省人大常委會副主任 王 華

為深入貫徹落實省委關于推動南四湖流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展部署要求，做好南四湖生態(tài)保護立法工作，統(tǒng)籌解決南四湖流域生態(tài)治理、產業(yè)發(fā)展和民生保障問題，省人大常委會組成調研組，赴濟寧市實地考察南四湖流域漁民生產生活、污水處理、池塘退養(yǎng)、濕地建設、產業(yè)轉型等情況，學習借鑒浙江、安徽兩省推動新安江跨省流域生態(tài)共保共治經(jīng)驗做法。

從調研情況看，近年來，省委、省政府深入踐行習近平生態(tài)文明思想，堅決扛起南四湖生態(tài)保護政治責任，科學謀劃、統(tǒng)籌施策，以壯士斷腕的決心推動南四湖實現(xiàn)由“醬油湖”向三類水體轉變，保護治理取得明顯成效。一是組織領導堅強有力。省委、省政府主要領導同志掛帥督戰(zhàn)，多次深入湖區(qū)調研，專題研究相關問題，為南四湖保護治理精準把脈。省內流域各市縣擔當盡責、克服困難、狠抓落實，湖區(qū)漁民群眾、工礦企業(yè)響應號召、服從大局，形成上下聯(lián)動、齊心協(xié)力、共同抓好大保護的良好態(tài)勢。二是綜合治理成效顯現(xiàn)。深化“治保用”綜合治污體系，推進工業(yè)、農業(yè)、生活、船舶、外來水“五水共治”，域內累計關停1萬余家重污染企業(yè)，取締小碼頭572個，實施退養(yǎng)退漁1.5萬公頃。三是法治體系不斷完善。南四湖生態(tài)保護立法有序推進，在《山東省水污染防治條例》《山東省湖泊保護條例》《山東省南水北調工程沿線區(qū)域水污染防治條例》以及《濟寧市水環(huán)境保護條例》基礎上，2021年省人大常委會出臺《山東省南四湖生態(tài)保護條例》，形成銜接配套的南四湖生態(tài)保護法治保障體系。四是協(xié)同共治穩(wěn)步推進。魯蘇兩省、濟寧市與徐州市、微山縣與沛縣之間初步建立跨省流域水生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機制。在全國率先全面建立縣際流域橫向生態(tài)補償機制，實現(xiàn)流域4市42條河流75個斷面橫向生態(tài)補償全覆蓋。五是民生保障工作扎實有效。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，通過加大財力投入、政策補償、低保救助、技能培訓和就業(yè)服務、實施漁民安居工程等措施，全力保障湖區(qū)群眾生活。

南四湖生態(tài)保護是一篇大文章。目前，各方面工作進展和取得的成績是初步的，南四湖生態(tài)保護和高質量發(fā)展仍處于壓力疊加、負重前行的攻堅期，產業(yè)轉型的陣痛期，動能轉換的窗口期，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻，保護治理成果還不穩(wěn)固，改善群眾生產生活條件、實現(xiàn)產業(yè)振興、讓湖區(qū)群眾共享生態(tài)保護和高質量發(fā)展成果，還有不少矛盾和問題需要破解。

一、優(yōu)化頂層設計，完善保護治理體系

南四湖生態(tài)保護和治理，問題表現(xiàn)在湖里，根子在岸上，需要統(tǒng)籌謀劃、綜合發(fā)力、上下協(xié)同、湖岸共治。從體制機制看，南四湖保護治理“統(tǒng)”的力度不夠，統(tǒng)分結合、整體聯(lián)動的工作機制不健全。目前，在省生態(tài)環(huán)境委員會框架內組建了南四湖東平湖流域生態(tài)環(huán)境保護專項小組，依托省、市、縣生態(tài)環(huán)境部門優(yōu)化了監(jiān)管協(xié)調機制，但從運行情況看，還偏重末端水質監(jiān)管執(zhí)法，統(tǒng)籌推進源頭治理、綠色發(fā)展的力度較弱，省級部門之間條塊分割、多頭管理、銜接不暢、底數(shù)不清等問題依然存在。從政策支撐看，南四湖保護治理的規(guī)劃引領不足，總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、配套制度等政策體系不完善，資金投入不足，資金來源單一，主要依靠財政資金，保障力度有限。從治理方式看，有的部門和干部仍然存在一些模糊認識，有的認為抓生態(tài)保護壓縮了發(fā)展空間，沒有正確把握生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系，在落實上被動重點突破多、主動整體推進少，推動南四湖生態(tài)保護由集中整治向依法治理、“一湖之治”向“流域之治”轉變任務迫切。

南四湖流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，事關大運河文化帶、南水北調工程、雄安新區(qū)建設等國家戰(zhàn)略實施，事關全省經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。要樹立大局觀念，立足服務國家戰(zhàn)略，聚焦“三區(qū)一地一樞紐”發(fā)展定位，結合推進新舊動能轉換、打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板，抓好頂層設計，統(tǒng)籌安排，整體推進，著力提升南四湖保護治理、綠色發(fā)展、生態(tài)法治、組織保障一體化水平。要優(yōu)化體制機制，加大省級層面“統(tǒng)”的力度，建議在省級層面成立南四湖生態(tài)保護和高質量發(fā)展工作領導小組，加強政策協(xié)同、要素協(xié)同、力量協(xié)同、落實協(xié)同，構建省市縣上下聯(lián)動工作機制。要完善規(guī)劃體系，加快編制出臺南四湖生態(tài)保護和高質量發(fā)展總體規(guī)劃、專項規(guī)劃，推動流域跨省交界市縣規(guī)劃共商共編，統(tǒng)籌安排湖區(qū)國土空間優(yōu)化、自然資源利用、流域綜合治理，強化功能管理、資源管控和生態(tài)保護，推動涉湖產業(yè)協(xié)調融合發(fā)展。要更加注重求真務實，科學把握保護治理時序，指導有關市縣明確近期、中期、遠期目標任務，按照時間表，在整體推進基礎上，聚焦主要矛盾、主動發(fā)力、重點突破，做到全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相銜接。要加快立法進程，對南四湖生態(tài)保護和綠色發(fā)展作出系統(tǒng)性、整體性制度安排，依法解決南四湖保護治理面臨的突出問題。

二、加強精準治理，補齊生態(tài)系統(tǒng)短板

南四湖流域水網(wǎng)密布、物種豐富、城鎮(zhèn)密集，保護治理形勢復雜。抓好南四湖大保護，重中之重在于找準病因、辯證施治。調研發(fā)現(xiàn)，目前在精準治污上還有不少薄弱環(huán)節(jié)。一是南四湖生態(tài)健康科學研究滯后，保護治理科技支撐薄弱。與云南、安徽等省相比，我省湖泊治理科研平臺建設、技術創(chuàng)新應用、專業(yè)人才引進培養(yǎng)等方面還有差距，特別是南四湖生物多樣性保護、水生植物資源化利用、生態(tài)循環(huán)農業(yè)發(fā)展、湖區(qū)富營養(yǎng)化防治、航運污染防治等課題科研攻關力度有待加強。比如，南四湖菹草群落面積已接近38萬畝，其生長期間對凈化水質具有重要作用，但衰退腐爛后卻會對水質造成污染。據(jù)估算，每年光打撈收割費用就要5600余萬元，目前，既無能力打撈收割，也無資源化利用途徑，本來應是湖區(qū)群眾致富的資源優(yōu)勢變?yōu)楹^(qū)的生態(tài)負擔。二是截污控源任務艱巨。一方面，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施不健全。城市建成區(qū)內仍存在管網(wǎng)收集空白區(qū)，城鎮(zhèn)生活污水收集處理設施運行維護長效機制不完善。湖內住家船生活污水和垃圾目前雖已采取集中收集拉運方式處理，但點多面廣、高度分散，管理難度大。另一方面，點源排放標準和河湖水質標準差距大，河湖執(zhí)行地表三類水標準，污水處理廠排放執(zhí)行一級A類標準，工業(yè)點源執(zhí)行行業(yè)標準或流域標準，均較地表三類水差距較大。三是生態(tài)擴容謀劃推動不夠。濕地生態(tài)系統(tǒng)是維護河湖生態(tài)健康的重要屏障，但由于長期投入不足、體制不順，部分人工濕地缺乏系統(tǒng)運營維護管理機制，有的破損、淤塞，水質凈化效果降低。

南四湖生態(tài)系統(tǒng)是相互依存、緊密聯(lián)系的有機整體，正確認識和把握南四湖生態(tài)規(guī)律，是科學高效推動保護治理的前提。要加快推進南四湖生態(tài)保護智庫建設，深化南四湖生態(tài)系統(tǒng)科學研究，掌握各生態(tài)要素健康狀況、內在功能和演變機理，開展綠色技術創(chuàng)新攻關和示范應用，綜合運用工程、生物和微生物等技術，構建水體、底泥、濕地、水岸良性循環(huán)系統(tǒng)，促進水生物保護、水生態(tài)平衡、水經(jīng)濟發(fā)展。要大力推進立體治水，緊盯水生態(tài)安全，堅持“城鄉(xiāng)并舉、水陸并進、建管并重、整轉并推、干群并抓”，采用城鎮(zhèn)、農村和湖區(qū)三區(qū)聯(lián)治方式，加大“減”的力度，強化城鄉(xiāng)截污治污基礎設施建設，推進湖內垃圾污水收集上岸處理；做好“增”的文章，因地制宜，科學規(guī)劃布局重點入湖河流和環(huán)湖生態(tài)緩沖帶、人工濕地等工程，開展退化濕地修復治理，加快推進退養(yǎng)池塘綜合整治，完善建設、管理、保護體系，構建布局合理、功能完善、規(guī)模適宜的生態(tài)屏障。要加快提升智慧監(jiān)管水平，探索建立南四湖監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等關鍵技術，聚合重點行業(yè)領域數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)湖區(qū)監(jiān)測監(jiān)控有效覆蓋，構建信息共享、監(jiān)測預警、會商研判、協(xié)調聯(lián)動、快速反應機制。

三、加強民生保障，帶動漁民群眾共同富裕

退漁退養(yǎng)是河湖生態(tài)環(huán)境整治的重要一環(huán)，表面上看是環(huán)保問題，實質上是民生問題，關鍵在于做好“后半篇文章”，抓好漁湖民轉產發(fā)展和安居工作。湖堤內漁湖民主要分為三類：一是以農業(yè)生產、耕種為主的農民，與堤外農民生產生活方式?jīng)]有明顯區(qū)別。二是農業(yè)種植、漁業(yè)養(yǎng)殖兼而有之的半農半漁的農民，生產方式主要是“一池一田”，池內養(yǎng)殖、池上種植。三是以船為家的漁湖民，生產方式主要是漁業(yè)養(yǎng)殖捕撈、船舶運輸、外出務工，部分從事農家樂、漁家樂。綜合分析，當前民生工作的重點是抓好半農半漁群眾轉產發(fā)展和以船為家純漁民轉產發(fā)展和安居工作。目前面臨的主要問題在于，一是轉產轉業(yè)難度大。漁湖民年齡結構總體偏大，文化程度偏低，學習新技能困難較大，不少漁湖民退養(yǎng)后難以實現(xiàn)轉產，缺少其他就業(yè)技能，存在社會穩(wěn)定風險。二是漁民安居工程推進難度大。據(jù)調查，目前以船為家、無房無地的漁湖民，上岸意愿強烈的僅占總人數(shù)的28%，已計劃列入第一批安居試點工程。對于剩余以船為家的漁湖民群眾，具體安置方案還需認真聽取群眾意見。三是補償資金缺口大，退漁退養(yǎng)等有關補償費用僅靠市縣承擔壓力較大。

推動南四湖保護治理要妥善處理生態(tài)和民生的關系，努力實現(xiàn)生態(tài)保護和民生保障相協(xié)調。目前，南四湖民生保障工作的主要矛盾是退漁退養(yǎng)群眾關心的資產評估、經(jīng)濟補償、轉產發(fā)展、社會保障等問題，建議成立工作專班，制定專項方案，深入了解意愿訴求，全面摸清工作底數(shù)，精準建檔立卡，建立“一戶一冊一干部”結對幫扶機制，采取發(fā)展產業(yè)、務工就業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)、提供公益崗位、特困救助等形式，分類做好安置工作。要健全民生保障政策體系，建議省市縣民政、人力資源社會保障、住房城鄉(xiāng)建設等部門上下聯(lián)動，專題研究完善轉產轉業(yè)、住房安置、社會保險、困難救助等政策體系，既要充分激發(fā)內生動力，又要牢牢兜住民生底線，解除群眾后顧之憂。要有序推進安居工作，充分尊重群眾意愿，體現(xiàn)人文關懷，堅持依法依規(guī)、程序嚴謹、公開透明，重點把握資產評估、拆解補償、廢棄物處置、驗收管理等關鍵環(huán)節(jié)，解決好錢從哪里出、人往哪里去、房從哪里來等難點問題，采取新建住房、購房補貼、貨幣安置、公租房等方式，確保有意愿上岸的群眾搬得安心、住得放心。要統(tǒng)籌做好暫無上岸意愿群眾的安置工作，完善連家船公共設施，優(yōu)化服務管理，改善提升生活環(huán)境，讓群眾先穩(wěn)住心。同時要及時了解群眾思想動態(tài)，跟蹤做好后續(xù)工作。

四、加快產業(yè)轉型升級，推動綠色低碳發(fā)展

南四湖流域自然資源、人文資源、生態(tài)資源豐富，又是京杭大運河航運交通要道，隨著南四湖保護治理向縱深推進，湖區(qū)產業(yè)不適應高質量發(fā)展要求的問題越來越突出。一是產業(yè)組織方式、運營機制亟待優(yōu)化。南四湖漁業(yè)組織化、產業(yè)化、現(xiàn)代化程度偏低，漁業(yè)發(fā)展方式和空間布局亟待優(yōu)化，漁民以傳統(tǒng)一家一戶養(yǎng)殖為主，漁業(yè)龍頭企業(yè)偏少，限養(yǎng)區(qū)池塘缺乏整體規(guī)劃。如何破解湖區(qū)保護與發(fā)展的困境，浙江省淳安縣提供了成功的經(jīng)驗。他們在千島湖保護方面，堅持政府引導、企業(yè)進入、漁民參與，整合資源要素，發(fā)展大水面保水漁業(yè)，實現(xiàn)“一條魚帶動一方經(jīng)濟、一條魚呵護一湖秀水”。二是湖區(qū)產業(yè)綠色化、生態(tài)化轉型任務迫切。比如，南四湖流域水稻種植面積達63萬畝，但僅9.39萬畝稻（藕）田完成退水治理，35%的稻（藕）田發(fā)展稻漁生態(tài)種養(yǎng)；自然保護區(qū)實驗區(qū)內22.6萬畝池塘，僅3000畝完成生態(tài)化改造試點，95%以上的養(yǎng)殖池塘缺乏尾水處理設施。三是湖區(qū)產業(yè)融合發(fā)展進程緩慢。微山湖文旅、漁旅、農旅融合不夠，旅游產品同質化、碎片化，主體項目局限于微山島、南陽島和紅荷濕地觀光，旅游配套設施不健全，產業(yè)鏈條短，特別是“住”“購”和“娛”等環(huán)節(jié)薄弱，難以滿足市場需求。四是湖區(qū)港航物流產業(yè)集約化程度比較低。主要表現(xiàn)在：港口多、規(guī)模小、分布散，沒有形成規(guī)模效益，亟需整合。湖區(qū)運營船舶多為柴油動力船舶，耗能高、污染大、運力小，機械化、智能化程度低，新能源船舶推廣應用還有很長的路要走。

生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是南四湖保護治理的根本出路，也是發(fā)展民生事業(yè)的必然選擇。要轉變治理理念，充分挖掘南四湖生態(tài)、水運、自然、文化等優(yōu)勢資源，探索生態(tài)價值多元轉化路徑，推動生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化，大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)、新興產業(yè)和循環(huán)產業(yè)，延伸產業(yè)鏈條，構建綠色產業(yè)體系。南四湖產業(yè)轉型升級優(yōu)勢在水，特色在魚，潛力在港行物流產業(yè)。建議一是深化經(jīng)營體制、運行機制改革。用好政府和市場“兩只手”，引導社會資本參與保護治理，借鑒千島湖經(jīng)驗做法，由省水發(fā)集團、土發(fā)集團與微山縣合作成立南四湖發(fā)展有限公司，以發(fā)展大水面生態(tài)漁業(yè)、全域生態(tài)旅游產業(yè)為重點，科學評估魚類漁產潛力，統(tǒng)一規(guī)劃提升旅游服務品質，用好水資源，做足“魚”文章，完善聯(lián)農帶農機制，以魚養(yǎng)水治水，以魚興業(yè)富民。優(yōu)化整合南四湖生態(tài)資源、紅色漁鄉(xiāng)和運河風情文化等文旅資源，打造內陸湖泊文化旅游綜合目的地，增強南四湖造血功能。二是加快推動湖區(qū)產業(yè)綠色轉型、融合發(fā)展。聚焦湖區(qū)特色種養(yǎng)產業(yè)，組織省市農業(yè)（漁業(yè)）科研院所、涉農高?？蒲辛α浚_展種質資源保護利用、生態(tài)種養(yǎng)技術、病蟲害綠色防控等聯(lián)合攻關、專題研究，創(chuàng)新生態(tài)循環(huán)種養(yǎng)模式，發(fā)展湖區(qū)特色農產品精深加工，促進農旅、漁旅、文旅深度融合，讓湖區(qū)群眾共享生態(tài)保護成果。三是加快港航物流產業(yè)提檔升級。充分發(fā)揮京杭大運河物流優(yōu)勢，推進濟寧港口資源整合，建設綠色化、智能化、標準化、現(xiàn)代化大港口，構建全省內河航運通江達海、資源要素暢通流動的經(jīng)濟動脈。整合沿線傳統(tǒng)船舶制造企業(yè)，引進先進船舶制造企業(yè)，建設新能源船舶制造基地，培育港航與制造業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展模式。

五、加強上下游溝通合作，推進流域共治共享

南四湖流域是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，推動南四湖生態(tài)保護要牢固樹立“一盤棋”思想，既要辦好山東的事情，也要加強上下游省（市）協(xié)同合作，形成“共抓大保護”的合力。目前，魯蘇兩省以及南四湖交界的濟寧市與徐州市、微山縣與沛縣分別簽訂了聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議，但流域協(xié)同治理還處于起步階段，面臨的形勢任務依然嚴峻。一是入湖河流水質不穩(wěn)定。去年1至9月，南四湖53條入湖河流中有4條為劣五類水體。其中，我省39條入湖河流中優(yōu)良水體21個，占比53.8%。二是流域排放標準不統(tǒng)一。按照國家水質評價標準，湖泊的總磷指標控制要求比河流嚴4倍，水在河里都達標、入湖卻成為“污水”的問題客觀存在。為保障南水北調水質安全，我省加嚴了全鹽量、硫酸鹽、氟化物地方排放標準，流域水污染物排放標準亟需統(tǒng)一。三是上下游聯(lián)防共治長效機制尚未真正建立。長期以來，我省在合作推進南四湖生態(tài)治理上，對上游承擔了生態(tài)補償責任，對下游承擔了確保一湖清水北上的政治責任，但跨省流域全鏈條生態(tài)補償機制尚未破題。魯蘇交界兩市縣合作交流的層面和形式相對單一，以信息通報、聯(lián)合監(jiān)測為主，停留在技術層面，還需逐步完善協(xié)同治理工作機制。此外，與京津冀還未開展實質性合作，服務和融入國家戰(zhàn)略、推動區(qū)域一體發(fā)展的空間有待拓展。

南四湖上下游省（市）既是流域生態(tài)保護共同體，更是經(jīng)濟發(fā)展共同體，我省作為南四湖生態(tài)保護的主戰(zhàn)場，要主動加強與上下游?。ㄊ校贤?，探索利用河湖長聯(lián)席會議、河湖長聯(lián)盟、聯(lián)合治水磋商等形式，充分發(fā)揮流域交界市縣人大作用，探索建立多領域、多層面合作交流機制，推動在系統(tǒng)謀劃、協(xié)商協(xié)調、整體推進、督促落實等方面協(xié)同發(fā)力。要深化合作共治，聚焦水環(huán)境問題突出的入湖跨界河流，共同摸排污染源底數(shù)，建立交界地區(qū)外源污染清單，協(xié)商共治共護方式，編制“一河一策”方案，加強聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動、資源共享，推動跨界河湖治理保護政策、計劃規(guī)劃、技術標準等有效銜接，形成河湖治理良好秩序。要探索完善跨省流域生態(tài)補償機制，把京津冀納入南四湖生態(tài)補償機制，堅持權責一致、合理補償原則，科學設置生態(tài)補償標準體系，形成保護者和受益者良性互動局面。推動建立多元化補償關系，采取對口協(xié)作、產業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等方式，激發(fā)生態(tài)保護動力，推動形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

六、爭取國家支持，打造跨省流域生態(tài)保護樣板

無論是從南四湖治理面臨的現(xiàn)實問題看，還是從外省流域生態(tài)保護實踐經(jīng)驗看，推動跨省流域保護治理既要橫向協(xié)同，更要上下聯(lián)動。一方面，從治理任務看，南四湖流域涉及魯蘇豫皖4個省、34個縣、53條入湖河流，流域面積大，污染來源廣，治理任務重。此外，南四湖流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的監(jiān)管、執(zhí)法、監(jiān)測涉及面廣，分屬不同層級、不同部門事權。另一方面，從浙江、安徽兩省推動新安江流域生態(tài)補償改革試點的成功經(jīng)驗看，國家層面的支持無疑會是個很大的助力。建議我省借鑒浙江的做法，積極向國家有關部門反映南四湖生態(tài)保護的重要性和目前面臨的困難，爭取設立南四湖特別生態(tài)功能區(qū)，并納入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。同時，要積極爭取將南四湖流域保護治理、清淤擴容等重大工程、重要事項納入《南水北調東線二期工程治污規(guī)劃》《南水北調東線二期工程規(guī)劃》，推動擬定南四湖流域水污染物排放標準，支持節(jié)約集約利用南四湖資源發(fā)展綠色低碳產業(yè)?！?/p>