內(nèi)容提要：農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整隱含了頂層設(shè)計(jì)者的發(fā)展理念，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)踐具有導(dǎo)向作用。文章以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為研究對(duì)象，從食物安全的視角對(duì)改革開放以來中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變過程進(jìn)行探析。立足不同時(shí)期有關(guān)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要政策文本，通過梳理不同階段中國農(nóng)業(yè)面臨的主要難題，以及頂層設(shè)計(jì)者就農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)議題所做出的政策選擇，得出中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策在演化路徑上經(jīng)歷了四個(gè)階段：1978-1984年，解決重要農(nóng)產(chǎn)品基本供給階段；1985-1999年，傳統(tǒng)糧食觀向現(xiàn)代食物觀轉(zhuǎn)變階段；2000-2014年，農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整階段；2015年至今，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革階段。研究發(fā)現(xiàn)：增加糧食生產(chǎn)貫穿于整個(gè)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷過程；農(nóng)民的收入問題始終是決策層關(guān)注的焦點(diǎn)；農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展得到強(qiáng)調(diào)，同時(shí)居民膳食結(jié)構(gòu)改善的訴求得到回應(yīng)。

一、 引 言

食物問題一直以來都是各個(gè)國家關(guān)注的重要議題，尤其在全球范圍內(nèi)資源減少、人口增加、氣候變化、新冠肺炎疫情蔓延等宏觀背景下，對(duì)這一問題的爭(zhēng)論顯得愈加激烈。在探討全球性的食物問題前景時(shí)不應(yīng)忘記，在食物問題的背后或基礎(chǔ)上，往往存在著一個(gè)結(jié)構(gòu)問題。如果不解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，就難以解決食物問題。Alexander和Mindi(2018)認(rèn)為，中國的食物安全問題，從本質(zhì)上來講是現(xiàn)代工業(yè)化農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性問題。對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，是眾多發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展取得成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是諸國在工業(yè)化進(jìn)程中解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、消除貧困、確保糧食安全、保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)等時(shí)采取的最根本的手段之一。

正如舒爾茨所言：“一國農(nóng)業(yè)所以停滯不前，不在于資源稟賦，而在于宏觀經(jīng)濟(jì)政策和農(nóng)業(yè)政策的扭曲和失誤”。因此，梳理農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的變遷過程，探究農(nóng)業(yè)政策在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的導(dǎo)向作用，對(duì)于確保食物安全政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展意義重大。關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和農(nóng)業(yè)政策調(diào)整之間的關(guān)系，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為二者存在相互作用的機(jī)理。以日本為例，20世紀(jì)70年代以來，日本的食物自給自足率越來越低，對(duì)國際市場(chǎng)食物的過分依賴，使得日本有識(shí)之士深感憂慮(Tetsuji和Nobuhiro，2011)。著名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題專家小倉武一(1981)認(rèn)為，解決該問題的關(guān)鍵在于改革日本的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。他提出改革農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的中心議題是，依靠有活力的家庭農(nóng)場(chǎng)與合作耕作相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體系，并獎(jiǎng)勵(lì)和扶持有活力的核心農(nóng)民。同時(shí)期的韓國也實(shí)施了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，為其完成工業(yè)化提供了強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)支持(蘇毅清和王志剛，2018)。有鑒于此，世界銀行與國際貨幣基金組織實(shí)施了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃(Economic Structural Adjustment Programs)，曾被引薦到發(fā)展中國家以應(yīng)對(duì)他們?cè)庥龅慕?jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)(John, 1988)。然而，有研究表明，該項(xiàng)計(jì)劃并未取得預(yù)期的成就。比如，Kawewe和Dibie(2000)指出，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃作為一項(xiàng)公共政策被應(yīng)用到津巴布韋增加了當(dāng)?shù)氐呢毨?，削弱了國家發(fā)展強(qiáng)大而多元化經(jīng)濟(jì)的能力。

中國的農(nóng)業(yè)也在經(jīng)歷激烈的轉(zhuǎn)型，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，被視為目前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩個(gè)主要特征(Lu等, 2018)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為頂層設(shè)計(jì)者關(guān)注的重要議題。有關(guān)中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的研究工作大致可梳理為三種路徑：一是作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，考察其與二三產(chǎn)融合發(fā)展進(jìn)程中的融合程度和形式問題。比如，常偉和王微(2020)探究了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)偏差的形成與演變，強(qiáng)調(diào)在重新認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)多重功能的前提下促進(jìn)農(nóng)業(yè)繁榮。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對(duì)農(nóng)村三產(chǎn)融合的討論也逐漸增多(萬寶瑞，2019)。二是從廣義農(nóng)業(yè)出發(fā)，對(duì)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行回顧與分析(Tian等, 2020)。比如楊宗耀等(2021)考察了經(jīng)營碎片化和承包地確權(quán)對(duì)宏觀農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響。三是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)層面，對(duì)糧食、油料和經(jīng)濟(jì)作物等種植結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)行研究。葉初升和馬玉婷(2019)回顧了新中國成立以來70年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷史，得出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)必須順應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的結(jié)論。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷是透視社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要視角。特定時(shí)期的具體農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，是理解自然社會(huì)交互影響的重要途徑?？梢?，對(duì)與農(nóng)業(yè)有關(guān)的研究工作既要關(guān)注各種結(jié)構(gòu)，又須關(guān)注各種變化的過程。因此，本文將研究問題聚焦于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從食物安全的視角，以相關(guān)農(nóng)業(yè)政策作為分析文本，對(duì)1978年以來中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變過程進(jìn)行探源析流，以期為中國新時(shí)期形成較為協(xié)調(diào)完善的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提供具有參考價(jià)值的結(jié)論。

二、 中國的食物安全與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

如何實(shí)現(xiàn)因人口數(shù)量增加導(dǎo)致的快速增長(zhǎng)的食物需求與供給之間的平衡問題，被視為是目前全球面臨的三大威脅之一。21世紀(jì)初的10年，中國的糧食自給率一直保持在95%以上，但在2012年突然降到90%以下(Qi等，2015)。許多學(xué)者建議中國政府應(yīng)該保持食物自給率至少在95%以確保國家食物安全(Felloni等，2003)。而Peter(2014)研究表明，僅從總體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)或者貧困發(fā)生率來評(píng)價(jià)食物安全的改善是不夠的，食物自給并不代表一國的食物安全。隨著膳食變遷與中國人口峰值的到來，保證中國的食物安全將是政策制定者未來十年面臨的最具挑戰(zhàn)的工作。在確保“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略底線約束下，如何調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展步入新階段的時(shí)代命題。

調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的前提是，必須要對(duì)中國當(dāng)前各種農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際情況有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。從廣義的農(nóng)業(yè)出發(fā)，中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)在農(nóng)、林、牧、漁業(yè)之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整，可從農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的產(chǎn)值數(shù)據(jù)進(jìn)行觀察。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值數(shù)據(jù)不僅是衡量一個(gè)國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的晴雨表，也是反映一國食物政策指標(biāo)的確切指數(shù)。如表1所示，從1980年到2019年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值(可比價(jià)格)上升到730%，其中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值上升到509%，林業(yè)產(chǎn)值上升到726%，牧業(yè)產(chǎn)值上升到1110%，漁業(yè)產(chǎn)值則上升到2510%。從上述數(shù)據(jù)可見，在此期間牧業(yè)和漁業(yè)是農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)最快的兩大部門，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新組合。從某種程度來說，這種農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的組合是中國政府回應(yīng)食物消費(fèi)需求而出臺(tái)相關(guān)政策導(dǎo)致的必然結(jié)果。

表1 1980年-2019年中國農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)

中國改革開放40多年的一個(gè)顯著特征是食物產(chǎn)量的持續(xù)增長(zhǎng)(圖1、表2)，盡管在此期間人口總數(shù)增長(zhǎng)了將近1.5倍。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快和居民收入的普遍提高，中國的糧食需求將出現(xiàn)驚人的增長(zhǎng)。糧食的消費(fèi)量包括水稻、小麥、玉米等直接作為食物的糧食供應(yīng)量，以及其余的以間接的形式，如把谷物轉(zhuǎn)化成肉、奶、蛋等提供給人類消費(fèi)的糧食供應(yīng)量。根據(jù)Food Climate Research Network提供的研究數(shù)據(jù)顯示，肉與谷物之間的轉(zhuǎn)化率一般為：7千克糧食轉(zhuǎn)化為1千克牛肉，4千克糧食轉(zhuǎn)化為1千克豬肉，3千克糧食轉(zhuǎn)化為1千克羊肉，2千克糧食轉(zhuǎn)化為1千克禽肉(Tao等, 2008)。

圖1 1980-2020年中國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量

表2 1980-2020年蔬菜、水果產(chǎn)量、產(chǎn)值、播種面積及其占總播種面積的比例

伴隨著貧困人口比例的急劇減少，財(cái)富的增加和購買力的提高使得人們對(duì)食物的消費(fèi)結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)時(shí)期相比有了顯著的不同。表現(xiàn)在，無論是農(nóng)村居民還是城鎮(zhèn)居民，均增加了對(duì)肉產(chǎn)品、禽蛋、牛奶、蔬菜和水果等的消費(fèi)。以2020年為例，農(nóng)村居民家庭平均每人肉類(豬牛羊肉)消費(fèi)量為21.4公斤，禽蛋平均每人消費(fèi)24.2公斤，牛奶平均每人消費(fèi)7.4公斤，蔬菜及食用菌消費(fèi)量為95.8公斤，干鮮瓜果類消費(fèi)量約為43.8公斤。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整，成為中國政府應(yīng)對(duì)國內(nèi)不斷增長(zhǎng)的食物需求的有效措施。為了滿足對(duì)食物的需求，人類不斷尋求增加食物產(chǎn)量的途徑。擴(kuò)大耕地面積和提高糧食生產(chǎn)率被視為兩種主要的解決方式以應(yīng)對(duì)食物的短缺。然而已有的研究表明，地球可供人類利用的土地、海洋和大氣等有限資源已經(jīng)遭遇了前所未有的限制。中國的農(nóng)業(yè)也正在經(jīng)歷著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，這些競(jìng)爭(zhēng)圍繞土地、水資源和能源而展開，而且因環(huán)境問題對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所形成的諸多負(fù)面約束也越來越清晰可見。未來全球面臨的最大挑戰(zhàn)將是，如何利用現(xiàn)有的(甚至更少)土地資源生產(chǎn)出更多的食物，這也是中國政府需要用心破解的政治難題(Godfray等, 2010)。

三、 中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的階段特征

以食物保證作為遠(yuǎn)景，中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個(gè)突出特點(diǎn)是，在政策上強(qiáng)調(diào)糧食作物的種植，尤其強(qiáng)調(diào)水稻、小麥和玉米的種植。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民收入水平成倍增長(zhǎng)，人們的膳食結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯改變。所有的變化表明，與之密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)也發(fā)生了前所未有的變革。本文從中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)自身的階段性演化，以及黨和國家對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大決策和部署為節(jié)點(diǎn)，將改革開放以來的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整劃分為四個(gè)階段(郭鵬鵬，2021)：解決重要農(nóng)產(chǎn)品供給階段(1978-1984年)，傳統(tǒng)的糧食觀向現(xiàn)代的食物觀轉(zhuǎn)變階段(1985-1999年)，農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整階段(2000-2014年)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革階段(2015年至今)。

1. 解決重要農(nóng)產(chǎn)品基本供給階段(1978-1984年)

1978年源于農(nóng)民自發(fā)行為的改革萌動(dòng)，成為后來中國改革歷史上的里程碑事件。從分田到戶，到聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來并延續(xù)至今，除了農(nóng)民的積極貢獻(xiàn)，中央政府對(duì)農(nóng)村改革的決心是確保改革成功的關(guān)鍵。如何解決溫飽問題被認(rèn)為是當(dāng)時(shí)中國農(nóng)業(yè)面臨的最為迫切的工作，而包產(chǎn)到戶是解決該問題的唯一出路。刺激糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)，成為政府決策層居于主導(dǎo)地位的政策目標(biāo)。這一時(shí)期，中國的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷了最劇烈的轉(zhuǎn)型，在頂層設(shè)計(jì)者的支持與參與下，中央于1980年通過75號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，允許地方名正言順地搞“包產(chǎn)到戶”。這個(gè)文件是一次重大的理論突破，是第一次以文件形式明確提出用“包產(chǎn)到戶”的辦法來解決中國農(nóng)村問題的政策思路。

1978年秋政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地區(qū)糧食收成相對(duì)更好。1983年國家計(jì)委、農(nóng)牧漁業(yè)部等有關(guān)部門與地方共同投資，建設(shè)了中國第一批商品糧試點(diǎn)基地。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，糧食產(chǎn)量從1978年的3.05億噸增長(zhǎng)到1984年的4.07億噸。1984年，人均糧食占有量為390公斤，達(dá)到世界平均水平。農(nóng)民的收入水平同期也增長(zhǎng)了2.69倍，農(nóng)村居民的消費(fèi)水平從1978年的138元上升到1984年的287元。對(duì)于當(dāng)時(shí)的中國，糧食短缺是問題的焦點(diǎn)，也是生存的關(guān)鍵。因此，這一時(shí)期，以種糧為主要特征的農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)糧食幾乎等同于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2. 傳統(tǒng)糧食觀向現(xiàn)代食物觀轉(zhuǎn)變階段(1985-1999年)

糧食生產(chǎn)在經(jīng)過制度上的創(chuàng)新后取得了前所未有的新突破，徹底解決了糧荒問題，緩解了糧食供應(yīng)的緊張局勢(shì)，甚至出現(xiàn)了糧食的相對(duì)過剩和賣糧難(陳錫文等，2000)。單調(diào)的作物品種是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡的主要表現(xiàn)，其產(chǎn)生的直接影響是難以滿足城鄉(xiāng)居民的膳食多元化需求?；诖?，1985年中央一號(hào)文件提出要“在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的同時(shí)，積極發(fā)展多種經(jīng)營”。 1986年的一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“以往單一抓糧食生產(chǎn)，并沒有達(dá)到更快增產(chǎn)糧食的目的，反而造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)停滯的局面。近幾年開展了多種經(jīng)營，包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展林、牧、漁業(yè)……結(jié)果，糧食增產(chǎn)速度大大加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮”。

1992年9月《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定》中指出，要把傳統(tǒng)的糧食觀念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代食物觀念，對(duì)目前的種植業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要調(diào)整。1993年2月國務(wù)院有關(guān)《九十年代中國食物結(jié)構(gòu)改革與發(fā)展綱要》指出，中國食物發(fā)展的指導(dǎo)思想是要堅(jiān)持食物生產(chǎn)與消費(fèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)營養(yǎng)和消費(fèi)的需求……走出一條符合中國國情的食物發(fā)展的道路。1998年10月，黨的十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出，“必須穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，同時(shí)又要調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)行農(nóng)林牧副漁并舉，并且把發(fā)展多種經(jīng)營同支持和促進(jìn)糧食生產(chǎn)結(jié)合起來，確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)”。這一時(shí)期，中國政府積極采取措施進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐漸扭轉(zhuǎn)了單一的以種植糧食為主要特征的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從1985年至1999年十五年的發(fā)展，中國各種農(nóng)產(chǎn)品均得到了迅速發(fā)展。1999年肉類、水產(chǎn)品、禽蛋和牛奶分別達(dá)到5949.00萬噸、3570.15萬噸、2134.70萬噸、717.60萬噸，分別比1985年增長(zhǎng)了209%、406%、299%和197%。多樣化的農(nóng)產(chǎn)品供給，總體上滿足了城鄉(xiāng)居民基本小康生活的食物消費(fèi)需求。

3. 農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整階段(2000-2014年)

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新千年以來，在農(nóng)產(chǎn)品總量大體平衡，豐年有余，以及加入世界貿(mào)易組織的背景下，黨中央和國務(wù)院提出必須大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。事實(shí)上有關(guān)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)踐工作，很多地方從1998年就已經(jīng)開始。隨著中國食物供給的相對(duì)過剩以及世界市場(chǎng)對(duì)中國農(nóng)業(yè)的影響加深，中國政府制定的第十個(gè)五年規(guī)劃綱要，對(duì)未來五年如何調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了部署。該規(guī)劃是按照愿望和當(dāng)時(shí)存在的客觀情況制定出來的遠(yuǎn)景，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的文獻(xiàn)，包括以下幾方面的內(nèi)容：第一，積極調(diào)整種植業(yè)作物結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效種植業(yè)；第二，繼續(xù)建設(shè)新疆優(yōu)質(zhì)棉基地、長(zhǎng)江流域雙低油菜基地及綠色食品基地；第三，擴(kuò)大飼料作物種植面積，加強(qiáng)草場(chǎng)建設(shè)，改良禽畜品種，加快發(fā)展畜牧業(yè)；第四，加強(qiáng)漁業(yè)資源和漁業(yè)水域生態(tài)保護(hù)，積極發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和遠(yuǎn)洋漁業(yè)。

隨后，“十一五”、“十二五”規(guī)劃綱要繼續(xù)提出優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。將其相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行歸納后總結(jié)為以下幾點(diǎn)：首先，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，形成農(nóng)產(chǎn)品“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的戰(zhàn)略格局，確保糧食作物的產(chǎn)量；其次，提高養(yǎng)殖業(yè)，發(fā)展畜牧業(yè)、奶業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)；最后，因地制宜發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，推進(jìn)蔬菜、水果、茶葉、花卉等園藝作物標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。作為這些遠(yuǎn)景規(guī)劃和計(jì)劃的一個(gè)結(jié)果，將是改善中國食物的結(jié)構(gòu)比例。2014年，糧食產(chǎn)量為63964.83萬噸，棉花產(chǎn)量為629.94萬噸，油料產(chǎn)量為3371.92萬噸，糖料產(chǎn)量為12088.73萬噸，水果產(chǎn)量為23302.63萬噸，蔬菜產(chǎn)量為64948.65萬噸，肉類產(chǎn)量為8817.9萬噸，牛奶產(chǎn)量為3159.88萬噸，禽蛋產(chǎn)量為2930.31萬噸，水產(chǎn)品總產(chǎn)量為6001.92萬噸。與2000年相比，分別增加了38%、43%、14%、58%、274%、46%、47%、282%、34%和62%。對(duì)于那些生活在全球經(jīng)濟(jì)體系中較下層的人們，禽畜產(chǎn)品消費(fèi)的增加是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。擴(kuò)大生產(chǎn)和改變農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的計(jì)劃適應(yīng)了中國居民膳食結(jié)構(gòu)的改善，滿足了除傳統(tǒng)以大米和小麥等為主的食物外，提供了更加豐富的食物種類。

4. 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革階段(2015年至今)

在確保了豐富的膳食種類后，居民開始更加關(guān)注與飲食密切相關(guān)的質(zhì)量問題，期望能夠獲取更加健康和營養(yǎng)的農(nóng)產(chǎn)品，解決問題的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)的供給側(cè)。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的新時(shí)期，中國農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾與難題在于：如何在農(nóng)產(chǎn)品低水平供需平衡的現(xiàn)實(shí)處境下，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。韓長(zhǎng)賦指出，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的結(jié)構(gòu)性問題突出，出路在于要加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，包括對(duì)種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整?！笆濉币?guī)劃綱要中，有關(guān)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容顯示，國家將積極推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，2015年中央農(nóng)村工作會(huì)議和2016年的中央一號(hào)文件，都明確提出了要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革(江維國，2016)。事實(shí)上，這次改革與上一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整相比更加聚焦，將改革的重點(diǎn)突出在農(nóng)業(yè)的供給側(cè)，核心是“去庫存、降成本、補(bǔ)短板”。

此后，從2017年中央一號(hào)文件的優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，到2022年一號(hào)文件中全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給均釋放出中國農(nóng)業(yè)面臨的諸多矛盾和難題，“病根”都在結(jié)構(gòu)方面，因此需要將其作為今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要任務(wù)。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年全國居民人均糧食消費(fèi)量是141.2千克，蔬菜及食用菌的消費(fèi)量是103.7千克，肉類消費(fèi)量為24.8千克，蛋類消費(fèi)量為13千克，水產(chǎn)品的消費(fèi)量是13.9千克。1978年相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)分別為：糧食消費(fèi)247.8千克，蔬菜消費(fèi)141.5千克，豬牛羊肉的消費(fèi)量為5.8千克，蛋及制成品為0.8千克，水產(chǎn)品是0.8千克。兩組數(shù)據(jù)相比，可以清晰地看出40多年來中國農(nóng)村居民飲食結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化。

中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，時(shí)代嬗變脈絡(luò)可循。自改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整遵循了解決重要農(nóng)產(chǎn)品基本供給階段、從傳統(tǒng)的糧食觀向現(xiàn)代的食物觀轉(zhuǎn)變的階段、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的演化路徑(見圖2)。這一演化路徑究其本質(zhì)在于，不同時(shí)期在面臨不同的農(nóng)業(yè)難題時(shí)，中國政府對(duì)重要問題催生而來的訴求的回應(yīng)，以及頂層設(shè)計(jì)者對(duì)未來農(nóng)業(yè)愿景的規(guī)劃。

圖2 改革開放40年中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的階段特征

四、 中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策演化

改革開放40年來，中國農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)主要目標(biāo)是，提高谷物和其他食物的生產(chǎn)和自給自足。囿于農(nóng)業(yè)的前期基礎(chǔ)條件，最初的農(nóng)業(yè)政策主要考慮糧食的產(chǎn)量問題，形成了 “以糧為綱”的食物觀。經(jīng)過40多年持續(xù)快速的發(fā)展，中國已經(jīng)由“吃不飽”到“吃得飽”，再到“吃得好，吃的健康、吃的安全”的轉(zhuǎn)變(朱四海，2005)。不同時(shí)期的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，是影響當(dāng)下中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的重要?jiǎng)右?。每種被具體政策和市場(chǎng)影響的農(nóng)業(yè)擴(kuò)張，為人們?cè)u(píng)價(jià)不同階段的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了一個(gè)強(qiáng)有力的工具。根據(jù)上文對(duì)不同時(shí)期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入分析，可以探究其隱含的發(fā)展理念。

1. 對(duì)糧食的關(guān)注貫穿于整個(gè)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

中國糧食政策變遷的基本經(jīng)驗(yàn)是，政府決策層的主流觀念決定了政策演變與反復(fù)的歷程(布朗，1998)。有關(guān)糧食政策，中央決策層始終將其置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的執(zhí)政命題。尤其是在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，糧食產(chǎn)量能否滿足國內(nèi)消費(fèi)量成為考量執(zhí)政者能力的關(guān)鍵指標(biāo)。這從1995年實(shí)施“米袋子省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，到2016年“糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核”，再到2021年4月實(shí)施的《糧食流通管理?xiàng)l例》中“糧食安全黨政同責(zé)”可窺一斑。

早在上個(gè)世紀(jì)90年代，布朗(1998)指出世界正進(jìn)入一個(gè)更難以提高食物產(chǎn)量的時(shí)代。有鑒于此，《九十年代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中，國家明確規(guī)定糧食播種面積不能少于16.5億畝，并以此作為保障糧食生產(chǎn)的安全警戒線。同時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)任何時(shí)候都要有底線思維，即18億畝耕地紅線絕不動(dòng)搖。2016年中央一號(hào)文件提出，要實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，將“中國人的飯碗，始終牢牢端在自己手上”。2020年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)化為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。值得慶幸的是，中國的糧食產(chǎn)量經(jīng)過40多年的發(fā)展，盡管部分年份間存在波動(dòng)，但是整體上實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量的平穩(wěn)增長(zhǎng)(見表3)，2021年中國糧食產(chǎn)量達(dá)到6885萬噸，比1978年的20476.5萬噸增長(zhǎng)了3倍多。與此同時(shí)，我們絕對(duì)不能忽視限制糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)存在的現(xiàn)實(shí)障礙，即未使用的農(nóng)業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備的日益減少，可用于農(nóng)業(yè)灌溉水資源的匱乏，增施額外肥料于現(xiàn)有作物的作用有限，以及工業(yè)化過程中不可避免的耕地面積縮減。上述種種都是未來我們必須要面對(duì)，并要努力嘗試解決的難題。

表3 1980-2020年中國主要糧食產(chǎn)量及播種面積

2. 增加農(nóng)民收入始終是政策關(guān)注的焦點(diǎn)

從世界經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化的最終結(jié)果是農(nóng)民數(shù)量的絕對(duì)減少，但是這絕不意味著農(nóng)民重要性的降低。隨著糧食產(chǎn)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如何提高農(nóng)民收入成為政府優(yōu)先考慮的政策目標(biāo)。在非農(nóng)收入逐漸成為農(nóng)戶收入主要來源的背景下，重新討論農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入意義重大，因?yàn)檗r(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的增加是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的源動(dòng)力。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施從制度層面釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)活力，從而帶來了農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的普遍提高。然而，受20世紀(jì)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的國家戰(zhàn)略影響，中國農(nóng)業(yè)以稅收以及工農(nóng)剪刀差的形式為國家工業(yè)化貢獻(xiàn)了巨額的資金積累(張紅霞和余勁，2012)。1999年實(shí)施的兼顧農(nóng)民收入增加與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的退耕還林政策，成為中國農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)(朱長(zhǎng)寧和王樹進(jìn)，2014)。國家逐漸在農(nóng)業(yè)上由索取轉(zhuǎn)為給予，開始采取各種措施扶持補(bǔ)貼“三農(nóng)”。2006年農(nóng)業(yè)稅的取消更是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2004年起實(shí)施的農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，經(jīng)過十多年的時(shí)間摸索又將其合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，并于2016年開始在全國推行。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策規(guī)定，一部分資金用于耕地地力保護(hù)，另一部分資金用于提升糧食產(chǎn)能。表明糧食安全、保護(hù)地力都是國家戰(zhàn)略，兩者均不可偏廢。種種農(nóng)業(yè)政策的推行，既有激勵(lì)農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)工作的政治意圖，也有增加農(nóng)民收入的初心與決心。

恩格爾系數(shù)是衡量一國居民富裕程度和生活水平高低的重要指標(biāo)。通過表4的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以清晰地看出，自1978年實(shí)行改革開放政策以來，中國城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入都得到了大幅增長(zhǎng)，其絕對(duì)值分別從1978年的343.4元和133.6元提高到2020年的43833.8元和17131.5元；相應(yīng)地，中國城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)都呈現(xiàn)出較快的下降趨勢(shì)，分別從1978年的55.5和67.7下降到2020年的29.2和32.7。此外，在這40多年間，中國城鄉(xiāng)居民的人均收入指數(shù)也都得到了大幅增長(zhǎng)，在2020年該指數(shù)分別達(dá)到1728.4和2144.2(以1978=100)。同時(shí)，隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)的下降幅度也大于城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)的下降幅度。這些數(shù)據(jù)都表明，中國城鄉(xiāng)居民的收入水平和生活水平之間的差距正在逐步縮小。這些成就的取得是各行各業(yè)從業(yè)者辛勞付出的回報(bào)，同樣也離不開黨和國家各項(xiàng)政策的鼓勵(lì)和扶持。

表4 1980-2020年中國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入和恩格爾系數(shù)

3. 居民膳食結(jié)構(gòu)的改善得到回應(yīng)

由于獨(dú)特的環(huán)境背景和歷史傳統(tǒng)，中國人的飲食結(jié)構(gòu)具有鮮明的地域特色，其中稻谷和小麥占據(jù)了重要地位。但是，這種食物結(jié)構(gòu)正在推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)的再次革命，黃宗智(2016)將其稱為中國的隱性農(nóng)業(yè)革命。即中國大陸的食物消費(fèi)比正從傳統(tǒng)的8∶1∶1的糧食：蔬菜：肉食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向城市上層階級(jí)以及臺(tái)灣、香港等較富裕地區(qū)的4∶3∶3模型。有研究顯示，農(nóng)村居民收入及收入分布的變化對(duì)其食物消費(fèi)有顯著影響，除糧食類食物外，其余食物類別的收入彈性均顯著為正(Li等, 2021)。時(shí)下對(duì)于食物的消費(fèi)，無論是城市還是農(nóng)村，人們更多購買蔬菜、水果、肉蛋奶和魚禽等。這一變化也可從人們對(duì)糧食消費(fèi)的改變得到佐證，以1978年到2020年為考察時(shí)區(qū)，在此期間農(nóng)村人均“糧食”消費(fèi)從248公斤降低到168公斤。

一個(gè)經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷取決于需求和供給兩個(gè)方面，以市場(chǎng)取向?yàn)樘攸c(diǎn)的新時(shí)期更為重要的是需求導(dǎo)向。由于收入水平的提高，人們?cè)絹碓街匾暼粘ｏ嬍持胁煌瑺I養(yǎng)的搭配，導(dǎo)致農(nóng)戶的種植意愿也發(fā)生根本的改變。以低值谷物生產(chǎn)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)種植結(jié)構(gòu)向高值肉禽魚、蛋奶、蔬菜與水果的種植結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為一種趨勢(shì)(參見圖3)。改革開放之前，人們關(guān)注如何填飽肚子的問題，而身處21世紀(jì)的人們?cè)诿鎸?duì)形形色色各式各樣的食物時(shí)，已然超越了基本的生存需要，更多的是一種消費(fèi)體驗(yàn)。

圖3 1980-2020年中國城鄉(xiāng)居民主要食品消費(fèi)量

4. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性得到強(qiáng)調(diào)

經(jīng)過石油農(nóng)業(yè)的空前發(fā)展后，人類的食物需求與地球的自然極限發(fā)生沖突。從全球范圍看，為了滿足不斷增長(zhǎng)的食物需求，海洋漁場(chǎng)、陸地草場(chǎng)和耕地三個(gè)彼此影響的食物系統(tǒng)不斷被人類開發(fā)利用。糧食短缺，過度捕撈和放牧以及耕作極限成為嚴(yán)重威脅人類可持續(xù)發(fā)展的難題。因?yàn)?，海洋漁場(chǎng)、陸地草場(chǎng)和農(nóng)業(yè)耕地都是自然系統(tǒng)，它們的生產(chǎn)力都受自然支配。過度捕撈、過度放牧以及各種形式的不適當(dāng)經(jīng)營管理均能使其退化，一旦達(dá)到其承載能力的極限，這些系統(tǒng)對(duì)世界食物供應(yīng)的貢獻(xiàn)就不能再擴(kuò)大(布朗，1998)。石油農(nóng)業(yè)“逆生態(tài)化”的累積效應(yīng)引起了人們的普遍關(guān)注，農(nóng)業(yè)污染源已經(jīng)成為環(huán)境污染的第一大污染源(王寶義，2018)。世界各國均在積極尋求可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式以應(yīng)對(duì)環(huán)境退化和生態(tài)失衡問題。

中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展也面臨諸如此類的困境，從與農(nóng)業(yè)關(guān)系最為密切的自然因素看，土壤、氣候和水資源在40多年時(shí)空演變中已然發(fā)生了根本改變。農(nóng)藥化肥的大量施用，使土壤肥力嚴(yán)重下降，據(jù)估計(jì)全國土壤有機(jī)質(zhì)含量平均已不足1%，土壤侵蝕現(xiàn)象日益嚴(yán)重。表5的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：1978年中國農(nóng)用化肥施用量為884萬噸，2015年高達(dá)6022.6萬噸，到2020年降到5250.7萬噸；2015年之前，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力、農(nóng)藥施用量和農(nóng)用塑料地膜使用量呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)，到2020年前兩項(xiàng)指標(biāo)分別為105622.1萬千瓦和5250.7萬噸，后兩項(xiàng)指標(biāo)的最新數(shù)據(jù)更新至2019年，分別為139.2萬噸和24.1萬噸。2020年中國的耕地灌溉面積比1978年擴(kuò)大了1.5倍多，但在這些灌溉面積中，有些是以過量抽取地下水和蓄水層枯竭為代價(jià)而獲得的。如何保持糧食增產(chǎn)而又不出現(xiàn)水的過度抽取和地下水位的過度降低成為中國必須面對(duì)的大問題。

表5 1980-2020年中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

早在1982年，中國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)提出發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的倡議(孫建鴻，2014)。從“四位一體”到“五位一體”總體布局的過渡，從2014年《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃(2014-2018年)》到2015年《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》的出臺(tái)，再到2016年《農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程規(guī)劃(2016-2020)》的公布，農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)理念深入推進(jìn)。2020年中央一號(hào)文件指出，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。按照優(yōu)化、適度、保護(hù)三大發(fā)展區(qū)域的布局，這一系列文件全面深刻地部署了未來中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑。在實(shí)踐層面，全國各地也開始探索生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的可行方案。比如，在兩湖和安徽等地通過政府政策引導(dǎo)和鄰里效應(yīng)等因素的影響，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶有更高的意愿采納新的生態(tài)種養(yǎng)技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)被聯(lián)合國糧農(nóng)組織列為全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的“稻蝦共作體系”的可持續(xù)發(fā)展(田卓亞等，2021)。

五、 總 結(jié)

本文以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為研究主題，對(duì)改革開放以來中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整政策進(jìn)行了回顧與總結(jié)，解讀了不同階段中國農(nóng)業(yè)面臨的主要難題，以及面對(duì)這些難題中央政府圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了哪些調(diào)整。本文的主要研究結(jié)論是：第一，中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)在演化路徑上經(jīng)歷了四個(gè)階段，分別是：解決重要農(nóng)產(chǎn)品基本供給階段(1978-1984)、傳統(tǒng)糧食觀向現(xiàn)代食物觀轉(zhuǎn)變階段(1985-1999)、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整階段(2000-2014)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革階段(2015-至今)。第二，通過對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的深入研究發(fā)現(xiàn)：增加糧食生產(chǎn)貫穿于整個(gè)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程，增加農(nóng)民收入始終是政策關(guān)注的焦點(diǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性得到強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，隨著收入水平的提高，居民膳食結(jié)構(gòu)的改善成為國家調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)必須考慮的現(xiàn)實(shí)。