文_李 實

（作者系浙江大學(xué)共享與發(fā)展研究院院長）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

2021年中央財經(jīng)委員會第十次會議提出“促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕”這一任務(wù)要求。這個要求具有兩重涵義：一是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，讓農(nóng)民與城市居民一樣富裕；二是農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距要進(jìn)一步縮小，讓全體農(nóng)民都能過上富裕生活?？s小城鄉(xiāng)之間收入差距需要做到農(nóng)民收入增長超過城市居民，縮小農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距則需要農(nóng)村低收入人群收入增長超過農(nóng)村平均收入的增長。為了實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的目標(biāo)，我們需要認(rèn)清農(nóng)民收入水平的基本現(xiàn)狀，推進(jìn)制度創(chuàng)新和政策調(diào)整，加快農(nóng)民收入增長，特別是低收入農(nóng)民的收入增長。

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的一個突出表現(xiàn)是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距過大。在過去40多年中，我國城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了近30年的不斷上升期，城鄉(xiāng)居民收入比率從1983年的1.82倍上升到2007年的3.14倍。從2008年開始，在各種惠農(nóng)政策和城鎮(zhèn)化的作用下，農(nóng)民收入出現(xiàn)了較快增長，城鄉(xiāng)居民收入差距出現(xiàn)較長時期的下降，到2021年降為2.5倍。然而，現(xiàn)今城鄉(xiāng)收入差距仍高于20世紀(jì)80年代初期的水平，與其他國家相比屬于偏高水平。過去10多年城鄉(xiāng)收入差距出現(xiàn)了較為明顯的縮小，這主要?dú)w功于農(nóng)民收入的較快增長，2008—2021年期間農(nóng)民收入的年均增長率比城鎮(zhèn)居民高出超過2個百分點(diǎn)。然而，近幾年農(nóng)民收入增長也出現(xiàn)一個緩慢下滑的趨勢。這意味著過去20年實施的各類促進(jìn)農(nóng)民收入增長的政策功效開始進(jìn)入遞減階段，需要尋求新的制度和政策創(chuàng)新，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，加快農(nóng)民收入增長。

一、鞏固脫貧成果，解決農(nóng)村相對貧困問題

促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕，首先要鞏固農(nóng)村脫貧成果，防止大規(guī)模返貧。雖然在2020年底我國徹底消除了絕對貧困，但是一部分脫貧人口的收入水平只是剛剛超過絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，他們的收入水平和生活狀態(tài)是不穩(wěn)定的，在一些外來不確定因素的沖擊下，隨時可能重新陷入絕對貧困。而且，在消除絕對貧困之后，我們將面臨解決相對貧困問題，緩解相對貧困也是縮小收入差距和實現(xiàn)共同富裕的應(yīng)有之義。從最新的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，按照全國居民收入中位數(shù)的40%為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，收入低于此標(biāo)準(zhǔn)的人群為相對貧困人口，2021年全國相對貧困人口大約為2億人左右，其中近1.8億人生活在農(nóng)村。相對貧困人口也是需要特別關(guān)注的人群。在相對貧困人口中有近1億人的月收入不足500元，他們中的絕大部分是農(nóng)村居民。因此，在推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中，緩解相對貧困應(yīng)該成為“提低”方略中的中心內(nèi)容。緩解相對貧困需要一種新的戰(zhàn)略謀劃以及相應(yīng)的政策體系，從解決相對貧困人口的基本生活保障到提升其發(fā)展能力，從促進(jìn)其短期收入增長到阻斷其貧困的代際傳遞，都需要不同的政策共同發(fā)力。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入

與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民收入水平偏低的一個重要原因是財產(chǎn)性收入增長緩慢。國家統(tǒng)計局的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2020年城鎮(zhèn)居民可支配收入中財產(chǎn)性收入占比為10.6%，而農(nóng)村居民的這一比例僅為2.4%。從絕對差距來看，城鎮(zhèn)居民的人均財產(chǎn)性收入是農(nóng)村居民的10倍以上，并且城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入還在快速增長，而農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入?yún)s增長緩慢。農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入偏低，一方面與其收入水平低有關(guān)系，較低的收入水平不可能形成較高的儲蓄率，不可能有較多的財產(chǎn)積累；另一方面與農(nóng)民的財產(chǎn)積累來源不足有關(guān)系。城鎮(zhèn)居民在過去20年中財產(chǎn)積累年均增長率超過13%，其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的是房產(chǎn)價值的增加。相比而言，農(nóng)村居民財產(chǎn)增長率要低得多，主要原因是農(nóng)村居民的住房無法上市流通，不具備市場價值，不能從土地增值中獲得財產(chǎn)積累，更沒有從中獲得財產(chǎn)性收入。鄉(xiāng)村振興需要城鄉(xiāng)之間各種生產(chǎn)要素實現(xiàn)充分自由的雙向流動，而實際更多是生產(chǎn)要素的單向流動。農(nóng)村勞動力大量流向城市，而城市人口卻很少流向農(nóng)村；大量農(nóng)民儲蓄資金流向城市，而流向農(nóng)村的資本卻是少而又少。之所以出現(xiàn)這種情況是因為現(xiàn)有的土地制度制約著生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，也就阻礙著農(nóng)民收入增長。讓農(nóng)民從土地中獲得實實在在的財產(chǎn)性收入，必須改革土地制度。

如何通過農(nóng)村土地制度改革和土地資源的配置來促進(jìn)農(nóng)民收入增長是當(dāng)前亟須解決的問題。土地制度改革不僅可以給農(nóng)民帶來更多的財產(chǎn)性收入，而且還會激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給農(nóng)民帶來更多的經(jīng)營性和工資性收入。在現(xiàn)有土地制度不變的情況下，農(nóng)民只靠農(nóng)業(yè)和外出打工難以致富，難以保持長期的收入增長。農(nóng)村需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動農(nóng)民收入增長。從一些地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗來看，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展快的地方，農(nóng)民收入增長就快，城鄉(xiāng)居民收入差距就小。比如，浙江省是全國城鄉(xiāng)收入差距最小的省份，主要得益于農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使得農(nóng)民從這些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中獲得更多的就業(yè)機(jī)會和收入。在2020年，浙江農(nóng)村居民的經(jīng)營性收入中來自第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的收入已超過68%，遠(yuǎn)高于全國平均水平。浙江的例子表明農(nóng)民的收入增長要靠農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，靠非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加。而促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要土地制度改革，要激活農(nóng)村閑置的土地資源，給投資、創(chuàng)業(yè)提供地理空間。首先需要考慮的是激活農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地，改進(jìn)這“兩塊地”的管理辦法，采取更加市場化的配置方式，讓農(nóng)民真正從中獲得收益，增加其財產(chǎn)性收入。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快農(nóng)村流動人口市民化進(jìn)程

鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕，只是把眼光放在農(nóng)村是不夠的，需要著眼于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大格局。城市發(fā)展對農(nóng)村發(fā)展的影響既可能是積極的，也有可能是消極的。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，城市的工業(yè)化過程給農(nóng)村發(fā)展帶來的更多是負(fù)面影響，為了推進(jìn)工業(yè)化的資金積累，實行工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，為了增加糧食產(chǎn)量，限制農(nóng)村勞動力流動，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。改革開放以后，雖然城鎮(zhèn)化過程對農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的不良影響有所減輕，但是在城鄉(xiāng)關(guān)系中農(nóng)民仍然付出多，收益少。因此，在實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕過程中，需要實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓農(nóng)民從中獲得更大的好處，分享到更多的發(fā)展成果。

從現(xiàn)代化的長期進(jìn)程來看，我國現(xiàn)在農(nóng)村人口還需要繼續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不僅農(nóng)村勞動力要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一些非勞動人口也需要轉(zhuǎn)移，特別要減少農(nóng)村的留守老人和留守兒童。在過去10多年，農(nóng)村的老齡化速度超過了城市，一個很重要的原因是農(nóng)村大量的中青年勞動力轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，而老年人滯留在農(nóng)村。許多老年人沒有子女的照顧，加上農(nóng)村的社會養(yǎng)老服務(wù)跟不上，他們生活困窘。這種情況應(yīng)該加以改變，比如，一些老年人本著自愿的原則，去城鎮(zhèn)與子女一起生活，這樣會大大提高他們的生活質(zhì)量。而且，一些低齡老年人到了城鎮(zhèn)后還會有一些就業(yè)機(jī)會，可以增加收入。農(nóng)村的留守兒童更應(yīng)該轉(zhuǎn)移到城市與他們的父母一起生活。從人的全面發(fā)展的視角來看，留守兒童現(xiàn)象應(yīng)該說是一種社會“傷疤”，雖然它是一種社會各方不得已、很無奈的選擇結(jié)果，也是在各種不合理的制度擠壓下被逼迫的選擇結(jié)果，但是它將會對未來社會的長期發(fā)展帶來不可估量的負(fù)面影響。

解決農(nóng)村非勞動人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的問題，需要在城鎮(zhèn)給他們提供穩(wěn)定的生活條件。首先是住房條件。由于城市中的非戶籍人口不能享受保障房待遇，又沒有經(jīng)濟(jì)能力購買商品房，大量的農(nóng)民工居住在建筑工地和工廠宿舍，也就沒有條件把父母和子女接到身邊一起生活。因此，解決城市中非戶籍人口的住房困難是實現(xiàn)農(nóng)村流動人口市民化的必要條件之一。除了住房條件的制約外，解決留守兒童問題還需要城市給農(nóng)村流動兒童提供更加便利的就學(xué)條件。至今仍有不少城市特別是大城市對農(nóng)村流動兒童的教育沒有給予足夠重視，甚至采取一些歧視性政策加以限制。一些城市不給農(nóng)村流動兒童提供公共教育資源，又不鼓勵民間教育的發(fā)展，使得流動兒童無學(xué)可上，只好留守在農(nóng)村。更需要改變的是禁止異地高考政策，它是一種歧視性政策，嚴(yán)重違背了社會公平原則，必須盡快加以廢除?？傊?，實現(xiàn)城市中非戶籍人口的市民化不僅會給這部分“新市民”帶來更大希望，更大的幸福感，也有助于提高農(nóng)村居民的收入水平和生活條件。

四、加大農(nóng)村公共服務(wù)投資，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等

制約農(nóng)民收入增長的另一個因素是農(nóng)村缺少高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會保障。與城市相比，農(nóng)村的基本公共服務(wù)和社會保障的可及性和質(zhì)量都有很大差距，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入增長。在本世紀(jì)的20年中，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大改進(jìn)，基本公共服務(wù)和社會保障體系已初步形成，但是服務(wù)水平和質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。從健康水平來看，農(nóng)村居民絕大部分健康指標(biāo)水平都落后于城市居民，如農(nóng)村居民的預(yù)期壽命、嬰幼兒的死亡率、兒童發(fā)育遲緩率等，這都反映了城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)水平的差異；從居民受教育水平來看，農(nóng)民的受教育年限、農(nóng)村生源考試入大學(xué)比例、農(nóng)村學(xué)齡前兒童接受學(xué)前教育的比例都明顯低于城市的相關(guān)指標(biāo)，更重要的是城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的差異，這些都反映了農(nóng)村生均教育資源和教育經(jīng)費(fèi)支出嚴(yán)重低于城市水平。

一個人的健康水平和受教育水平和質(zhì)量都是其人力資本的重要組成部分，直接影響其就業(yè)能力和機(jī)會，進(jìn)而影響其職業(yè)選擇、收入水平和收入增長。我國農(nóng)村居民收入水平低的一個重要原因是其人力資本積累不足，因此提高農(nóng)民及其子女的人力資本投資，特別是公共人力資本投資無疑是促進(jìn)農(nóng)民收入增長的一條有效路徑。

基本公共服務(wù)包括“老有所養(yǎng)”“困有所助”等項目，都與財政公共轉(zhuǎn)移支付密切相關(guān)。農(nóng)村中的一些老年人屬于相對貧困人口，在喪失勞動能力后生活會陷入困境，需要子女贍養(yǎng)和社會救助。而農(nóng)村養(yǎng)老金待遇水平偏低，不僅大大低于城市居民養(yǎng)老保障的待遇，而且明顯低于農(nóng)村的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。從提高農(nóng)民收入的角度考慮，提高農(nóng)村老年人養(yǎng)老金水平是一條有效路徑，更重要的是這對于緩解農(nóng)村老年人口相對貧困也會發(fā)揮積極作用。

五、加大農(nóng)村教育投資，提高農(nóng)民發(fā)展能力

為了使得農(nóng)民收入增長具有長期可持續(xù)性，能夠在實現(xiàn)共同富裕的兩個時間節(jié)點(diǎn)，即2035年和2050年，明顯縮小與城市居民的收入差距，在實施一些收入再分配政策的同時，還需要提高農(nóng)民的長期發(fā)展能力，特別需要在農(nóng)村教育發(fā)展上做足文章。從長期來看，未來人與人之間的人力資本差異會成為影響收入水平、收入增長和收入差距的最重要因素。近期一些研究發(fā)現(xiàn)，教育投資給個人帶來的收入回報是不斷上升的，高學(xué)歷人群與低學(xué)歷人群的收入差距是不斷擴(kuò)大的。相對于城市而言，農(nóng)村教育發(fā)展的短板主要表現(xiàn)在兩個方面，一是學(xué)前教育普及率不高和教育質(zhì)量低，二是義務(wù)教育質(zhì)量偏低。現(xiàn)在農(nóng)村中仍有近40%的學(xué)齡前兒童沒有機(jī)會進(jìn)入幼兒園，即使一部分進(jìn)入幼兒園的兒童，也沒有享受到高質(zhì)量的學(xué)前教育。農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量不高更是一直以來存在的問題。這些情況長期得不到解決勢必會影響未來農(nóng)民收入的長期增長潛力。

提高農(nóng)村教育質(zhì)量需要增加投資。這種教育投資一般來自兩部分，公共投資和私人投資。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，由于受到其收入水平的限制，指望他們自己在教育上大幅度增加投資顯然是不現(xiàn)實的，需要增加教育的公共投資。農(nóng)村教育投資應(yīng)該投到什么地方呢？最應(yīng)該考慮的是提高師資水平，采取多種措施吸引更多優(yōu)秀教師流向農(nóng)村學(xué)校，包括大幅度地提高農(nóng)村優(yōu)秀教師的薪酬水平，設(shè)置對農(nóng)村青年教師的獎勵基金，大幅度增加對農(nóng)村落后地區(qū)教師的教學(xué)補(bǔ)貼。

六、發(fā)揮第三次分配的作用，引導(dǎo)慈善組織下鄉(xiāng)行善

我國慈善事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，其主要原因是社會對慈善事業(yè)在調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距方面的積極作用認(rèn)識不足，從而沒有及時形成促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的制度和政策體系。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的提高，慈善事業(yè)會有更大發(fā)展空間，慈善組織和個人在扶弱濟(jì)困方面會有更大的作為，這也是一個現(xiàn)代化社會的重要特征。在鼓勵慈善事業(yè)發(fā)展的過程中，應(yīng)該引導(dǎo)社會組織和慈善機(jī)構(gòu)去農(nóng)村發(fā)展，下鄉(xiāng)行善，因為農(nóng)村最需要第三次分配的力量。鼓勵社會慈善組織下鄉(xiāng)需要一些制度安排和激勵機(jī)制。比如對農(nóng)村公益事業(yè)和困難群體進(jìn)行捐款救助的企業(yè)或組織可以享有更加優(yōu)惠的稅收政策，又比如對于設(shè)立在農(nóng)村并以農(nóng)村農(nóng)民為服務(wù)對象的社會組織和慈善機(jī)構(gòu)，可以給予一定的啟動資金和補(bǔ)貼。總之，通過鼓勵和激勵性的政策措施將社會慈善組織吸引到農(nóng)村，為農(nóng)村的第三次分配作出貢獻(xiàn)，有助于緩解農(nóng)村低收入人群和困難群體的困難，提高他們的收入。