“融治理”背景下推進(jìn)政府購買社會(huì)服務(wù)的困境及對(duì)策

余曉繪

（浙江理工大學(xué)，杭州 210000）

一、內(nèi)涵界定與問題提出

（一）“融治理”的內(nèi)涵界定

“十四五”期間，國家倡導(dǎo)以城鄉(xiāng)基層治理高質(zhì)量發(fā)展為一條主線，突出“高效能治理、高品質(zhì)服務(wù)”兩輪驅(qū)動(dòng)，注重固本強(qiáng)基、深化改革創(chuàng)新，著力打造以主體融合、機(jī)制融通、資源融聚、方式融匯等“四融”為主要特征的基層社區(qū)“融治理”。

（二）“政府購買社會(huì)服務(wù)”的內(nèi)涵界定

“政府購買社會(huì)服務(wù)”作為現(xiàn)代公共管理的新理念，目的是有效盤活社會(huì)資源，不斷提升政府公共服務(wù)管理能力。可以將“政府購買服務(wù)”的理論內(nèi)涵界定為“以公共服務(wù)鏈為載體的治理”，以公共服務(wù)為主題，構(gòu)建“能力—資源—價(jià)值—?jiǎng)?chuàng)新”服務(wù)鏈，有利于在固定財(cái)政資金下實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，滿足居民多樣化服務(wù)需求。一方面，自我國經(jīng)濟(jì)體制改革以來，社會(huì)組織的功能和角色不斷創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)管理到主動(dòng)參與治理的轉(zhuǎn)變，以專業(yè)服務(wù)者角色參與到社會(huì)治理中。另一方面，政府作為提供公共服務(wù)的重要職能部門，其利用財(cái)政資金向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接撥款或公開招標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)效應(yīng)的最大化。政府購買社會(huì)服務(wù)，是政府遵循市場(chǎng)的基本原則最有效地滿足社會(huì)公共需求的重要途徑，通過轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行政效率和服務(wù)質(zhì)量的提升。政府購買服務(wù)的核心在于讓渡治理空間給社會(huì)，讓更多社會(huì)力量參與，形成共建共治共享的治理體系，帶動(dòng)更多居民自發(fā)參與治理。

（三）問題提出與解構(gòu)

筆者認(rèn)為，在“融治理”背景下，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)對(duì)現(xiàn)代基層治理體系構(gòu)建具有重要的意義，但其實(shí)踐過程仍存在局限。本研究通過深入剖析政府購買社會(huì)服務(wù)的意義并反思實(shí)踐問題，由此提出在“融治理”背景下創(chuàng)新政府購買服務(wù)方式，促進(jìn)政府公共服務(wù)管理能力的提升，為當(dāng)下政府通過資金購買方式提供社會(huì)化服務(wù)提出建議和意見。一方面，基于對(duì)已有研究文獻(xiàn)的梳理和歸納可以發(fā)現(xiàn)，在相當(dāng)長的歷史發(fā)展時(shí)期內(nèi)，以政府為主導(dǎo)的方式供給公共服務(wù)，政府作為民生服務(wù)唯一服務(wù)主體，既是服務(wù)設(shè)計(jì)者又是服務(wù)提供者，而從“服務(wù)直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”“管理者”，倡導(dǎo)多元社會(huì)服務(wù)供給形式，政府監(jiān)督管理能力有待進(jìn)一步提升。另一方面，在基層社區(qū)治理中，依然存在著社會(huì)服務(wù)的購買資金缺乏固定財(cái)政支持且欠缺統(tǒng)一條口招標(biāo)采購，致使資源重復(fù)覆蓋或過度供給的問題。這導(dǎo)致民生服務(wù)供給不平衡，供給效率低、供需脫節(jié)，最終導(dǎo)致社會(huì)治理成效低。因此，在“融治理”背景下，要解決當(dāng)前基本民生服務(wù)供給不均衡、效率不充分等問題，需要對(duì)現(xiàn)有的基本民生服務(wù)供給者、服務(wù)管理者角色、被服務(wù)者角色、職責(zé)、功能進(jìn)行變革和創(chuàng)新，即在綜合考量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)資源的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新“政府—社會(huì)力量—居民”參與社會(huì)治理形式，因地制宜地探索更為完善的政府購買服務(wù)方式，并在社會(huì)上加以廣泛應(yīng)用。

二、推進(jìn)政府購買服務(wù)對(duì)“融治理”的意義

（一）推進(jìn)政社互動(dòng)共建

全面深化改革，推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與治理，社會(huì)組織、居民、社區(qū)、企業(yè)等主體逐步成為參與社區(qū)治理的重要力量，并為其提供財(cái)力、政策等保障。積極聯(lián)合社區(qū)、社會(huì)組織、居民，促使治理自下而上發(fā)展，推動(dòng)多樣資源落地，進(jìn)而使政府購買服務(wù)提質(zhì)增效，推動(dòng)基層工作重心從重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)至城市建設(shè)、社區(qū)治理、公共服務(wù)等方面。一是完善“黨建引領(lǐng)”組織機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)各類和各項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。二是完善“清單管理”運(yùn)行機(jī)制，厘清社區(qū)（村）組織主體責(zé)任、協(xié)助辦理事項(xiàng)準(zhǔn)入、履職負(fù)責(zé)事項(xiàng)清單，梳理需求、資源、服務(wù)項(xiàng)目目錄，切實(shí)為民服務(wù)。三是完善“民主善治”協(xié)商機(jī)制，優(yōu)化居民協(xié)商議事程序，建立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）議事協(xié)商制度，建立村規(guī)民約。四是完善“五社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)機(jī)制，擴(kuò)大政府購買社會(huì)組織服務(wù)范圍，培育社區(qū)社會(huì)組織，發(fā)揮街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）慈善基金會(huì)的作用，建立志愿者協(xié)會(huì)。

（二）推進(jìn)多方協(xié)同共治

一是從精細(xì)處著手，細(xì)化政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目評(píng)估辦法等，及時(shí)修訂完善和出臺(tái)相應(yīng)的政策文件，深入了解居民群眾的實(shí)際需求，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)服務(wù)的制度化監(jiān)管和約束；下足“繡花”功夫，逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)基層治理模式下籠統(tǒng)式、粗放式、經(jīng)驗(yàn)化、行政化的工作方式，堅(jiān)持“讓基層、讓社會(huì)力量唱主角”，推動(dòng)政府進(jìn)一步從“不該管也管不好”的領(lǐng)域退出，推動(dòng)形成基層協(xié)同共治的良好格局。二是基層黨建聚力賦能社區(qū)治理，政府購買服務(wù)中各類社會(huì)組織利用自身的專業(yè)性，為老年人、未成年人、婦女、殘疾人等服務(wù)群體提供專項(xiàng)服務(wù)，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，規(guī)范服務(wù)流程與服務(wù)方法，確保服務(wù)的創(chuàng)新性、持續(xù)性、有效性。三是積極發(fā)揮社會(huì)組織的中介作用，開展專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，征集群眾反饋建議，向政府部門傳遞居民的實(shí)際需求。政府作為監(jiān)督方，定期開展評(píng)估指導(dǎo)，以提升政策制定和資源供給的精準(zhǔn)度。

（三）推進(jìn)實(shí)現(xiàn)幸福共享

通過制定規(guī)范制度管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌政府部門，統(tǒng)一規(guī)劃財(cái)政支出，打造微服務(wù)、全要素網(wǎng)格等服務(wù)模式，打破城鄉(xiāng)界限和新老市民的隔閡，推動(dòng)服務(wù)資源全面覆蓋，走近群眾身邊，讓全體居民共享均等化、品質(zhì)化公共服務(wù)。一是建設(shè)生態(tài)宜居家園，廣泛開展家門口的環(huán)境“微治理”“微自治”“微基金”為民服務(wù)項(xiàng)目。二是建設(shè)便民生活家園，致力打造15 分鐘“便民生活圈”。三是建設(shè)人文精神家園，培育社區(qū)文化類社會(huì)組織，舉辦社區(qū)文化活動(dòng)，培育心口相傳的城鄉(xiāng)社區(qū)精神。四是建設(shè)溫馨鄰里家園，建立健全鄰里聯(lián)誼、會(huì)商、互助等睦鄰制度，促進(jìn)鄰里和諧。五是建設(shè)善治平安家園，引導(dǎo)人民調(diào)解員、社會(huì)工作者、心理咨詢師等專業(yè)隊(duì)伍，在矛盾糾紛化解等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。社區(qū)作為民生服務(wù)的有力主體，其自給自足及自我服務(wù)意識(shí)在本土化基層治理中具有重要地位。

三、“融治理”背景下政府購買社會(huì)服務(wù)的困境分析

（一）政府購買社會(huì)服務(wù)規(guī)范性不足導(dǎo)致“融治理”定位不精準(zhǔn)

目前，從全國各地的實(shí)踐來看，政府購買社會(huì)服務(wù)存在制度不夠完善、清單不夠完整、服務(wù)不夠精準(zhǔn)、資金不夠充足、責(zé)任不夠清晰等問題，原因在于政府多部門購買的集群效應(yīng)，造成服務(wù)對(duì)象、需求和資金的重疊。在規(guī)范化管理上，社會(huì)組織面臨自我管理意識(shí)低，缺乏全流程信息公開及財(cái)務(wù)管理能力混亂的問題，社會(huì)組織行業(yè)公信力受到普遍質(zhì)疑。特別是“郭某某事件”“詐捐門”等事件，更為社會(huì)組織蒙上了陰影。在聚焦社區(qū)治理精準(zhǔn)化的定位下，需政府增強(qiáng)購買社會(huì)服務(wù)的規(guī)范性和合法性。

（二）政府購買社會(huì)服務(wù)集成化不強(qiáng)導(dǎo)致“融治理”規(guī)劃不精細(xì)

與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃相比，社會(huì)領(lǐng)域的規(guī)劃發(fā)展仍然相對(duì)滯后，不足以填補(bǔ)當(dāng)前政府購買服務(wù)的部分空白和真空。一方面，整個(gè)社會(huì)的發(fā)展仍不充分，居民主動(dòng)參與社區(qū)服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，缺乏社會(huì)建設(shè)的主人翁意識(shí)，缺乏整體性的效應(yīng)；另一方面，社會(huì)層面上所掌握的資源相對(duì)地方政府仍然十分有限，社會(huì)的發(fā)展程度還不足以全面肩負(fù)起基本民生服務(wù)的責(zé)任，導(dǎo)致服務(wù)片面，缺乏有力的連續(xù)性服務(wù)。

（三）政府購買社會(huì)服務(wù)精確性不高導(dǎo)致“融治理”服務(wù)不精心

一方面，政府購買社會(huì)服務(wù)部門的協(xié)同意識(shí)和居民參與意識(shí)需進(jìn)一步提升，囿于長期官本位思想，自我服務(wù)價(jià)值觀未形成。需強(qiáng)化居民的參與意識(shí)，民生要跟著民聲走，以為人民服務(wù)為中心，從需求為出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，聽取民聲建議，倡導(dǎo)公共事務(wù)協(xié)商共議，激發(fā)群眾的內(nèi)驅(qū)力和參與積極性，鼓勵(lì)居民制定村規(guī)民約，以規(guī)范化、制度化的方式，挖掘自我成長的生命力。另一方面，社工機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)度較低，其工作人員多為“兼職”或“志愿”性質(zhì)，為數(shù)不多的專職人員也缺少較高層次、較為系統(tǒng)或具有較強(qiáng)針對(duì)性的工作培訓(xùn)，“換了一批又一批”是現(xiàn)實(shí)常態(tài)，而基本民生服務(wù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性，這使得社會(huì)組織的人員素質(zhì)問題被暴露了出來。

四、“融治理”背景下推進(jìn)政府購買社會(huì)服務(wù)的對(duì)策

（一）完善制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)購買服務(wù)的規(guī)范性

實(shí)施一系列的政策配套制度，為高質(zhì)量政府購買服務(wù)提供有力保障，提升政府購買社會(huì)服務(wù)的規(guī)范化、法治化水平。這種多元化的合作不僅可以提供法規(guī)保障，同時(shí)搭建綜合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。其一，地方政府部門要建立和完善公益組織規(guī)范化參與政府購買服務(wù)的法規(guī)體系。加強(qiáng)政府購買服務(wù)的法制化、規(guī)范化建設(shè)，做到有法可依、有規(guī)可循，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，使參與政府購買服務(wù)的社會(huì)組織在法律和制度框架內(nèi)參與基層社會(huì)治理活動(dòng)，優(yōu)化組織發(fā)展生態(tài)。其二，基層政府可出臺(tái)社會(huì)服務(wù)的辦法和規(guī)定，制定服務(wù)指導(dǎo)清單，其他部門和街道社區(qū)可相應(yīng)制定相關(guān)的資金投入、監(jiān)督評(píng)估、人員配備等制度，形成標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)章制度體系。政府購買社會(huì)服務(wù)的核心是購買，但并非“一買了之”。針對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)存在的流程不全、步驟過少、監(jiān)督不力、覆蓋面小等情況，要深化完善全過程監(jiān)管、全方位推進(jìn)、全渠道融合的“三全”體系，探索建立完整、閉環(huán)的管理制度。探索建立社會(huì)組織、草根組織、社會(huì)企業(yè)等多元主體參與的社會(huì)服務(wù)保障機(jī)制，通過強(qiáng)化財(cái)政資金支持、人員組織、政策制度，為社會(huì)組織參與社區(qū)治理提供保障。厘清黨委、社區(qū)、社會(huì)組織的責(zé)任和服務(wù)范圍，明確各主體的職能與分工。

（二）整合治理平臺(tái)，加強(qiáng)購買服務(wù)集成化

社區(qū)治理現(xiàn)代化重在多方參與，繼續(xù)深化五社聯(lián)動(dòng)、組織聯(lián)結(jié)、專業(yè)聯(lián)合、整體聯(lián)建“四聯(lián)”格局，在街道、社區(qū)層面定期召開專項(xiàng)社會(huì)服務(wù)工作會(huì)議，成立專門的政府購買社會(huì)服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，牽頭匯總論證后形成項(xiàng)目清單，責(zé)任部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，招標(biāo)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目采購，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金安排和監(jiān)督；以技術(shù)載體、組織載體、服務(wù)載體三種功能定位，分別規(guī)劃建設(shè)區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)社會(huì)組織培育中心和社會(huì)工作服務(wù)站，同步整合基層未保、養(yǎng)老、助困等平臺(tái)，注重集群效應(yīng)，形成精準(zhǔn)服務(wù)的良好局面。同時(shí)，建立數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)、“云服務(wù)協(xié)商”服務(wù)模式。聯(lián)合社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)、社會(huì)組織搭建在線服務(wù)平臺(tái)，通過微信、騰訊會(huì)議等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，開展智能化的議事協(xié)商，有效利用時(shí)間和科技媒介，提升社區(qū)自治的效率和水平；構(gòu)建“共享圈”，堅(jiān)持共享發(fā)展思路，實(shí)施治理共享的全民理念，打造幸福宜居的社會(huì)環(huán)境。并且通過搭建地區(qū)統(tǒng)一的志愿服務(wù)資源綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全街社區(qū)協(xié)商式民主服務(wù)型治理、組織化參與全覆蓋，有效動(dòng)員和組織社區(qū)企事業(yè)單位參與社區(qū)治理，開展“認(rèn)領(lǐng)群眾微心愿”等公益服務(wù)。

（三）優(yōu)化多方協(xié)同，提升購買服務(wù)的精確度

以黨建為引領(lǐng)，社區(qū)為平臺(tái)，社會(huì)組織為載體、社工人才為支撐、社會(huì)志愿者為補(bǔ)充、社會(huì)資源為支持，致力于讓社會(huì)資源“聯(lián)”起來、全體居民“動(dòng)”起來、社區(qū)自組織“活”起來、居民自治“久”起來。通過政府購買服務(wù)引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)力量，采用項(xiàng)目化運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)治理與服務(wù)的融合發(fā)展，同時(shí)通過共享理念的傳導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)共建共治共享。針對(duì)地域面積廣、服務(wù)群體大、服務(wù)需求多的現(xiàn)狀，建立健全精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目化、智能化、品牌化“五化”機(jī)制。整合“一張需求清單”，在購買之前，多部門協(xié)同共商共建，深入調(diào)查、科學(xué)分類、細(xì)致梳理，編制群眾服務(wù)需求清單；制定“一份購買目錄”，明確政府購買服務(wù)的職責(zé)范圍，形成一份真實(shí)有效的需求目錄，為社會(huì)服務(wù)提供基層依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)從“政府配餐”到“百姓點(diǎn)單”的轉(zhuǎn)變；建立“一支服務(wù)隊(duì)伍”，以專業(yè)人做專業(yè)事為理念，大力培養(yǎng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍，通過人才激勵(lì)和人才梯隊(duì)的建設(shè)，引進(jìn)高質(zhì)量復(fù)合型人才參與基層社會(huì)服務(wù)；制定“一套評(píng)估體系”，堅(jiān)持“以人民為中心”的理念，將居民滿意度納入社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估范疇，制定一套科學(xué)有效的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)，更加注重服務(wù)對(duì)象的主觀感受和意見表達(dá)，讓群眾有更多、更直接、更實(shí)在的獲得感、幸福感。

結(jié)語

健全基層治理體制機(jī)制，要推動(dòng)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，強(qiáng)化系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，堅(jiān)持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。在“融治理”背景下，在基層社區(qū)治理體系中，政府通過購買服務(wù)，有效盤活社會(huì)資源，促進(jìn)政府公共管理能力的不斷提升，關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代化基層社會(huì)治理模式，通過規(guī)范的制度設(shè)計(jì)、集成的服務(wù)平臺(tái)和精確的服務(wù)目錄，讓每一位居民都能夠平等、自由地融入基本民生服務(wù)中，從而打造政府、社區(qū)、社會(huì)組織和居民相互支持的體系。