發(fā)揮縣城在新型城鎮(zhèn)化中的重要作用

文_ 李國(guó)祥

推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，有助于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，對(duì)于完善城鎮(zhèn)化體系，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要現(xiàn)實(shí)意義。黨的十八大以來，全國(guó)已有1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等在城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效顯著，縣城建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了積極作用?！笆奈濉蹦酥两窈笙喈?dāng)長(zhǎng)時(shí)期要進(jìn)一步發(fā)揮縣城在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)踐中的重要作用，一方面要夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近就業(yè)和持續(xù)增收；另一方面要提高縣城市政建設(shè)和公共服務(wù)水平，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承載和吸納能力。

一、縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分

城鎮(zhèn)化是我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必由之路。在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步推動(dòng)下，經(jīng)過多年城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，我國(guó)形成了由城市群、都市圈和大中小城市及小城鎮(zhèn)構(gòu)成的特色鮮明的城鎮(zhèn)體系。2021年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口超過9億人，城鎮(zhèn)常住人口超過鄉(xiāng)村常住人口4億多人。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化勢(shì)不可擋。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過鄉(xiāng)村人口數(shù)量，當(dāng)年全國(guó)人口13.5億人，其中城鎮(zhèn)人口7億人，超過鄉(xiāng)村人口近5000萬(wàn)人，10年間城鎮(zhèn)人口凈增加約2億人。目前我國(guó)已經(jīng)建成以城鎮(zhèn)人口為主的現(xiàn)代化社會(huì)，未來我國(guó)城鎮(zhèn)人口規(guī)模還將進(jìn)一步擴(kuò)大，鄉(xiāng)村人口數(shù)量會(huì)繼續(xù)呈現(xiàn)減少態(tài)勢(shì)。

隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，我國(guó)城鎮(zhèn)化持續(xù)以較快速度推進(jìn)。2021年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.7%，比2012年上升11.6個(gè)百分點(diǎn)，年均上升1.3個(gè)百分點(diǎn)，比1978年到2021年期間年均城鎮(zhèn)化率提升速度快0.2個(gè)百分點(diǎn)。大體來看，按照城鎮(zhèn)化率提升速度劃分，一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)城鎮(zhèn)化會(huì)經(jīng)歷緩慢階段、快速階段以及飽和穩(wěn)定階段。從趨勢(shì)來看，我國(guó)城鎮(zhèn)化還需要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間才會(huì)進(jìn)入飽和穩(wěn)定階段，“十四五”乃至今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍然以較快速度提升。

經(jīng)驗(yàn)表明，建制鎮(zhèn)歷來是我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體。進(jìn)一步地對(duì)城鎮(zhèn)人口數(shù)量進(jìn)行分類，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)城市人口（城鎮(zhèn)人口中扣除鎮(zhèn)人口〈包括縣城人口〉后的人口，即為城市人口）5.8億人，占全國(guó)人口比重（城市化率）達(dá)40.8%，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口比重63.9%；鎮(zhèn)人口3.3億人，占全國(guó)人口比重為23.0%，在城鎮(zhèn)人口中比重為36.1%。鎮(zhèn)人口數(shù)量比城市少2.5億人。鎮(zhèn)承載的人口規(guī)模雖然明顯不及城市，但一直在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移中發(fā)揮重要作用。

雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化早期階段出現(xiàn)的“離土不離鄉(xiāng)”型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展模式不再是主流，但縣城作為鎮(zhèn)的最重要組成部分，多年來人口規(guī)?？傮w保持穩(wěn)定。根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑，縣城主要指縣政府駐地的鎮(zhèn)（城關(guān)鎮(zhèn)）或者街道辦事處地域。從2000年到2020年，我國(guó)縣城人口總體保持在1.4億人左右，變化并不是特別明顯。縣城人口數(shù)量并沒有因?yàn)榭焖俪擎?zhèn)化而發(fā)生顯著增減變化，一個(gè)重要原因是符合條件的縣會(huì)升級(jí)為縣級(jí)市，或者地級(jí)以上城市發(fā)展將縣升級(jí)為所轄市區(qū)，使縣城數(shù)量不斷減少。從2000年到2020年，全國(guó)縣城由1674個(gè)減少到1495個(gè)，20年間累計(jì)減少179個(gè)。如果從平均人口數(shù)量來看，可以發(fā)現(xiàn)全國(guó)縣城平均人口數(shù)量由8.5萬(wàn)人增加到10.6萬(wàn)人，20年間凈增加2萬(wàn)多人?？梢?，縣城作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體，至今仍然沒有過時(shí)。

考察縣城在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的作用時(shí)，不能僅僅看到全國(guó)平均每個(gè)縣城人口數(shù)量每年大約以1000人幅度在增加的趨勢(shì)，實(shí)際上，縣城人口流轉(zhuǎn)性很強(qiáng)，在農(nóng)業(yè)人口不斷地轉(zhuǎn)移到縣城成為常住人口的同時(shí)，原來在縣城居住生活和工作的人口又大量地轉(zhuǎn)移到城市中?？h城是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的重要過渡載體。

當(dāng)然，不能否認(rèn)城市承載吸納人口能力明顯超過縣城，但是我國(guó)縣城類型多，不同縣城在承載吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力方面存在較大差異。我國(guó)有大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣城，等等。不同縣城在人口規(guī)模、區(qū)位條件、資源環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面存在明顯差異。不可否認(rèn)，在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，確實(shí)還出現(xiàn)人口流失縣城。但是，有很多縣城在新型城鎮(zhèn)化中的載體作用和潛力有待于進(jìn)一步挖掘。

盡管我國(guó)鄉(xiāng)村人口已經(jīng)降至5億人以下，但按近些年的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，每年上千萬(wàn)人口離開鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既是人們更好享受城鎮(zhèn)文明的期待，也是我國(guó)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的迫切要求。目前我國(guó)耕地約19億畝，如果非糧化整治讓全國(guó)耕地達(dá)到20億畝，按照每個(gè)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)耕地50畝計(jì)算，則需要農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者4000萬(wàn)人；按照每個(gè)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)耕地100畝計(jì)算，則需要農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者2000萬(wàn)人。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力約2.8億人，其中從事第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力約1.7億人，需要繼續(xù)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力上億人。如果家庭農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來全家人口的轉(zhuǎn)移，按三口之家計(jì)算，則需要轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口三四億人。

鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，流動(dòng)、定居和落戶在未來仍是大趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍高于70%，一些國(guó)家和地區(qū)城鎮(zhèn)化率甚至超過90%。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率約65%，仍然有較大提升空間。

黨的十八大以來我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要以城市接納為主，接下來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可能絕大部分要以縣城為載體。這樣，才能更好滿足農(nóng)民更多傾向于在縣城就業(yè)安家的需求，發(fā)揮縣城在促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中的輻射帶動(dòng)作用。

實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化中存在一個(gè)現(xiàn)象，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到縣城，而縣城人口又進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到各類城市。我國(guó)城鎮(zhèn)化，縣城人口相對(duì)穩(wěn)定，城市人口增加明顯，不能忽視其中大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移是梯度推進(jìn)的。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口先到縣城，獲得城鎮(zhèn)化給生活和工作帶來的諸多便利后，為了進(jìn)一步提高生活水平又繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移。從這個(gè)意義上說，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)在我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著多種載體作用。未來縣城將繼續(xù)在縣域城鎮(zhèn)化中發(fā)揮重要載體作用。國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加上農(nóng)民工融入大城市較難，縣城作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口重要載體的功能將更加突出。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，各地要繼續(xù)采取切實(shí)有效措施，更好發(fā)揮縣城聚集人口功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣域內(nèi)就近就業(yè)、就地城鎮(zhèn)化。

二、縣城要發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)才能更好吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

為了進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須大力發(fā)展縣城適宜產(chǎn)業(yè)?？h城產(chǎn)業(yè)越發(fā)展，就業(yè)機(jī)會(huì)就越多，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力就越強(qiáng)?？h城要優(yōu)先培育本縣域內(nèi)比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展能力強(qiáng)、就業(yè)容量大、有效服務(wù)“三農(nóng)”和保障國(guó)家糧食安全的適宜產(chǎn)業(yè)。

客觀來說，目前我國(guó)多數(shù)縣城對(duì)人口的吸引力還很有限，面臨留人難和吸引人才更難等困境。多數(shù)縣城吸納人口的可持續(xù)能力不是很強(qiáng)，一個(gè)重要原因是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高。東部沿海部分縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，吸納了大量人口。但是從全國(guó)來看，多數(shù)縣城由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，提供的就業(yè)機(jī)會(huì)有限，靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升對(duì)人口的吸納能力不高。

特別值得注意的是，一些縣城不切實(shí)際盲目培育二三產(chǎn)業(yè)。培育工業(yè)發(fā)展，往往需要人才支撐，而第三產(chǎn)業(yè)特別是消費(fèi)性第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)人口規(guī)模和人口密度的依賴性很強(qiáng)。目前我國(guó)縣城人口平均大約10萬(wàn)人，規(guī)模小，人口居住不集中，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的人口條件并不具備。多數(shù)縣城培育二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅成效不明顯，而且往往還背上沉重的債務(wù)，對(duì)此需要深入思考和引以為戒。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律不可違背，否則就會(huì)受到規(guī)律的懲罰。

推進(jìn)以縣城為載體的縣域城鎮(zhèn)化，必須持續(xù)增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工資性收入，為農(nóng)民提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)。要拓展農(nóng)業(yè)多方面的功能，通過規(guī)劃和財(cái)政投入等把與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)高度互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)布局在縣城，讓鄉(xiāng)村除了發(fā)展土地密集型產(chǎn)業(yè)外，還可通過開拓勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開拓給農(nóng)民帶來更多就近就業(yè)機(jī)會(huì)。

農(nóng)業(yè)大縣要延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，聚焦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向園區(qū)集中，大力支持以縣城為中心發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，培育優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群，大力發(fā)展糧油加工、食品制造、預(yù)制菜預(yù)制飯和農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。為了壯大縣城產(chǎn)業(yè)，必須注重縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)。要提高縣城建設(shè)投融資能力，積極培育產(chǎn)業(yè)研究中心、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，發(fā)揮商會(huì)展會(huì)博覽會(huì)等作用，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

大中城市“騰籠換鳥”，疏解的產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)應(yīng)向縣城集中。目前，我國(guó)一些超大特大城市中心城區(qū)人口過密、功能過多，交通擁堵等城市病問題十分突出，縣城特別是周邊縣城可起到疏解大城市非核心功能作用。城市群及大城市周邊縣城要在疏解超大、特大城市非核心功能方面發(fā)揮重要作用，積極對(duì)接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，全面融入城市群、都市圈和大城市。

在實(shí)際調(diào)研中了解到，在脫貧攻堅(jiān)期間，一些國(guó)家級(jí)貧困縣的縣城建設(shè)易地搬遷集中安置區(qū)，同步實(shí)現(xiàn)了貧困人口脫貧和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，縣城也實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展。為了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果并實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，國(guó)家確定的160個(gè)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣要加大對(duì)在縣域的易地搬遷集中安置區(qū)支持力度，統(tǒng)籌好以縣城為載體的城鎮(zhèn)化與完善易地搬遷集中安置區(qū)配套設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，持續(xù)加大安置區(qū)適宜產(chǎn)業(yè)培育力度，落實(shí)易地搬遷農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍管理、合法權(quán)益保障、社會(huì)融入等工作，提升安置社區(qū)治理水平。

三、提升縣城綜合服務(wù)功能，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。新型城鎮(zhèn)化，人是核心，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化更是新型城鎮(zhèn)化要優(yōu)先著力解決的難題。不同類型縣城，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和水平存在差異，并不是所有縣城都需要片面地追求GDP增長(zhǎng)。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間有限的縣城要吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，關(guān)鍵是要不斷提高縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》明確要求，要選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)。

縣城之所以對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有吸引力，就在于其能為居民提供更好的生活條件。為了進(jìn)一步提高縣城對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承載能力和吸引力，提高縣域城鎮(zhèn)化水平，更加有效地將公共基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施使用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要進(jìn)一步加強(qiáng)縣城供水、電網(wǎng)、道路、燃?xì)狻⑼ㄓ嵑臀锪鞯裙不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在國(guó)家政策支持下，以及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)縣城自身快速發(fā)展，目前我國(guó)縣城公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平及其服務(wù)水平總體上明顯提升。2020年，全國(guó)縣城人均道路面積18.9平方米，縣城供水普及率達(dá)到96.7%，污水處理率達(dá)到95.1%，燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到83.9%，人均公園綠地面積達(dá)到13.4平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率和綠地率分別達(dá)到37.6%和33.6%?？h城市政公用設(shè)施水平與城市之間的差距正在不斷縮小。

同時(shí)，一些縣城在市政公用設(shè)施方面仍然存在管網(wǎng)陳舊老化、路網(wǎng)容量不足、老舊小區(qū)配套較差等問題，這對(duì)縣城的人口承載力和吸引力會(huì)產(chǎn)生不利影響，需要加快提高市政公用設(shè)施建設(shè)水平。

縣城公共服務(wù)水平對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力影響很大。農(nóng)民之所以愿意遷移到縣城，根本動(dòng)力在于能分享到更高水平的現(xiàn)代物質(zhì)文明和精神文明。在同等就業(yè)機(jī)會(huì)和收入水平以及生活成本前提下，高質(zhì)量教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等是決定農(nóng)民是否愿意進(jìn)城及遷移到城鎮(zhèn)的關(guān)鍵因素。

針對(duì)一些縣城公共服務(wù)存在的供給不足、質(zhì)量不高和管理不善等問題，一方面，縣城要大力發(fā)展直接關(guān)系民生的社會(huì)事業(yè)，提高教育、文化、健身、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保和住房等保障水平；另一方面，要讓這些公共服務(wù)覆蓋縣域所有農(nóng)民和縣城所有常住人口。

吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到縣城居住、生活、工作，縣城除了要能夠?yàn)檗D(zhuǎn)移人口提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和帶來更高收入外，關(guān)鍵還要大幅度提高他們的生活水平。要讓進(jìn)城農(nóng)民更容易享受優(yōu)質(zhì)教育，更容易獲得優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，要讓縣城在個(gè)人學(xué)習(xí)和技能提升以及獲得更多更好服務(wù)等方面顯現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)，這樣，縣城才能持續(xù)吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

要發(fā)展普惠性學(xué)前教育，提高義務(wù)教育水平，繼續(xù)改善縣城寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件，根據(jù)學(xué)生來源規(guī)模在縣城新建改擴(kuò)建普通中學(xué)，探索把縣城職業(yè)中學(xué)等學(xué)校辦成社區(qū)學(xué)院，大力培養(yǎng)人才，提高農(nóng)民工技能，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民增收。加強(qiáng)縣城醫(yī)院建設(shè)，提升醫(yī)療救治水平和應(yīng)對(duì)重大疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力。

縣城要深化戶籍制度改革和公共服務(wù)保障體制機(jī)制改革，放開落戶限制，探索縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民自由流動(dòng)以及與戶籍脫鉤的基本公共服務(wù)保障機(jī)制，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民在縣城均可以同等享受教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等公共服務(wù)保障，徹底打破城鄉(xiāng)二元體制。

四、保障進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移到縣城，要慎重處理農(nóng)民在農(nóng)村享受的權(quán)益。在縣城吸納能力有限的情況下，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄在農(nóng)村的權(quán)益，不僅與現(xiàn)行相關(guān)政策相違背，而且會(huì)對(duì)縣城吸引農(nóng)民進(jìn)城產(chǎn)生反作用。出于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)需要，現(xiàn)階段要堅(jiān)定不移依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。同時(shí)，要充分考慮進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多數(shù)不會(huì)再回到鄉(xiāng)村的實(shí)際以及愿意長(zhǎng)久放棄農(nóng)村各類涉及集體的權(quán)益的可能與條件，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系和服務(wù)平臺(tái)，建立健全農(nóng)民在農(nóng)村的“三權(quán)”市場(chǎng)化退出機(jī)制，完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策措施，提高進(jìn)城農(nóng)民生活和投資能力。

為了讓到縣城居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更加放心，并在經(jīng)濟(jì)上不覺得吃了虧，各地必須進(jìn)一步鞏固農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證成果，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，任何組織和個(gè)人都不能強(qiáng)行取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不得非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，為轉(zhuǎn)移到縣城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)，不僅不能以戶籍為限制條件，更不能以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到縣城落戶的前置條件。

要進(jìn)一步探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)”分置的具體形式和辦法。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。從實(shí)際調(diào)研來看，農(nóng)民已經(jīng)離開農(nóng)村多年，只要農(nóng)民在縣城有住房并且生活水平和條件明顯優(yōu)于鄉(xiāng)村，對(duì)再回到鄉(xiāng)村居住的意愿大都不會(huì)太強(qiáng)。對(duì)于不愿再回到鄉(xiāng)村居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，放棄農(nóng)村宅基地的可能性更大。

多年來，為了吸引農(nóng)民工融合城鎮(zhèn)生活和保障“暫時(shí)”離開農(nóng)村的農(nóng)民工作為原集體成員的權(quán)益，我國(guó)實(shí)行農(nóng)民工遷移與享受原集體成員權(quán)益不掛鉤的政策，即農(nóng)民工無論離開農(nóng)村原住地多久和戶口是否遷移等，仍然保留其在原居住地享有承包地等權(quán)益。這一政策在特定時(shí)期積極意義較大，但是否應(yīng)作為永久性政策不變，是值得探討的。

我國(guó)現(xiàn)實(shí)中有一個(gè)突出矛盾，值得引起注意。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民增收十分困難，特別是種糧農(nóng)民增收更加困難。從各國(guó)普遍現(xiàn)象來看，種糧農(nóng)民增收主要靠不斷地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。在現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制下，實(shí)際種糧農(nóng)民要擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，唯一途徑是土地流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)分散于多個(gè)農(nóng)戶的承包地，偏高的交易費(fèi)用不說，租金談判始終是一個(gè)難題。目前，在糧食支持政策力度很大的情況下，多數(shù)地方糧食生產(chǎn)而流轉(zhuǎn)土地的租金明顯偏高，近年來東北地區(qū)一年一茬糧食生產(chǎn)而流轉(zhuǎn)的土地租金每畝甚至超過1000元，一些長(zhǎng)期不種糧的農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地前就明確所有糧食補(bǔ)貼歸承包者。從國(guó)家糧食安全視角來看，偏高的土地流轉(zhuǎn)租金和實(shí)際糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者往往不是最終的糧食支持政策受益者，顯然是需要改變的。

糧食生產(chǎn)的剩余價(jià)值總量是一定的。如果非糧生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者過多地參與剩余價(jià)值分配，成為政策紅利的最終受益者，從理論上說是不合理的。國(guó)家實(shí)施糧食支持政策，明確要讓實(shí)際種糧農(nóng)民成為最終受益者，有助于讓糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接當(dāng)事人有更大的增收空間，也有助于保護(hù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，具有更大的合理性，是緩解主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入與非農(nóng)化人口收入不能擴(kuò)大矛盾的必然要求。如果到縣城工作生活的居民收入水平長(zhǎng)期明顯地高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，繼續(xù)讓縣城居民過多地分配本屬于實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者收益，顯然不夠合理。共同富裕，理應(yīng)是讓較低收入者參與較高收入者利益的再分配，而不是讓較高收入者分配較低收入者的利益。為此，要探索建立有更高保障的機(jī)制，能使遷移到縣城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿放棄農(nóng)村“三權(quán)”。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的體制機(jī)制，必須充分考慮國(guó)家糧食安全、主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收和城鎮(zhèn)化等多重目標(biāo)，不能強(qiáng)制已經(jīng)享有農(nóng)村集體土地權(quán)益的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄正在享有的權(quán)益，但也不能讓非農(nóng)化的較高收入者永久地享受糧食支持政策“紅利”，否則可能對(duì)糧食安全和城鎮(zhèn)化等都造成損害。為了與現(xiàn)有農(nóng)村承包地權(quán)益有償自愿放棄相銜接，建議允許有條件的地方開展試點(diǎn)，以新型高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工養(yǎng)老保障“置換”長(zhǎng)期離開鄉(xiāng)村的農(nóng)民工享有的承包地等權(quán)益。

要健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場(chǎng)化退出機(jī)制，主要運(yùn)作主體是集體成員（農(nóng)民）?？傮w上說，市場(chǎng)化退出機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)較少，回旋余地較大，但進(jìn)展可能較緩慢。也可以由當(dāng)?shù)卣图w組織探索農(nóng)戶“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制，在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參保的基礎(chǔ)上，通過給職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)或者其他補(bǔ)償?shù)确绞街脫Q轉(zhuǎn)移人口放棄農(nóng)戶“三權(quán)”，其費(fèi)用主要應(yīng)由政府承擔(dān)，同時(shí)完善相關(guān)法律法規(guī)，允許有條件的地方通過提供更高水平的社會(huì)保障來降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的負(fù)擔(dān)，探索建立健全轉(zhuǎn)移到縣城的農(nóng)業(yè)人口依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出和置換農(nóng)村權(quán)益機(jī)制，有效釋放農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和土地權(quán)能價(jià)值，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到縣城生活的能力，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到縣城生活與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度有機(jī)地結(jié)合起來。