財(cái)政部嚴(yán)禁國(guó)企購(gòu)地虛增收入

周群峰

圖/視覺中國(guó)

近日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理嚴(yán)控一般性支出的通知》（下稱《通知》）。其中，“不得通過國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入”廣受熱議，被業(yè)界解讀為旨在進(jìn)一步約束國(guó)企拿地行為，控制隱性債務(wù)。

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)、財(cái)政部原科研所所長(zhǎng)賈康接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，近段時(shí)間，多地土地市場(chǎng)低迷，使財(cái)政收入不足狀態(tài)加劇，而財(cái)政支出又是剛性的，部分地方領(lǐng)導(dǎo)出于政績(jī)等考慮，往往通過讓一些國(guó)企拿地，資金進(jìn)入預(yù)算收入賬戶后再返還的方式，來“空轉(zhuǎn)”虛增土地出讓收入，做表面文章，弄虛作假掩蓋真實(shí)情況。

“《通知》的發(fā)布說明，財(cái)政部要對(duì)這方面的問題加強(qiáng)針對(duì)性管理，目的是起到防范和糾正錯(cuò)誤做法的作用，這也是其履行管理職責(zé)的一種體現(xiàn)。”他說。

今年以來，樓市持續(xù)低迷，土地出讓收入明顯下滑。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1～8月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入33704億元，比上年同期下降28.5％。但這并未影響國(guó)企拿地的積極性。

例如，今年4月舉行的深圳第一輪土拍中，央企和地方國(guó)企拿地比例分別為22％、60％。8月，深圳第二輪集中供地推出16宗地，總起拍價(jià)達(dá)350億元。報(bào)名參拍的房企以央企、國(guó)企為主，最終成功出讓的14宗地悉數(shù)被央企、國(guó)企拿下。

克而瑞研究中心數(shù)據(jù)顯示，自2021年2月至2022年7月，實(shí)行土地出讓“兩集中”（ 集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動(dòng)）的22個(gè)重點(diǎn)城市出讓的近四成地塊由地方城投公司獲取，其底價(jià)拿地的金額占比達(dá)到近八成。

樓市低迷，國(guó)企拿地的熱情為何有增無(wú)減？

湖北省統(tǒng)計(jì)局原副局長(zhǎng)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授葉青告訴《中國(guó)新聞周刊》，近年來，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，土地流拍現(xiàn)象比較普遍，很多民營(yíng)房地產(chǎn)公司，尤其是小規(guī)模民營(yíng)房企的拿地意愿非常低，導(dǎo)致地方財(cái)政收入受到影響。在這種情況下，很多地方政府為了維持土地財(cái)政收入，就讓國(guó)企拿地。

他表示，國(guó)企拿地的原因除了市場(chǎng)因素外，也與行政因素有關(guān)，“比如，有的地方財(cái)政困難，土地賣不出去，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)就可能給國(guó)企施壓，讓后者拿地。面對(duì)這種壓力，一些國(guó)企負(fù)責(zé)人雖不情愿，但也只能被動(dòng)拿地”。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)、財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜覝貋沓筛嬖V《中國(guó)新聞周刊》，《通知》的發(fā)布與兩個(gè)背景有關(guān)。

首先，土地市場(chǎng)的變化影響地方財(cái)政，在調(diào)研中，溫來成他們發(fā)現(xiàn)有的地方對(duì)土地財(cái)政依賴程度較高，直接間接來自土地出讓收入甚至占了地方財(cái)政收入的60％左右，如果土地收入大幅度下滑，地方政府保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力也會(huì)增加。

其次，為擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，多地發(fā)行了專項(xiàng)政府債券。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，其償債來源高達(dá)90％左右還是依賴土地。

中國(guó)企業(yè)資本聯(lián)盟副理事長(zhǎng)、IPG中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家柏文喜告訴《中國(guó)新聞周刊》，地方政府在這種壓力下，為保證土地出讓金收入不過快下降，一方面通過城投等平臺(tái)公司出面購(gòu)地的方式，實(shí)現(xiàn)以土地變相抵押融資來支持地方財(cái)政；另一方面也通過國(guó)企購(gòu)地來烘托出一種土拍的“火熱氛圍”，以提升地市活躍度和維護(hù)地價(jià)。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)報(bào)道，在四本預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）中，以土地收入為主的基金預(yù)算是地方政府可以調(diào)控的，為達(dá)到收支平衡，個(gè)別地方政府會(huì)通過土地出讓收入項(xiàng)目做大基金預(yù)算收入，以達(dá)到預(yù)算編制的收支平衡。

《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》援引一位北方省份某地審計(jì)局負(fù)責(zé)人的話介紹稱，近年來沒有進(jìn)行土地專項(xiàng)審計(jì)，但每年在對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)時(shí)會(huì)對(duì)土地出讓收入進(jìn)行審計(jì)。當(dāng)?shù)厝ツ臧l(fā)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)公司賬上儲(chǔ)備了很多土地，都是近些年為了虛增賣地收入拍得的。

關(guān)于如何界定虛增土地出讓收入的問題，該負(fù)責(zé)人介紹稱，首先關(guān)注繳納土地出讓金的單位，是哪些企業(yè)繳納的土地出讓金，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有企業(yè)尤其是政府投融資平臺(tái)公司。其次看企業(yè)拍入土地的目的，再次看企業(yè)繳納土地出讓金的資金來源。如果融資平臺(tái)使用的資金是財(cái)政資金，拍入的土地沒有實(shí)際項(xiàng)目、沒有使用目的或者長(zhǎng)期不使用土地，這樣基本可以確定是虛增土地出讓收入。

對(duì)于城投通過貸款等方式融資競(jìng)拍取得的土地，該人士認(rèn)為，不論地方政府以專項(xiàng)款還是注資的名義將土地出讓金返還給城投，如果所拍土地沒有實(shí)際用途，也將被認(rèn)定為虛增土地出讓收入。

多位受訪者稱，地方政府通過國(guó)企購(gòu)地等方式虛增財(cái)政收入，會(huì)帶來一系列問題。

一位地方財(cái)政人士向媒體解釋這種虛增財(cái)政收入的方法：“首先國(guó)企，特別是平臺(tái)類國(guó)企進(jìn)行融資，參與地方土地招拍掛，資金通過土地收入流入財(cái)政，地方財(cái)政再通過各種途徑將資金返回國(guó)企，完成循環(huán)。”

這位財(cái)政人士稱，“一些平臺(tái)公司類的國(guó)企，（和政府）之間的資金往來密切，找個(gè)理由把資金回流給平臺(tái)公司很容易。部分國(guó)企拍到土地后會(huì)將土地質(zhì)押繼續(xù)融資，而不是開發(fā)，形成的都是‘財(cái)政空轉(zhuǎn)’，這種空轉(zhuǎn)大部分是為了完成收入指標(biāo)，不能形成真實(shí)收入?！?/p>

溫來成告訴《中國(guó)新聞周刊》，個(gè)別地方虛增收入造成“財(cái)政空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。其一大危害是，提供了虛假數(shù)據(jù)，干擾了決策層的判斷，“財(cái)政部發(fā)布上述《通知》，目的也是要求地方上正視困難，剔除虛假因素，及時(shí)制定應(yīng)對(duì)措施”。

據(jù)審計(jì)署公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，當(dāng)年審計(jì)了29個(gè)省本級(jí)、200個(gè)市本級(jí)和709個(gè)縣2008年至2013年土地出讓收支情況，發(fā)現(xiàn)通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增土地出讓收入高達(dá)1467億元。

根據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院數(shù)據(jù)，全國(guó)范圍內(nèi)僅有約20％的城投公司具備房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和能力。該研究院抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2021年第二、三批次所有廣州城投托底的地塊均未開盤入市，甚至幾乎尚未有項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)劃方案設(shè)計(jì)階段。城投托底拿地的背后，不是為了從項(xiàng)目開發(fā)中獲利，而是出于穩(wěn)定土地收入的考慮。

江浙地區(qū)某地市城投公司融資部人士接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》采訪時(shí)稱，根據(jù)政府要求及公司資金情況，今年上半年該公司以底價(jià)競(jìng)拍拿了一塊地，主要是托底的作用。“我們確實(shí)拿了兩塊地，之前沒有拿過?；旧鲜且缘變r(jià)拿的，價(jià)格非常便宜，兩塊地加起來耗資4個(gè)億，現(xiàn)在還沒有繳完土地出讓金。”

一位中部省份某區(qū)縣城投公司融資部人士表示，因?yàn)槭峭械?，土地出讓金是要返還的，但是市里只返回一部分。

數(shù)據(jù)顯示，多個(gè)拿地的城投企業(yè)存在開工遲緩等問題?？硕鹨豁?xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2021年第一批成交地塊中，規(guī)模房企拿地開工率高達(dá)61％，而平臺(tái)類公司拿地開工率僅23％。

一位地方政府投融資行業(yè)人士表示，部分地方政府為了做高財(cái)政收入，甚至?xí)室鈱⑼恋貎r(jià)格抬高，偏離市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)企或者平臺(tái)類國(guó)企也只能按照政府定價(jià)去拍地。將拍地這種市場(chǎng)行為轉(zhuǎn)化為政府定價(jià)的計(jì)劃行為，本質(zhì)上是國(guó)企通過拍地給地方財(cái)政輸血，變相提高地方財(cái)政收入。這也導(dǎo)致部分國(guó)企拿到地之后沒有開發(fā)或者開工，因?yàn)榘凑帐袌?chǎng)價(jià)格去開工，肯定是虧本的。

合碩機(jī)構(gòu)首席分析師郭毅向媒體表示，以房地產(chǎn)開發(fā)為主業(yè)的央企國(guó)企拿地肯定是沒問題的，現(xiàn)在主要問題就是城投在兜底。比如，一些本身市場(chǎng)價(jià)值不是特別優(yōu)越的地塊，做房地產(chǎn)開發(fā)的房企普遍對(duì)它的價(jià)值不太認(rèn)同，最后城投來兜底。但是城投又沒有優(yōu)秀的開發(fā)、產(chǎn)品打造和營(yíng)銷能力，這種情況下項(xiàng)目就有出現(xiàn)虧損的風(fēng)險(xiǎn)。

業(yè)界認(rèn)為，國(guó)企購(gòu)地虛增收入導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加的現(xiàn)象應(yīng)引起高度警惕。

柏文喜告訴《中國(guó)新聞周刊》，地方政府以國(guó)企出面購(gòu)地，實(shí)際上還是推高了地方政府的隱性負(fù)債，只不過是以時(shí)間換空間的形勢(shì)，將政府的表內(nèi)負(fù)債轉(zhuǎn)向了表外負(fù)債，這無(wú)疑會(huì)加大地方財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。可以說，財(cái)政部出臺(tái)該《通知》，主要是為了擠壓財(cái)政泡沫，嚴(yán)控隱性債務(wù)，是非常切中問題實(shí)質(zhì)和要害的。

“說明政策層已看到了目前土地市場(chǎng)格局變化對(duì)于土地財(cái)政的深層影響，以及土地財(cái)政式微導(dǎo)致的地方財(cái)政窘境和可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)?！卑匚南卜Q。

他認(rèn)為，部分國(guó)企拍到土地后會(huì)將土地質(zhì)押繼續(xù)融資，而非開發(fā)的行為，實(shí)際上是突破了政府不能以土地直接向金融機(jī)構(gòu)抵押融資以支持財(cái)政收入的政策障礙，變相提升了財(cái)政的表外負(fù)債。這種行為，雖然形成會(huì)計(jì)意義上的真實(shí)收入，卻仍然是以政府變相負(fù)債和表外負(fù)債形成的。地方國(guó)企和城投公司等平臺(tái)企業(yè)，實(shí)際上在融資方面還是依靠地方政府的信用背書，且政府本身就是這些國(guó)企的實(shí)際控制人。

多位受訪者表示，面對(duì)當(dāng)前的困難，地方政府應(yīng)積極采取措施，應(yīng)對(duì)《通知》發(fā)布后對(duì)市場(chǎng)帶來的變化。

溫來成稱，二十大報(bào)告中提到國(guó)家安全問題，房地產(chǎn)市場(chǎng)、地方市場(chǎng)債務(wù)等均涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。面對(duì)這些問題，地方上要有必要的思想準(zhǔn)備，積極應(yīng)對(duì)，防止出現(xiàn)問題后拖累國(guó)家財(cái)政金融體系。

他認(rèn)為，目前我國(guó)樓市仍存在剛性需求。從城鎮(zhèn)化率仍有待提高的角度看，土地市場(chǎng)還有發(fā)展空間。因此，地方政府應(yīng)對(duì)土地市場(chǎng)抱有信心。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2021年末全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72％。這一比例仍低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家70％以上的城鎮(zhèn)化率。

溫來成表示，《通知》發(fā)布后，對(duì)一些土地財(cái)政依賴程度較高，或者房地產(chǎn)泡沫較大的地區(qū)影響力會(huì)大一些。這些地方也應(yīng)做足應(yīng)對(duì)措施，如現(xiàn)在在土地財(cái)政壓力下，發(fā)行的地方政府債券又面臨到期還本付息的情況，就應(yīng)通過壓縮開支等措施，避免因違約影響政府信用。

柏文喜稱，《通知》公布后，尤其是經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的一些中西部城市的土地出讓收入會(huì)受到更大沖擊。但因減少了城投公司的融資和信用維護(hù)以及違約壓力，所以對(duì)一些城投平臺(tái)來說則未必不是好事。

上海申銀萬(wàn)國(guó)證券研究所有限公司研究員孟祥娟、劉曉蒙撰文稱，后續(xù)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注邊緣地區(qū)財(cái)政壓力。一方面，對(duì)于城投拿地占比較高地區(qū)，需關(guān)注其后續(xù)土地出讓市場(chǎng)景氣度情況及城投后續(xù)融資需求與債務(wù)到期壓力；另一方面，對(duì)于非稅收入及土地出讓收入占比較高地區(qū)，需關(guān)注土地出讓虛增水分?jǐn)D出后地區(qū)財(cái)政表現(xiàn)及支出承壓情況。

《通知》要求，財(cái)政部各地監(jiān)管局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)屬地虛增財(cái)政收入的監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)一起、處理一起、問責(zé)一起。

賈康認(rèn)為，中央層面的一些文件如果沒有后續(xù)的監(jiān)管等措施，在地方上實(shí)施時(shí)很容易打折扣?！锻ㄖ钒l(fā)布后，還應(yīng)該加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)察、督導(dǎo)工作力度，保障其順利落實(shí)。

柏文喜認(rèn)為，應(yīng)做好一些后續(xù)工作。一方面，嚴(yán)控國(guó)企拿地，并對(duì)違反者追究相應(yīng)責(zé)任；另一方面，地方政府在盡力壓縮開支的同時(shí)，中央財(cái)政應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，化解地方財(cái)政收支壓力。同時(shí)適度增加地方債發(fā)行額度，以將地方政府潛在的隱性負(fù)債，轉(zhuǎn)化為更容易管理和監(jiān)測(cè)的顯性負(fù)債和表內(nèi)負(fù)債。

在葉青看來，為保障該《通知》順利實(shí)施，還應(yīng)加大對(duì)土地市場(chǎng)的督查力度，可以首先規(guī)定在一定期限內(nèi)，地方上先自查自糾，然后上級(jí)部門再下來督查，從而打掉這種財(cái)政泡沫。