李 謙，單 鋒

一、問題的提出

隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，我國從農(nóng)村涌向城市謀生的“農(nóng)民工”群體日趨龐大。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年我國農(nóng)民工總量為29251萬人，約占農(nóng)村戶籍總?cè)丝跀?shù)量的29.2%。大量農(nóng)民工進(jìn)城，雖然為城市營造出了一片欣欣向榮的景象，卻導(dǎo)致農(nóng)村人口大量流失、宅基地閑置境況愈發(fā)嚴(yán)重。加之宅基地使用權(quán)“只有進(jìn)口、沒有出口”的殘缺機制，農(nóng)民無法通過宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)抵押融資，亦無法在閑置不用時置換為資金。宅基地閑置、利用效率低下、空心村等問題，在農(nóng)村日趨嚴(yán)重。受制于農(nóng)村住房保障制度的殘缺，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍被限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)房所有權(quán)亦因此受到牽連而無法參與自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)。對住房保障的過度袒護(hù)和對財產(chǎn)權(quán)能的過度壓制，造成宅基地使用權(quán)的行使空間更為逼仄。農(nóng)民無須基于占有、使用宅基地使用權(quán)滿足基本生活需求時，無法將農(nóng)房轉(zhuǎn)讓以獲取收益，又不甘心無償退出宅基地使用權(quán)，“棄而不用”成為理性經(jīng)濟(jì)人的唯一合法處理方式。為解決宅基地住房財產(chǎn)權(quán)與住房保障權(quán)難以兼顧的兩難困境，暢通城市資本優(yōu)勢與農(nóng)村資源優(yōu)勢的置換渠道尤為迫切。

為實現(xiàn)“放活宅基地使用權(quán)”的制度目標(biāo)，消解宅基地使用權(quán)內(nèi)部社會保障權(quán)與住房財產(chǎn)權(quán)間的矛盾關(guān)系，應(yīng)將宅基地使用權(quán)設(shè)計為脫離身份屬性、能夠自由進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的純粹財產(chǎn)權(quán)。2018年“中央一號文件”提出，探索試點宅基地三權(quán)分置制度改革，通過新增“資格權(quán)”的技術(shù)性手段，擺脫宅基地使用權(quán)內(nèi)部財產(chǎn)屬性與保障屬性兩種矛盾對立的困局。然而，政策語境下的“資格權(quán)”既與“所有權(quán)—用益物權(quán)”的大陸法系立法傳統(tǒng)不符，也未曾以任何形式出現(xiàn)在我國法律史當(dāng)中?！百Y格權(quán)”的性質(zhì)、制度展開以及與其他制度間關(guān)系的協(xié)調(diào)，成為宅基地三權(quán)分置制度改革最具挑戰(zhàn)性、急迫性的一環(huán)。新生的宅基地資格權(quán)，需要學(xué)術(shù)以邏輯豐富、立法以體系構(gòu)建、行政以改革試點，共同對資格權(quán)的性質(zhì)、法律表達(dá)方式以及與“所有權(quán)”“使用權(quán)”間的互動關(guān)系作論證，將樸素的政策語言轉(zhuǎn)化為契合理論體系的法學(xué)概念。

二、宅基地資格權(quán)的性質(zhì)定位——基于三權(quán)間的關(guān)系論證

宅基地三權(quán)分置制度中資格權(quán)的設(shè)置，以保持農(nóng)戶享有的住房福利的身份專屬性為前提，為集體經(jīng)濟(jì)組織外部主體占有、使用宅基地使用權(quán)提供法律可能性。豐富宅基地資格權(quán)的制度內(nèi)涵，需要從擺正宅基地資格權(quán)在三權(quán)中的位置入手。宅基地資格權(quán)是一項獨立的權(quán)利，還是依附于宅基地所有權(quán)或與宅基地使用權(quán)結(jié)伴而生的權(quán)利，目前的學(xué)術(shù)觀點紛繁多樣、莫衷一是?？疾煺刭Y格權(quán)的性質(zhì)及在三權(quán)分置內(nèi)部的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將宅基地資格權(quán)作為貫通宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的軸心，厘順宅基地所有權(quán)與宅基地資格權(quán)的“自物權(quán)—他物權(quán)”關(guān)系，最終實現(xiàn)對宅基地“所有權(quán)—用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”三權(quán)分置結(jié)構(gòu)的整合。

（一）承接具有成員權(quán)內(nèi)涵的宅基地所有權(quán)

2018 年“中央一號文件”的橫空出世，切斷了兩權(quán)分置下宅基地“所有權(quán)—使用權(quán)”之間的緊密聯(lián)系，改革焦點直指宅基地三權(quán)分置中新生的“資格權(quán)”。作為紓解“所有權(quán)—使用權(quán)”緊張狀態(tài)的緩沖地帶，宅基地所有權(quán)與宅基地資格權(quán)的關(guān)系成為爭議頗多的問題之一。有觀點認(rèn)為，宅基地所有權(quán)與宅基地資格權(quán)，應(yīng)當(dāng)被描述為包含與被包含關(guān)系?；谶@一關(guān)系，宅基地資格權(quán)被視為宅基地所有權(quán)中基于成員權(quán)取得宅基地使用權(quán)的資格，或?qū)⒅鳛檎厮袡?quán)中成員權(quán)的內(nèi)容之一。

依考夫曼之見，立法及所有發(fā)現(xiàn)法規(guī)范之行為，均致力于當(dāng)為與實存之“彼此適應(yīng)調(diào)和”。簡單將宅基地資格權(quán)歸入成員權(quán)的做法，是對立法的放任自流。觀察我國目前的立法實況，《民法總則》之前并未設(shè)立成員權(quán)，《民法典》亦未在團(tuán)體法篇章中對團(tuán)體組織中的成員權(quán)作出相應(yīng)規(guī)定。成員權(quán)具體內(nèi)涵及外延均不甚明確，將宅基地資格權(quán)置于成員權(quán)之中相當(dāng)于單獨為宅基地資格權(quán)設(shè)置了一項為其量身定做的權(quán)利口袋。在成員權(quán)的基礎(chǔ)性法律制度尚不完善的情況下，將宅基地資格權(quán)置于成員權(quán)項下，無異于將宅基地資格權(quán)打造為空中樓閣，形成法律基礎(chǔ)的恣意?！捌ぶ淮?，毛將焉附”，將宅基地資格權(quán)置于成員權(quán)并使之統(tǒng)歸于宅基地所有權(quán)的做法，不僅無法使宅基地資格權(quán)中的相應(yīng)權(quán)利得到妥善安置，還將其推入更加模糊化的成員權(quán)范疇之內(nèi)，不利于宅基地資格權(quán)與其他物權(quán)法律概念的融合，甚至將宅基地“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”三項權(quán)利與民事私法關(guān)系的距離越拉越遠(yuǎn)，宅基地三權(quán)將無可避免地陷入法學(xué)概念失調(diào)的無序狀態(tài)。

在功能效果方面，由于宅基地資格權(quán)對宅基地所有權(quán)的依賴性，宅基地資格權(quán)無法作為一項獨立的權(quán)利承擔(dān)宅基地所有權(quán)所不具備的特異性質(zhì)即宅基地三權(quán)分置制度改革為其設(shè)定的獨立承擔(dān)社會保障的公共福利屬性。由此，宅基地權(quán)利內(nèi)容當(dāng)中必須保留下來的社會保障功能，仍然需要借由宅基地使用權(quán)實現(xiàn)。宅基地三權(quán)分置制度改革的目的在于，祛除宅基地使用權(quán)的身份屬性而實現(xiàn)市場化自由流轉(zhuǎn)。三權(quán)分置制度改革將宅基地資格權(quán)置于宅基地所有權(quán)項下，僅僅彰顯了集體經(jīng)濟(jì)組織成員請求集體經(jīng)濟(jì)組織免費分配宅基地使用權(quán)的權(quán)利，以此對應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地使用權(quán)的義務(wù)，無法對我國目前宅基地兩權(quán)分置的制度格局作出實質(zhì)性改善。根據(jù)《土地管理法》第62條對“保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居”的強調(diào)，法律認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有免費向集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地使用權(quán)的權(quán)利；相應(yīng)地，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)有為符合申請條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員免費分配宅基地使用權(quán)，以確?！皯粲兴印钡牧x務(wù)。在此基礎(chǔ)上，將這一原本就內(nèi)含于法律之中的權(quán)利通過宅基地三權(quán)分置制度改革的方式作出明示，無法體現(xiàn)宅基地三權(quán)分置制度的科學(xué)性，亦無法體現(xiàn)宅基地使用權(quán)脫離身份屬性的可能性。宅基地使用權(quán)仍然深陷于保障與財產(chǎn)雙重身份的困局之中無法自由流轉(zhuǎn)，而無法自由流轉(zhuǎn)最為致命的結(jié)果便是集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房財產(chǎn)權(quán)難以得到充分行使，此種解釋路徑必將導(dǎo)致宅基地三權(quán)分置制度改革目的的落空。因此，宅基地資格權(quán)只有完全獨立于使用權(quán)和成員權(quán)范疇之外，承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在宅基地上享有的身份屬性，方能兼顧住房保障與住房財產(chǎn)的改革目標(biāo)，滿足城市與農(nóng)村土地建設(shè)用地市場間要素融合發(fā)展的改革要求。

（二）引出具有單純財產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)

宅基地資格權(quán)一頭牽著農(nóng)民“住有所居”的住房福利保障，宅基地使用權(quán)一頭則牽著農(nóng)民最為珍視的住房財產(chǎn)權(quán)利。目前，學(xué)界對居住保障或財產(chǎn)權(quán)能一方的過度關(guān)注而造成對他方的輕視，試點地區(qū)“政策先行”的宅基地三權(quán)分置制度路徑為立法提供了錯誤的“路徑依賴”，使得宅基地資格權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系更為撲朔迷離。

針對宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系問題，有學(xué)者將三權(quán)分置后的宅基地使用權(quán)塑造為債權(quán)性權(quán)利，還有的將宅基地資格權(quán)解讀為流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)之后剩余權(quán)利的總和。宅基地三權(quán)分置制度試點地區(qū)頒布的相關(guān)政策，也多是通過認(rèn)可租賃宅基地使用權(quán)的形式，實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的法律效果。而宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)這一最為主要的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式，因“流轉(zhuǎn)”一詞觸及禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定而過度敏感，為試點政策所避之不及，去身份化的宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部的自由流轉(zhuǎn)尚未真正建立起來。如，2020 年7 月31 日，北京市人民政府頒布的《北京市人民政府關(guān)于落實戶有所居加強農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（京政發(fā)〔2020〕15號）第12條的規(guī)定指出，探索宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制的方式在于“向本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地申請條件的村民轉(zhuǎn)讓宅基地”，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購買宅基地及地上房屋。再如，2021 年1 月18 日，金寨縣古碑鎮(zhèn)人民政府頒布《金寨縣古碑鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》（古政〔2021〕7 號）第四（三）條的規(guī)定雖然認(rèn)可宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，卻對轉(zhuǎn)讓、出租宅基地的受讓人、承租人身份，作出了嚴(yán)苛限定。

事實上，宅基地資格權(quán)并非宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后剩余權(quán)利的統(tǒng)稱，而是生成宅基地使用權(quán)的母權(quán)。將宅基地資格權(quán)視作剩余權(quán)利的法律定位，不僅削弱了集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的宅基地資格權(quán)的權(quán)利能力，還容易使人陷入“輕資格權(quán)、重使用權(quán)”的認(rèn)識誤區(qū)。只有在集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的宅基地資格權(quán)牢不可破的基礎(chǔ)上，才能確保自由流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)具有穩(wěn)定權(quán)源和正當(dāng)基礎(chǔ)。2018年“中央一號文件”強調(diào)，“禁止修建別墅大院、私人會館”。宅基地使用權(quán)的過度凸顯，容易形成城市基于經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢對農(nóng)村的弱勢群體的過度擠壓，放大宅基地上所有權(quán)畸小、使用權(quán)畸大的畸形模式，從而形成“使用權(quán)＞資格權(quán)＞所有權(quán)”的畸形產(chǎn)權(quán)形態(tài)，激化宅基地財產(chǎn)權(quán)能與身份權(quán)能的內(nèi)部矛盾，造成物權(quán)權(quán)能的本末倒置。只有在保持實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)能的同時維持住有所居的社會福利，才能抵抗作為潛在交易人的強勢經(jīng)濟(jì)地位，將宅基地資格權(quán)作為實現(xiàn)農(nóng)民住房權(quán)的最后一道防線。

（三）宅基地“所有權(quán)—用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”的三權(quán)分置格局

集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地所有權(quán)的享有，是我國集體土地所有制最為鮮明的表達(dá)形式，也是宅基地三權(quán)分置制度改革的基礎(chǔ)。三權(quán)分置視域下宅基地資格權(quán)的性質(zhì)定位，需要以“落實宅基地集體所有權(quán)”為前提，對宅基地資格權(quán)與使用權(quán)間的關(guān)系格局作出協(xié)調(diào)。

1.宅基地資格權(quán)之獨立屬性

為提純財產(chǎn)權(quán)能，分擔(dān)附著于宅基地使用權(quán)之上的住房保障任務(wù)，兼顧宅基地維護(hù)農(nóng)民住房保障的重要職責(zé)，需要在宅基地使用權(quán)之外另行設(shè)定一項權(quán)利，承擔(dān)維護(hù)農(nóng)民住房保障權(quán)的基本目的，因此宅基地資格權(quán)必須獨立于另外兩項權(quán)利之外。弱化宅基地資格權(quán)，容易導(dǎo)致城市擠壓宅基地資格權(quán)的行使空間。一旦宅基地使用權(quán)被城市的優(yōu)勢資本瓜分殆盡，宅基地資格權(quán)所標(biāo)識的身份屬性將喪失行使余地。這一舉措雖可舒緩宅基地閑置問題，卻對集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房保障供不應(yīng)求的社會性問題視若無睹，最終侵害農(nóng)民的根本利益。而對宅基地使用權(quán)的過度強調(diào)，又會導(dǎo)致取得宅基地使用權(quán)的強勢主體過度侵占集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地資格權(quán)，削弱宅基地資格權(quán)的身份屬性。

宅基地所有權(quán)的法外流轉(zhuǎn)已在農(nóng)村暗流涌動數(shù)年，處于法律監(jiān)管盲區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，促使三權(quán)分置制度改革為宅基地使用權(quán)在市場中的流轉(zhuǎn)騰出正當(dāng)?shù)男惺箍臻g。因此，既要放活宅基地使用權(quán)，確保農(nóng)民享有的住房財產(chǎn)權(quán)能夠為社會不特定第三人自由使用，為農(nóng)民合法行使權(quán)利、追求財產(chǎn)利益最大化提供正當(dāng)途徑，又要制約宅基地使用權(quán)，避免宅基地資格逸脫于宅基地資格權(quán)的權(quán)能范圍之外。為此，宅基地資格權(quán)需要獨立于宅基地所有權(quán)和使用權(quán)之外，并作為單純的“用益物權(quán)”彰顯和外化集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份權(quán)能。

2.宅基地使用權(quán)之物權(quán)屬性

中央政策對宅基地三權(quán)分置制度的指導(dǎo)，限于“制定宏觀目標(biāo)”及“確定試點政策”兩個方面。宅基地資格權(quán)性質(zhì)的明確及在宅基地“所有權(quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”三項權(quán)利中的關(guān)系定位，需要經(jīng)由法學(xué)理論提煉加工。從改革目的的角度觀察，以集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地所有權(quán)的享有為所有制基礎(chǔ)，宅基地資格權(quán)中生發(fā)而來的次級權(quán)利——宅基地使用權(quán)權(quán)利屬性是引起宅基地資格權(quán)權(quán)利內(nèi)容變動的主導(dǎo)性權(quán)利。將宅基地使用權(quán)的權(quán)利功能界定為僅限于出租之債權(quán)性權(quán)利，還是兼具出租之債權(quán)性權(quán)利與流轉(zhuǎn)、抵押之物權(quán)性權(quán)利，牽動著宅基地三權(quán)分置制度的改革成效。

從立法目的角度觀察，宅基地三權(quán)分置制度改革的內(nèi)涵在于同時實現(xiàn)宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)兩項權(quán)利的物權(quán)屬性。基于《民法典》第5條之規(guī)定，當(dāng)事人可以遵循自愿原則，按照自己的意思設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系。如果宅基地三權(quán)分置制度改革的重心在于將宅基地使用權(quán)塑造為一項債權(quán)性權(quán)利，當(dāng)事人基于自由意志為個人享有的用益物權(quán)設(shè)定相應(yīng)債權(quán)法律關(guān)系，乃私法構(gòu)造之理所當(dāng)然。從中央到地方無須在大范圍進(jìn)行宅基地三權(quán)分置制度試點的基礎(chǔ)上，探究通過租賃宅基地使用權(quán)實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的合法性及合理性。

對禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的歷史溯源可知，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和法律結(jié)構(gòu)的調(diào)整，禁止宅基地使用權(quán)租賃的規(guī)定已經(jīng)失卻約束效力。基于《公社農(nóng)村人民工作條例修正草案》（以下簡稱《六十條》）第21條，宅基地不準(zhǔn)出租和買賣。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)的施行，使得人民公社化時期存在的生產(chǎn)隊在形式上趨于消亡。“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”寫進(jìn)《憲法》，“生產(chǎn)隊”這一組織形式已經(jīng)被村小組所逐漸取代，《六十條》實施的特定歷史背景已不復(fù)存在。中國農(nóng)村在之后的60 年里發(fā)生了天翻地覆的變化。國家政策應(yīng)當(dāng)預(yù)先在法律中作出確定，方能得到承認(rèn)并獲得一定的法律效力。除上述政策以外，正式生效的法律沒有對租賃宅基地使用權(quán)的行為作出禁止，國家無須通過改革的方式來干涉雙方當(dāng)事人基于意思表示訂立的租賃合同，債權(quán)本身所具有的相對性也標(biāo)識著法律無法對其過度限制。

從保護(hù)交易安全的角度考慮，宅基地使用權(quán)被塑造為債權(quán)性權(quán)利，不利于農(nóng)戶及買受人之間交易的穩(wěn)定性。雖然當(dāng)事人可以自由地約定是否設(shè)定法定的物權(quán)，但是與債法相反，物權(quán)法中不存在形成權(quán)自由。而只有基于形成權(quán)的不自由，才能為宅基地使用權(quán)的利用方式作出類型上的強制和種類上的固定，以期待第三人了解并維護(hù)這些權(quán)利。將宅基地“資格權(quán)—使用權(quán)”設(shè)定為“用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”的關(guān)系，才能為取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利人提供穩(wěn)定的權(quán)利保護(hù)和公示公信的法律效果。一般情況下，宅基地使用權(quán)的利用周期性較長，僅基于出租宅基地使用權(quán)的債權(quán)合同無法產(chǎn)生對抗善意第三人的效力。隨著交易時間的經(jīng)過和交易鏈條的延長，各平等性債權(quán)之間無從確認(rèn)權(quán)利的先后順序，容易因此產(chǎn)生糾紛。只有對宅基地使用權(quán)進(jìn)行定性和固化，將宅基地“資格權(quán)—使用權(quán)”塑造為“用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”，方能為宅基地資格權(quán)人和宅基地使用權(quán)人提供有效、穩(wěn)定的交易平臺，實現(xiàn)交易的公開化及透明化。

三、宅基地資格權(quán)的制度展開

找準(zhǔn)宅基地資格權(quán)的定位后，需要梳理宅基地資格權(quán)內(nèi)部的權(quán)利性質(zhì)。依托宅基地資格權(quán)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份與財產(chǎn)權(quán)能，宅基地資格權(quán)能否轉(zhuǎn)讓、登記等問題，對宅基地資格權(quán)內(nèi)部構(gòu)造作以展開，方能明晰宅基地資格權(quán)在立法過程中的特性及運轉(zhuǎn)機理。

（一）宅基地資格權(quán)不可轉(zhuǎn)讓性

1.關(guān)于宅基地資格權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的觀點綜述及評價

學(xué)界對宅基地資格權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的問題具有不同認(rèn)識。由于宅基地三權(quán)分置制度改革的方向仍不明確，未總結(jié)出“可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗”，宅基地資格權(quán)能否轉(zhuǎn)讓問題尚無定論。總結(jié)來看，關(guān)于宅基地資格權(quán)能否轉(zhuǎn)讓這一問題，學(xué)界主要存在“轉(zhuǎn)讓自由論”“有限轉(zhuǎn)讓論”及“轉(zhuǎn)讓禁止論”三種不同觀點。

持“轉(zhuǎn)讓自由論”觀點的學(xué)者，將宅基地資格權(quán)視為單純的財產(chǎn)性權(quán)利。為了保障具有身份屬性的宅基地資格權(quán)能夠兼具物權(quán)效果，應(yīng)當(dāng)允許宅基地資格權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，以凸顯宅基地資格權(quán)的財產(chǎn)性質(zhì)。如有學(xué)者認(rèn)為，未來宅基地立法應(yīng)當(dāng)著力淡化“唯戶籍論”的宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，打破農(nóng)民與市民的財產(chǎn)權(quán)的不平等性，允許擺脫人身屬性的宅基地資格權(quán)自由進(jìn)出交易市場。還有觀點認(rèn)為，允許宅基地資格權(quán)自由流轉(zhuǎn)可以為集體成員增加財產(chǎn)性收益，從而達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的效果。

提出“有限轉(zhuǎn)讓論”觀點的學(xué)者主要考量的因素在于，宅基地資格權(quán)需要擔(dān)負(fù)農(nóng)民的住房保障，應(yīng)當(dāng)將宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍嚴(yán)格限制于“農(nóng)民集體”內(nèi)部，并主要從以下方面論述了在有限范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓宅基地資格權(quán)的合理性。其一，為了確保集體經(jīng)濟(jì)組織享有的住房財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)讓以獲取內(nèi)部收益；其二，宅基地三權(quán)分置改革以后，以往由宅基地使用權(quán)承擔(dān)的住房保障功能轉(zhuǎn)由宅基地資格權(quán)承擔(dān)?；谡厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)范圍受限的法律傳統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制宅基地資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍；其三，宅基地資格權(quán)兼具身份與財產(chǎn)屬性，不僅應(yīng)當(dāng)賦予宅基地資格權(quán)人處分宅基地使用權(quán)的權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)賦予其轉(zhuǎn)讓、贈予利害關(guān)系人的權(quán)利，以發(fā)揮宅基地資格權(quán)互助共濟(jì)的社會效果；其四，為避免農(nóng)民在城市化過程中無法及時獲取城市的保障性住房，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼續(xù)享有宅基地資格，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定宅基地資格權(quán)的身份；其五，只有農(nóng)民集體內(nèi)部成員才能取得宅基地資格權(quán)，資格權(quán)的流轉(zhuǎn)亦應(yīng)遵循此限制。

相較而言，持宅基地資格權(quán)“轉(zhuǎn)讓禁止論”觀點的學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)具有強烈的身份屬性，不可交易；也有學(xué)者從宅基地三權(quán)分置的制度目標(biāo)和改革方向的宏觀角度出發(fā)，提出不宜承認(rèn)宅基地資格權(quán)的可交易性，并將宅基地資格權(quán)區(qū)分為“具有期待可能性的宅基地資格權(quán)”“現(xiàn)實的宅基地資格權(quán)”以及“空閑的宅基地使用權(quán)”三種不同形式，基于宅基地的社會福利性質(zhì)，具有期待可能性的以及現(xiàn)實的宅基地資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓均應(yīng)被禁止。

關(guān)于宅基地資格權(quán)能否轉(zhuǎn)讓這一問題的爭論焦點集中于宅基地的住房保障及財產(chǎn)功能之二元矛盾。“轉(zhuǎn)讓禁止論”將目前宅基地資格權(quán)的重心置于住房保障功能，從而更注重保護(hù)宅基地資格權(quán)的身份屬性。而“轉(zhuǎn)讓自由論”意在拋棄為實現(xiàn)本不屬于宅基地職能范圍的住房保障任務(wù)，不當(dāng)限制宅基地作為合法財產(chǎn)的可流通性的做法，并通過宅基地三權(quán)分置制度改革，破除“唯戶籍論”的宅基地資格權(quán)和“唯集體經(jīng)濟(jì)組織成員論”的宅基地使用權(quán)。介于兩者之間的“有限轉(zhuǎn)讓論”，是對于目前我國轉(zhuǎn)型時期，住房保障問題尚未徹底解決和住房財產(chǎn)權(quán)能無法完全開放的正面交鋒的婉轉(zhuǎn)回應(yīng)。為滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本住房權(quán)，宅基地資格權(quán)必須圍繞集體經(jīng)濟(jì)組織成員而設(shè)；為了體現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權(quán)能，有必要為宅基地資格權(quán)提供在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)從固定資產(chǎn)到貨幣的轉(zhuǎn)換渠道?；趯γ荜P(guān)系的利益衡量，將宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)闕域妥協(xié)規(guī)定為，允許宅基地資格權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或直系親屬之間流通。

發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)局限性，決定了其無法解決滿足所有人口的就業(yè)問題，亦無法為所有人口提供充分、適足的住房保障，這與國家意愿、社會制度均無關(guān)聯(lián)，只與國家所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及其在全球化的國際分工體系中的位置有關(guān)。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，免費為集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地使用權(quán)仍是農(nóng)村居民實現(xiàn)住房保障的主要方式。建立覆蓋全農(nóng)村的住房保障制度并非一朝一夕之事，以宅基地資格權(quán)作為實現(xiàn)農(nóng)村住房保障的住房制度，在社會主義初級階段具有極其重大的意義和作用。為此，即便經(jīng)由宅基地三權(quán)分置制度改革，宅基地使用權(quán)上的住房保障色彩移轉(zhuǎn)至宅基地資格權(quán)，仍然需要通過宅基地使用權(quán)免費分配制度，解決我國農(nóng)村住房保障長期供應(yīng)不足的問題。宅基地資格權(quán)能否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的空間范圍，只有在對這一命題的絕對維護(hù)之下才能展開討論。

2.禁止宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)讓的原因分析

（1）宅基地資格權(quán)“轉(zhuǎn)讓自由論”之否定

社會主義初級階段，宅基地資格權(quán)對集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房保障權(quán)的絕對捍衛(wèi)，使得“去福利屬性”的住房財產(chǎn)權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)夙愿難以實現(xiàn)。受制于資源有限性、時代局限性，社會主體對公正的具體要求有不同的表現(xiàn)形式和不同的表達(dá)重點。在社會保障充分實現(xiàn)、社會需求即刻滿足的經(jīng)濟(jì)階段，宅基地資格權(quán)及其承載的社會福利性質(zhì)或許能夠如一些學(xué)者的美好暢想，在完全市場化的條件下充分流轉(zhuǎn)，由市場經(jīng)濟(jì)檢驗宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)本應(yīng)具有的市場價值。

處于并長期處于“社會主義初級階段”的時代局限性，要求宅基地三權(quán)分置制度改革以“保障農(nóng)戶資格權(quán)”為基本價值準(zhǔn)則。在宅基地資格權(quán)拋棄身份屬性自由流轉(zhuǎn)的理論前提無法成立的情況下，宅基地資格權(quán)“轉(zhuǎn)讓自由論”自然難以建立。這是否意味著，宅基地資格權(quán)的主體范圍只要固定于集體經(jīng)濟(jì)組織成員之上即可。進(jìn)言之，將宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，是否便足以實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房保障權(quán)？

（2）宅基地資格權(quán)“有限轉(zhuǎn)讓論”之否定

從宏觀視角觀察，由于宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)民個人分配的宅基地使用權(quán)必須確保掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍之內(nèi)。通過排斥集體經(jīng)濟(jì)組織外部主體的方式，避免外部主體對內(nèi)部資源的不當(dāng)侵占。為維持宅基地資格權(quán)的“人身專屬性”，需要確保宅基地資格權(quán)滿足身份屬性。因此，為了實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有集體經(jīng)濟(jì)組織提供的住房保障，至少需要將宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍限定于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

從微觀視角觀察，宅基地資格權(quán)作為保障農(nóng)民集體成員住房保障權(quán)而設(shè)置的一項權(quán)利內(nèi)容，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員均等享有。允許宅基地資格權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，意味著宅基地資格權(quán)可以從一個主體轉(zhuǎn)移至另一主體。不論是否轉(zhuǎn)讓，集體經(jīng)濟(jì)組織向集體經(jīng)濟(jì)組織成員給付的住房保障義務(wù)都是均等的——這一均等化來自集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的宅基地資格權(quán)的均等化，以及集體經(jīng)濟(jì)組織向符合分配條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配的宅基地使用權(quán)的均等化。將宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍限制于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，無法實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員所需要的通過宅基地資格權(quán)滿足住房保障的功能。不論買受人是否為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，出賣宅基地資格權(quán)以后，出賣人均無法繼續(xù)享受集體經(jīng)濟(jì)組織為其提供的住房保障。正如政府為城鎮(zhèn)戶籍居民提供的“專人專戶”的住房保障不能交易和轉(zhuǎn)讓一樣，農(nóng)村的住房保障制度亦無法通過買賣轉(zhuǎn)移至其他主體。從滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房保障需求的角度來說，宅基地資格權(quán)所具有的“人身依附性”要求，宅基地資格權(quán)與宅基地資格權(quán)人二者間是一一對應(yīng)的，因而不具有可轉(zhuǎn)讓性。

況且，承認(rèn)宅基地資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓并無實際意義。若將宅基地資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，因集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員均享有宅基地資格權(quán)和住房保障權(quán)，受讓宅基地資格權(quán)的主體并不因此取得雙重保障，受讓人不產(chǎn)生增益。若宅基地資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍不受集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的限制，又將導(dǎo)致宅基地資格權(quán)獨立成權(quán)的意義全失。在宅基地三權(quán)分置制度中設(shè)置宅基地資格權(quán)的目的，本就是承接無處安放的身份權(quán)能，使宅基地使用權(quán)重獲在集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)的市場化能力。若將宅基地資格權(quán)塑造為可以在集體經(jīng)濟(jì)組織外部轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，則意味著集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的住房保障權(quán)的保障目的落空，在宅基地使用權(quán)、宅基地資格權(quán)之外還需另行設(shè)定一項權(quán)利，以隔絕外部主體對集體資產(chǎn)的侵占、區(qū)別集體經(jīng)濟(jì)組織外部主體，并標(biāo)識集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份屬性。

認(rèn)可宅基地資格權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)，還可能將集體經(jīng)濟(jì)組織置于被肢解的法律風(fēng)險之中。集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地資格權(quán)的原因在于，基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶籍等因素的考量，符合成員權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，便可以因此取得宅基地資格權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等子權(quán)利，而非基于宅基地資格權(quán)取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的邏輯關(guān)系。允許宅基地資格權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓，將導(dǎo)致宅基地資格權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的取得主體不一致，農(nóng)戶因此失去宅基地資格權(quán)為其提供的安身立命之本，買受人卻因此獲得了不必要的住房保障。集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份屬性不復(fù)存在，通過三權(quán)分置制度改革確保農(nóng)民住房保障的宅基地資格權(quán)便難以發(fā)揮切實意義。城鎮(zhèn)居民購買宅基地資格權(quán)，并因此取得集體經(jīng)濟(jì)組織提供的居住保障，而農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓宅基地資格權(quán)后卻不必然能取得城市戶籍并即刻享受城鎮(zhèn)住房保障。失去集體經(jīng)濟(jì)組織為其提供的住房保障和成員身份的“夾心層”，成為游離于城鄉(xiāng)住房保障二元體制之外的不安定因素，不利于社會的和諧穩(wěn)定。

（二）宅基地資格權(quán)的公示方式——無須登記

作為介于宅基地所有權(quán)與使用權(quán)之間的一項獨立權(quán)利，宅基地資格權(quán)主要承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在宅基地上的身份職能，次要承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地上的財產(chǎn)職能。作為交織公權(quán)與私權(quán)的中性權(quán)利，宅基地資格權(quán)的公示方式需要在宅基地相關(guān)立法中作以合理規(guī)制。

1.宅基地資格權(quán)登記的觀點綜述

明確集體經(jīng)濟(jì)組織享有宅基地資格權(quán)之后，是否需要將宅基地資格權(quán)登記并固化，學(xué)界和試點地區(qū)存在“肯定論”與“否定論”兩種不同觀點?！翱隙ㄕ摗闭J(rèn)為，鑒于宅基地資格權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)對宅基地資格權(quán)確權(quán)登記并發(fā)放權(quán)屬證書。還有觀點認(rèn)為，可以為享有宅基地資格權(quán)的宅基地資格權(quán)人頒發(fā)宅基地資格權(quán)證書，但是該證書僅作為形式上對宅基地資格權(quán)的認(rèn)可，而非確權(quán)人宅基地資格權(quán)的權(quán)利憑證?！胺穸ㄕ摗眲t認(rèn)為，僅對宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，即可實現(xiàn)管理宅基地的目的。

宅基地三權(quán)分置制度改革過程中，不少試點地區(qū)通過為集體經(jīng)濟(jì)組織成員頒發(fā)權(quán)利憑證或權(quán)利證書的方式，固化其享有的宅基地資格權(quán)。如，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第17條規(guī)定，為宅基地資格權(quán)人發(fā)放資格權(quán)登記卡。也有試點地區(qū)通過為宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)發(fā)放統(tǒng)一不動產(chǎn)權(quán)屬證書的方式，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的宅基地資格權(quán)。如《古碑鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》提出，進(jìn)一步細(xì)化“農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證的具體辦法”。旌德縣甚至通過三權(quán)分置制度改革，分別為宅基地所有權(quán)人、宅基地資格權(quán)人、宅基地使用權(quán)人頒發(fā)權(quán)利證書。

2.通過登記宅基地使用權(quán)的方式表征宅基地資格權(quán)

為宅基地資格權(quán)設(shè)置一套獨立于宅基地使用權(quán)登記之外的登記體系，在目前以及未來的很長一段時間內(nèi)沒有切實意義。雖然宅基地大量閑置的狀況確實存在，如2014年安徽省宅基地日常閑置率高達(dá)70%，但是并非所有的宅基地資格權(quán)人均會選擇將閑置的宅基地轉(zhuǎn)讓出去。一般情況下，宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)均保留在集體經(jīng)濟(jì)組織成員手中。二者權(quán)利主體的相伴生性表明，常態(tài)化下的宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)均由集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，此時宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)一同登記，不僅能夠減少政府的行政成本和集體經(jīng)濟(jì)組織的管理成本，還可以提高利害關(guān)系人查閱登記簿的效率。調(diào)研結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地閑置率低于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地閑置率?！吨袊鞘谢?.0：超級都市圈》預(yù)測，2030 年中國城市化率將升至75%?？梢灶A(yù)見，我國城市化發(fā)展水平將不斷提高。鑒于宅基地閑置率與城市化發(fā)展水平二者間的負(fù)相關(guān)關(guān)系，宅基地閑置率將隨城市化率的提高不斷降低。更多處于閑置狀態(tài)的宅基地將為宅基地資格權(quán)人重新利用于與生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的副產(chǎn)業(yè)，催生宅基地使用權(quán)煥發(fā)新的經(jīng)濟(jì)價值。宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)主體短暫分離之后，又將逐漸回歸一致。

早在2014年，我國已經(jīng)著手開展宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)頒證工作。農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)在確權(quán)頒證的情況下，處于宅基地使用權(quán)權(quán)利上游的宅基地資格權(quán)受到法律保護(hù)亦不言自明，另行為其頒布宅基地資格權(quán)證書毫無必要。根據(jù)預(yù)設(shè)，宅基地資格權(quán)的登記主要包括“集體成員身份，因分配取得的宅基地的四至、面積及方位，宅基地上構(gòu)筑房屋及其他附屬物的基本情況”等幾項內(nèi)容。實際操作過程中，我國宅基地使用權(quán)的登記要素與宅基地資格權(quán)的登記要素完全相同。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地資格權(quán)的，可以直接通過宅基地使用權(quán)登記的形式進(jìn)行表征，并在宅基地使用權(quán)登記中注明宅基地使用權(quán)的權(quán)利來源即可。即便宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)主體不同，亦沒有必要為宅基地資格權(quán)設(shè)置獨立于宅基地使用權(quán)之外的登記程序。宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體與宅基地使用權(quán)主體存在不一致的，對享有宅基地資格權(quán)的主體作以備注即可，單獨對其登記反而導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人查閱登記簿的程序更為煩瑣。

同時，我國向來遵從“房地一體主義”的立法傳統(tǒng)，房屋使用權(quán)與宅基地所有權(quán)本就遵循“地隨房走、房地一體”的原則，宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)不論如何流轉(zhuǎn)均屬于同一權(quán)利主體。即便在宅基地三權(quán)分置制度改革完成以后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，房屋所有權(quán)亦附隨移轉(zhuǎn)。宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)兩項權(quán)利均負(fù)載于同一不動產(chǎn)登記簿，有益于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限到期之后，通過查閱登記簿即可明確宅基地使用權(quán)權(quán)利是擁有無期限限制的宅基地資格權(quán)，還是流轉(zhuǎn)至第三人因此獲得的具有期限限制的宅基地使用權(quán)。