王璐
(銀川市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司,銀川 750000)
進入國土空間規(guī)劃新時期,規(guī)劃開始由增量時代向存量時代轉(zhuǎn)變,存量時代體現(xiàn)的是質(zhì)量優(yōu)先、以人為本和治理體系現(xiàn)代化,城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化,城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)從追求城市數(shù)量擴張、城市化率提升及以資源消耗為主的粗放型、高消耗的快速發(fā)展模式,轉(zhuǎn)向堅持質(zhì)量第一、效率優(yōu)先的精細化、高質(zhì)量發(fā)展模式,城鎮(zhèn)需要轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展來應(yīng)對越來越多的訴求與變化。
西吉縣隸屬固原市,位于寧夏回族自治區(qū)南部,六盤山西麓,擁有火石寨丹霞地貌、國家級地震堰塞湖遺址等自然景觀資源,同時也是黃土高原-川滇生態(tài)屏障的重要組成部分,承擔(dān)涵養(yǎng)水源、保持水土、保護生物多樣性等多項生態(tài)保護任務(wù)。
西吉縣自然風(fēng)光秀麗,月亮山綿延起伏,葫蘆河清迂回流,火石寨國家地質(zhì)公園奇特壯觀、西北罕見;黨家岔震湖碧波蕩漾,一派江南水鄉(xiāng)之景色。堅持自然修復(fù)和人工治理并舉,新造林和撫育提升并重,西吉生態(tài)修復(fù)成效凸顯。但降水量時空分布極不平衡,干旱指數(shù)2.1,人均占有水資源量為227 m3,是全國水平的1/10,西北部黃土丘陵溝壑區(qū)水土流失嚴重,環(huán)境脆弱問題依然存在[1]。
2020年,西吉縣常住人口城鎮(zhèn)化率為30.64%(見圖1),仍處于城鎮(zhèn)化初期階段,低于固原市其他區(qū)縣,位于全區(qū)末位。2020年,居民人均GDP為23 316.53元,為全區(qū)平均水平的41.3%。
圖1 2013—2020年固原市及各區(qū)縣城鎮(zhèn)化水平發(fā)
西吉歷史追溯至新石器時代,絲綢之路、戰(zhàn)國秦長城穿越西吉南部,現(xiàn)有古遺址131處、古城址30處、古建筑61處、革命遺址8處;有不可移動文物364處,非物質(zhì)文化遺產(chǎn)34項。但文化資源挖掘利用不足,未形成縣市品牌特色并有效轉(zhuǎn)換成文化產(chǎn)業(yè)特色[2]。缺乏對各類特色資源的系統(tǒng)化梳理及對文化資源周邊空間環(huán)境的保護與特色塑造,公共性和可達性不足,互動性和體驗性欠缺。
西吉縣連續(xù)3年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增幅超過5%,被評為“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”“中國特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)”等。2020年,西吉縣一、二、三產(chǎn)之比為29.07%∶13.63%∶57.30%,第一產(chǎn)比重較大,但發(fā)展水平低、產(chǎn)業(yè)鏈短、產(chǎn)出低;第二產(chǎn)業(yè),尤其是工業(yè)所占份額過低,缺乏工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ);第三產(chǎn)頁占比最大,但轉(zhuǎn)化乏力,大多處在產(chǎn)業(yè)鏈前端、價值鏈低端、創(chuàng)新鏈末端。全縣產(chǎn)業(yè)集聚程度、培育能力不高,產(chǎn)業(yè)鏈不完善及創(chuàng)新要素內(nèi)生供給不足。
西吉縣城鎮(zhèn)人口數(shù)量與密度分布主要呈由南向北逐漸消減的非均衡分布特點,城鎮(zhèn)空間格局離散型趨向明顯。吉強鎮(zhèn)常住人口數(shù)量最多,紅耀鄉(xiāng)最低;吉強鎮(zhèn)人口集聚度最高,人口密度為440人/km2;白崖鄉(xiāng)為30人/km2,全縣最低。
西吉縣現(xiàn)狀城鎮(zhèn)分布不均衡,建制鎮(zhèn)均位于縣域南部,考慮交通區(qū)位、建設(shè)用地規(guī)模、鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射能力、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施等現(xiàn)狀條件,偏城鄉(xiāng)、新營鄉(xiāng)、震湖鄉(xiāng)具備提升為重點鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
西吉縣公共服務(wù)設(shè)施配置基本滿足需求,但受地域及經(jīng)濟條件制約,配套成本較高,城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡現(xiàn)象依然存在;西吉縣市政基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后,污水、生活垃圾處理率、排水管道密度等多項指標低于自治區(qū)及全國水平;西吉縣是全國為數(shù)不多未開通鐵路的地區(qū)之一,高速公路亦未成體系。
4.1.1 筑牢生態(tài)安全屏障
嚴格落實劃定3條控制線,明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等開發(fā)邊界,耕地、林地、河流等保護邊界,形成合理布局、功能完善的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間;推進東北部水源涵養(yǎng)區(qū)建設(shè),實施西吉月亮山水源涵養(yǎng)、黃土高原水土流失綜合治理等重點工程;統(tǒng)籌推進山水林田湖草生態(tài)修復(fù),治理廢棄礦山、修復(fù)河床采坑,進一步完善火石寨自然保護區(qū)、震湖濕地生態(tài)恢復(fù),筑牢生態(tài)安全屏障。
4.1.2 狠抓環(huán)境污染治理
強化大氣污染治理,對標空氣質(zhì)量指標,全地域全時段全過程推進揚塵、煤塵、汽塵、煙塵“四塵同治”;強化水體污染治理,嚴格落實河湖長制,協(xié)調(diào)推進飲用水源、黑臭水體、工業(yè)廢水、城鎮(zhèn)污水、農(nóng)業(yè)排水“五水共治”;強化土壤污染治理,突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物,統(tǒng)籌推進工業(yè)廢固、建筑垃圾、生活垃圾、危險廢物、畜禽糞廢、藥肥殘留“六廢聯(lián)治”。
4.2.1 構(gòu)建全覆蓋、更完善的歷史文化資源保護體系
挖掘歷史文化內(nèi)涵,構(gòu)建“兩個層次、兩大重點區(qū)域、一條文化帶、多個方面”的歷史文化資源保護體系。加強縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個空間層次及火石寨月亮山和將臺堡興隆兩大重點區(qū)域的整體保護;推進葫蘆河文化帶的保護利用;加強風(fēng)景名勝區(qū)、山水格局、城址遺存、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等保護傳承與合理利用。
4.2.2 構(gòu)建歷史文脈與生態(tài)環(huán)境交融的整體空間結(jié)構(gòu)
構(gòu)建“一軸、兩帶、多點”的歷史、生態(tài)文化保護空間結(jié)構(gòu),如圖2所示。沿葫蘆河聯(lián)系紅軍長征興隆會師紀念碑、將臺堡革命舊址、將臺城址構(gòu)建南北向葫蘆河文化軸;北部生態(tài)文化游憩帶連接月亮山、火石寨等生態(tài)文化空間,加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境整治;南部文化傳承發(fā)展帶串聯(lián)將臺堡革命舊址、秦長城遺址等文化要素,加強歷史文化資源挖掘和修繕。
圖2 西吉縣文化資源保護空間結(jié)構(gòu)圖
4.2.3 加強城市設(shè)計,塑造特色城市風(fēng)貌
構(gòu)筑“山、水、城”相融的空間格局,深入挖掘西吉文化精髓,打造具有傳承歷史文脈、體現(xiàn)時代特征的重點區(qū)域及景觀節(jié)點,展示西吉形象及地域文化,增強城市可識別性;保護月亮山生態(tài)環(huán)境,以鄉(xiāng)土樹種為基礎(chǔ),配植特色灌木和彩葉樹種,展現(xiàn)四季分明的生態(tài)山林景觀;提升綠化品質(zhì),加強生態(tài)廊道連通,構(gòu)建展示城市特色風(fēng)貌的景觀眺望系統(tǒng)。
結(jié)合業(yè)態(tài)功能,遵循“產(chǎn)—城”融合的發(fā)展途徑,打造因地制宜、適應(yīng)性的均衡空間。結(jié)合農(nóng)村居民點小、散、多樣性聚居的特征,引導(dǎo)發(fā)展適應(yīng)性的種植、養(yǎng)殖、旅游等產(chǎn)業(yè);城鎮(zhèn)村在空間上已經(jīng)形成“大分散、小集中”的整體布局,加強各類發(fā)展要素的空間聚集與聯(lián)系,消除貧困“孤島化”現(xiàn)象,實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間的均衡化發(fā)展。
結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣域資源環(huán)境承載力及未來發(fā)展?jié)摿Φ龋M一步優(yōu)化區(qū)域空間布局,引導(dǎo)西吉縣構(gòu)建“一主、一副、兩帶、五心、多點”的城鎮(zhèn)空間格局。“一主”即縣域中心城市和經(jīng)濟發(fā)展核心吉強鎮(zhèn),提升核心服務(wù)和輻射功能,發(fā)揮以城帶鎮(zhèn)、以城帶鄉(xiāng)作用;“一副”即縣域副中心將臺堡鎮(zhèn),強化其輻射帶動能力;“兩帶”指葫蘆河沿線和固會高速沿線形成的城鎮(zhèn)發(fā)展帶;“五心”指興隆鎮(zhèn)、平峰鎮(zhèn)、新營鄉(xiāng)、震湖鄉(xiāng)、偏城鄉(xiāng)5個重點發(fā)展城鎮(zhèn),完善興隆鎮(zhèn)服務(wù)職能,提檔升級新營鄉(xiāng)、偏城鄉(xiāng)、震湖鄉(xiāng)、平峰鎮(zhèn)的服務(wù)設(shè)施及相關(guān)配套功能,打造多個縣域增長極;“多點”指火石寨、紅耀、田坪等12個一般鎮(zhèn)。推動城鎮(zhèn)建設(shè)由規(guī)模擴張向內(nèi)涵式、集約式、綠色化發(fā)展,走具有本土特色的城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展之路[3]。
以綠色、低碳為導(dǎo)向,大力推進產(chǎn)業(yè)由粗放、低效向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)新型化、生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)?;D(zhuǎn)型發(fā)展。依托葫蘆河產(chǎn)業(yè)帶帶動作用,重點發(fā)展馬鈴薯、肉牛、林草、文化旅游等產(chǎn)業(yè),促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展;緊抓馬鈴薯種植與加工、肉牛養(yǎng)殖等核心產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈延伸并構(gòu)建現(xiàn)代工業(yè)體系;結(jié)合將臺堡、火石寨、龍王壩等文化與生態(tài)資源優(yōu)勢,聯(lián)動旅游發(fā)展,形成以農(nóng)業(yè)為核心的三產(chǎn)融合,構(gòu)建多元產(chǎn)業(yè)格局,實現(xiàn)文化旅游、特色農(nóng)牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
推動經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,發(fā)揮縣域比較優(yōu)勢,做優(yōu)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、提升加工能力、延長產(chǎn)業(yè)鏈條,加快推進肉牛、馬鈴薯、冷涼瓜菜、休閑農(nóng)業(yè)觀光等基地建設(shè),提升產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平[4]。推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,以龍頭企業(yè)為依托,大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、綠色產(chǎn)品研發(fā)等產(chǎn)業(yè),構(gòu)建“工廠+扶貧車間+基地”模式,配套完善產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系,促進農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌、從產(chǎn)品到名品、從種養(yǎng)到養(yǎng)生鏈式發(fā)展。以工業(yè)園區(qū)為重點,增強園區(qū)產(chǎn)業(yè)配套和綜合承載能力,大力發(fā)展資源型、配套型和互補型產(chǎn)業(yè)。借助閩寧合作平臺,積極承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,打造寧南山區(qū)經(jīng)濟開發(fā)發(fā)展增長極。
公共服務(wù)設(shè)施投入應(yīng)考慮到人群的使用結(jié)構(gòu)并進行合理的規(guī)劃布局,同時增強相對密集地區(qū)的可達性以提升設(shè)施的適應(yīng)性與使用效率,促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的均等化,構(gòu)建縣城日常生活圈,完善圈內(nèi)教育、醫(yī)療、公交、住房等公共服務(wù)的一體化,通過服務(wù)共享實現(xiàn)均衡配置,全面提升人們幸福感和滿意度。公用基礎(chǔ)設(shè)施重點在于提高綜合服務(wù)功能,圍繞現(xiàn)代水網(wǎng)、綜合交通、能源保障等領(lǐng)域提升改造,新建重大基礎(chǔ)設(shè)施項目,為西吉縣建設(shè)發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)。
提升公共服務(wù)供給能力,全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”、居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)等,提升縣級教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)能力。加強現(xiàn)代水網(wǎng)、能源保障、綜合交通、信息網(wǎng)絡(luò)等建設(shè),爭取啟動引洮(河)濟西(吉)工程,實施固海擴灌揚水更新改造工程及應(yīng)急供水工程,全面破解區(qū)域水資源短缺問題;爭取實施西吉至海原高速公路,提高與周邊縣(區(qū))互聯(lián)互通能力,暢通內(nèi)部循環(huán),加強干線公路與城市道路有效銜接。
4.6.1 注重公平關(guān)注適宜性、注重城鎮(zhèn)建設(shè)的配合
應(yīng)結(jié)合地區(qū)的實際情況,制定用地、資金保障等相關(guān)政策,提高地區(qū)適應(yīng)性與彈性。城鎮(zhèn)建設(shè)一方面遵循效率優(yōu)先,將資源傾斜更具規(guī)模經(jīng)濟及優(yōu)勢的地方;另一方面應(yīng)注重公平正義,考慮到人口的分布、流動及地區(qū)實際,向沒有享受到優(yōu)惠政策、確有困難的地區(qū)進行適度轉(zhuǎn)移。
4.6.2 用地保障-完善土地利用機制
強化用地總量控制與結(jié)構(gòu)性調(diào)整,鼓勵存量土地開發(fā)與利用,實施城鎮(zhèn)土地集約利用激勵機制。強化土地用途管制,深入開展土地綜合整治。
4.6.3 資金保障—建立保障基金,出臺優(yōu)惠政策
協(xié)調(diào)運作財政資金與金融、社會資本,充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場融資功能,建立多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資新機制。利用好各種專項基金,積極爭取國家政策性銀行扶持,吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設(shè)與運營,拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道。
城鎮(zhèn)化發(fā)展是新時代推動城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的強大引擎,持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、完善城鎮(zhèn)化空間布局,依托生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施的轉(zhuǎn)型與發(fā)展,不斷完善政策供給,逐步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展,有效利用資源環(huán)境優(yōu)勢,實現(xiàn)可持續(xù)綠色生產(chǎn)與生活方式,建立高效、健康、適應(yīng)性的城鄉(xiāng)空間。城鎮(zhèn)化發(fā)展涵蓋內(nèi)容較多,是涉及眾多要素和領(lǐng)域的復(fù)雜工程,在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中,需要結(jié)合縣市發(fā)展實際和特質(zhì),分析研究,最終提出適應(yīng)性的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展策略與方法。