著更大的發(fā)展空間，縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿κ蔷薮蟮摹?/p>

為什么要推進縣域城鎮(zhèn)化？

縣域城鎮(zhèn)化，是順應(yīng)時勢發(fā)展的產(chǎn)物。改革開放以來，中國以年均1個百分點左右的速度提高城鎮(zhèn)化率，實現(xiàn)了數(shù)億人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，隨著城鎮(zhèn)化的推進，過去十年間，我國的城鎮(zhèn)化水平加速提升。至2021年年底，我國城鎮(zhèn)人口達9.1億，占總?cè)丝跀?shù)的64.7%，距離“十四五”預(yù)期目標65%不到0.3個百分點。這意味著，當前我國城鎮(zhèn)化已進入中后期發(fā)展階段。在新的階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢也必然會有所改變，更高水平、更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化將成為未來發(fā)展趨勢。

鑒于此，縣城作為連接城鄉(xiāng)關(guān)系的重要載體，開始一再被提及。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、民盟中央經(jīng)濟委副主任馮奎表示，“中國的城鎮(zhèn)化進入了城鎮(zhèn)化的下半程，城鎮(zhèn)化仍有空間。目前，中心城市已有長足發(fā)展，鄉(xiāng)村振興正在全面啟動，在城鄉(xiāng)之間起著關(guān)鍵聯(lián)結(jié)作用的縣城，對于完善城鎮(zhèn)化的體系結(jié)構(gòu)、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展意義重大?！?/p>

國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負責人指出：“我國已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時期，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期，推進縣城建設(shè)對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義?！?/p>

作為城鄉(xiāng)融合的重要載體，縣城建設(shè)的重要作用開始進一步凸顯。

從城市發(fā)展的角度來看，縣城是其卸載過載負擔的“解壓器”。近些年來，在城市化進程的推進下，隨著人口大量集聚在中心城市，中心城市在得到快速發(fā)展的同時，交通擁堵、空氣污染、房價飆升等“大城市病”也日趨嚴重?？h城平臺的“搭建”，無疑將為中心城市緩解壓力提供重要支撐。

從鄉(xiāng)村振興的角度來看，縣城成為當下破解鄉(xiāng)村發(fā)展困境的重要突破口。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所曾就近年來農(nóng)民工買房趨勢在10個省、300多個村莊進行了調(diào)查研究，其中顯示，農(nóng)村勞動力愿意就業(yè)的地方，縣城和縣級市是首選，達到33.6%，地級市排第二位。對于許多進城務(wù)工的人而言，相比于大城市巨大的經(jīng)濟壓力，“性價比更高”的縣城成為了其“進城”的最優(yōu)選。

過去多年的人口流動中，大城市是人口流向的主要目標，數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)人口進入大城市，但許多人很難真正被容納進大城市?！按蟪鞘辛舨蛔?，小鄉(xiāng)村不想回”的兩難處境，一度成為許多在外務(wù)工人員不得不面對的難題?！霸谌丝诹魅氲貐^(qū)，只能保證就業(yè)，并以此獲得收入，但不能保證落戶。落不了戶，生活成本變高，教育、醫(yī)療問題難以解決，家鄉(xiāng)的縣城就成了非?，F(xiàn)實、也非常理性的選擇?！敝袊鞘泻托〕擎?zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵說。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，縣城城鎮(zhèn)化水平每提高1%，城鄉(xiāng)收入差距比值會降低9.6%。因此，縣城建設(shè)的推進，對于縮短城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)共同富裕目標有著極大裨益。

多元推進縣城建設(shè)

如今，作為城市與農(nóng)村之間重要載體的縣城，成為推進新型城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)融和發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。而當前，我國縣城建設(shè)仍存在多重問題，如產(chǎn)業(yè)乏力、設(shè)施落后、人氣不足等，難以滿足周邊農(nóng)村人口發(fā)展需求，成為推進新型城鎮(zhèn)化中的短板。

針對當前縣城建設(shè)存在的種種問題，2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），就縣城建設(shè)給出指導(dǎo)性意見。

對于縣城的未來建設(shè)方向，《意見》給予了明確的指導(dǎo)，其中寫到：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ?，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善。

對此，國家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人孟瑋作出明確解讀：“推進縣城建設(shè)的根本出發(fā)點是增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要；重點任務(wù)是抓好產(chǎn)業(yè)、市政設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補?！?/p>

圍繞我國縣城建設(shè)的現(xiàn)狀，《意見》從多方面提出了指導(dǎo)性意見。

針對我國縣城數(shù)量大、類型多的特性，《意見》提出了差異化發(fā)展戰(zhàn)略，指出，要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。

按照功能定位的不同，《意見》將縣城劃分為五大類型，即大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城。針對各類型縣城的發(fā)展特點，《意見》提出了相應(yīng)的發(fā)展舉措。

如：對于受大城市輻射帶動影響較大的周邊縣城，支持其融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星城市；對于專業(yè)功能縣城，強化其專業(yè)屬性，支持其發(fā)揮自身專業(yè)特長，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城；對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，推動其集聚發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐；對于生態(tài)功能區(qū)縣城，推動其逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐；對于人口流失縣城，推動其轉(zhuǎn)型發(fā)展，嚴控用地增量、盤活存量。各功能縣城通力協(xié)作，共同發(fā)展，以維護我國縣城發(fā)展的生態(tài)平衡。

此外，就我國縣城發(fā)展存在的共性問題，《意見》也提出了相應(yīng)的改善建議，具體可概括為三大方面：強基礎(chǔ)、補短板、促和諧。

強基礎(chǔ)。這主要是指縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。當前，不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。《意見》指出，要推進縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。并從增強產(chǎn)業(yè)支撐能力、提升產(chǎn)業(yè)平臺功能、健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)、完善消費基礎(chǔ)設(shè)施、強化職業(yè)技能培訓五方面提出具體指導(dǎo)措施，來為縣城經(jīng)濟發(fā)展強基固本。

補短板。這主要是指縣城的市政公用設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)。當前，不少縣城的市政公用設(shè)施及公共服務(wù)存在諸多弊病，如管網(wǎng)陳舊老化、路網(wǎng)容量不足、老舊小區(qū)配套較差、停車場建設(shè)滯后、客運站設(shè)施落后等，降低了縣城對人口的承載力和吸引力；縣級醫(yī)院和疾控中心防控救治能力不強，基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老托育、文化體育等公共服務(wù)也難以滿足人民群眾需要。這些切關(guān)人民群眾利益的問題的解決迫在眉睫。《意見》就其中存在的突出問題進行了歸納與總結(jié)，并給出了具體的改良建議。

促和諧。其中既包括生態(tài)和諧，也包括“人”的和諧?！兑庖姟肪彤斍按嬖诘奈鬯占芫W(wǎng)覆蓋不足、垃圾焚燒設(shè)施缺乏、黑臭水體尚未消除、藍綠生態(tài)空間有限等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不到位導(dǎo)致的生態(tài)不和諧問題，以及多項機制建設(shè)不完善導(dǎo)致的“人與人”不和諧問題，都提出了整改建議予以完善。

相信在多元激勵措施的推動下、在縣域城鎮(zhèn)化的促動下，縣城建設(shè)將突破現(xiàn)有局限，獲得更好的發(fā)展。屆時，城鄉(xiāng)融合的發(fā)展也將實現(xiàn)新的突破，更上一層樓。對此，我們滿懷期待。