基于國(guó)土空間規(guī)劃背景的城市更新研究
——以梅州市中心城區(qū)“三舊”改造為例

文/梅州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司 彭茂軍

0 引言

改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，改革成績(jī)顯著。2021年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，意味著我國(guó)已步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，而此時(shí)城市發(fā)展進(jìn)入更新改造的關(guān)鍵期，必須實(shí)現(xiàn)大規(guī)模增量建設(shè)到存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整的平穩(wěn)過渡?！叭f”改造是自然資源部與廣東省開展部省合作、推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作的重要措施。“三舊”改造是指對(duì)符合規(guī)定的改造主體，針對(duì)其布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的實(shí)際現(xiàn)狀進(jìn)行改造，集中于舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊用地上蓋物，主要涉及拆除重建、綜合整改、局部改擴(kuò)建及歷史建筑修繕等。以梅州市中心城區(qū)“三舊”改造為例，從國(guó)土空間規(guī)劃層面分析城鄉(xiāng)發(fā)展中土地利用與城市更新的相關(guān)問題，并提出優(yōu)化建議。

1 改造現(xiàn)狀

2016—2020年，梅州市中心城區(qū)已實(shí)施“三舊”改造項(xiàng)目211個(gè)，總面積約473.77hm2，如圖1所示，占2016—2020年規(guī)劃“三舊”資源總面積的12.84%。

1）改造類型 舊城鎮(zhèn)改造項(xiàng)目182個(gè)，總面積約372.09hm2；舊村莊改造項(xiàng)目10個(gè)，總面積約16.13hm2；舊廠房改造項(xiàng)目19個(gè)，總面積約85.55hm2。

2）改造后用地分類 改造后用地分為居住用地和商業(yè)用地兩大類。

3）分布區(qū)域 中心城區(qū)已實(shí)施的“三舊”改造項(xiàng)目主要分布在江南區(qū)域和梅縣區(qū)域，以江南區(qū)域?yàn)橹鳎緸榕f城鎮(zhèn)改造項(xiàng)目，梅縣區(qū)域分布較分散，改造類型較多，舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊等改造類型均涉及。而江北區(qū)域改造項(xiàng)目分布較少且較零散。在已實(shí)施的項(xiàng)目中，舊城鎮(zhèn)改造項(xiàng)目實(shí)施比重最高，占已實(shí)施改造項(xiàng)目的78.54%；其次是舊廠房改造項(xiàng)目，占已實(shí)施改造項(xiàng)目的18.06%；舊村莊占已實(shí)施改造項(xiàng)目的3.40%。

2 改造成效

2016—2020年，梅州市中心區(qū)“三舊”改造順利實(shí)施并取得一定成果，得到當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可。基于“三舊”改造規(guī)劃，相繼完成梅州萬達(dá)廣場(chǎng)、歸讀一品、左岸觀邸、萬象江山、錦發(fā)君城、鴻運(yùn)豪庭、新都豪庭、月亮灣小區(qū)、奧園天悅灣、芹洋花園等“三舊”改造重大項(xiàng)目，既改善了中心城區(qū)人居環(huán)境和商業(yè)氛圍，促進(jìn)中心城區(qū)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又提升了中心城區(qū)城市風(fēng)貌，起到以點(diǎn)帶面的示范引導(dǎo)作用。除此之外，“三舊”改造有效增加城市固定資產(chǎn)投入及就業(yè)崗位，進(jìn)一步提高土地利用效率，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，推動(dòng)中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展，為以增量建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以存量建設(shè)為主的城市發(fā)展模式、以及城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、城市區(qū)域的更新提供參考。

3 現(xiàn)存問題

3.1 改造用途單一

從改造項(xiàng)目及改造成果看，改造存在用途單一化的問題。不難看出，已改造項(xiàng)目絕大部分為房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，改造項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)較小，未形成連片改造效果，不利于城市整體開發(fā)，對(duì)于城市整體形象塑造及包裝有一定負(fù)面影響。

3.2 配套建設(shè)不理想

在改造中應(yīng)基于大局觀和為民服務(wù)的思想，關(guān)注改造效果，致力于改造后居民生活水平和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，在改造中必然涉及大量配套建設(shè)項(xiàng)目。成熟的社區(qū)建設(shè)需解決生活物品采買、停車、教育、衛(wèi)生等問題，滿足群眾日益增長(zhǎng)的文化需求等。而從改造成果看，改造中配套設(shè)施建設(shè)略顯不足。公共服務(wù)設(shè)施改造僅限于地塊開發(fā)區(qū)域，服務(wù)半徑小，難以覆蓋周邊區(qū)域市民，缺乏服務(wù)區(qū)域大眾的公共服務(wù)設(shè)施改造項(xiàng)目，導(dǎo)致改造效果不佳。

3.3 改造宏觀統(tǒng)籌不足

在“三舊”改造中未平衡好舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造關(guān)系，導(dǎo)致三者改造比例差距較大。改造集中于舊城鎮(zhèn)項(xiàng)目上，政府對(duì)舊村莊、舊廠房改造關(guān)注較少，投入略顯不足。即便有相關(guān)項(xiàng)目，但因配套資源支持不足導(dǎo)致其改造效率較低，特別是一些具有歷史文化保留價(jià)值的項(xiàng)目未得到重點(diǎn)關(guān)注，或在改造中缺乏專業(yè)分析，導(dǎo)致改造效果不理想，既無法凸顯特色，又無法與城市整體風(fēng)貌相匹配。

4 優(yōu)化建議

4.1 界定范圍，劃定單元，有序推進(jìn)

在中心城區(qū)“三舊”改造中應(yīng)提前進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，明確改造重點(diǎn)與難點(diǎn)，在資源分配上有所傾斜。在改造中必須范圍清晰、單元界限明確，按照整體改造思路循序漸進(jìn)展開。在“三舊”改造中應(yīng)將符合《梅州市“三舊”改造實(shí)施辦法》（梅市府〔2020〕10號(hào)）界定標(biāo)準(zhǔn)要求的用地納入“三舊”范圍，劃分管理單元，作為下一步城市更新單元規(guī)劃的基礎(chǔ)。管理單元的劃分要以控規(guī)劃定的街坊為基礎(chǔ)，可在街坊的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際情況適當(dāng)進(jìn)行合并，但要避免拆分原有控規(guī)街坊，實(shí)現(xiàn)管理單元規(guī)劃與控規(guī)圖則無縫銜接。

劃定管理單元后，依據(jù)突出重點(diǎn)、有序推進(jìn)的改造思路，綜合“三舊”改造地塊的空間格局和當(dāng)前梅州市城市空間戰(zhàn)略的實(shí)施重點(diǎn)，結(jié)合改造需求，以有利于改善人居環(huán)境，完善城市功能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)，地塊有一定規(guī)模且實(shí)施性較強(qiáng)為原則，選取重點(diǎn)改造地塊集中的區(qū)域作為梅州市中心城區(qū)“三舊”的重點(diǎn)改造區(qū)域。根據(jù)梅州市國(guó)土空間總體規(guī)劃和“三舊”改造部署，后續(xù)改造重點(diǎn)將放在九大片區(qū)，如圖2所示。

1）五洲城片區(qū) 以梅州齒輪廠、磁性材料廠、大浪口鐵路地塊等重點(diǎn)“三舊”改造地塊為契機(jī)，推動(dòng)舊城區(qū)升級(jí)，依托黃塘河水系及支流打造城市濱水公共空間，創(chuàng)建有特色的綜合性居住環(huán)境。結(jié)合地區(qū)控規(guī)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升地塊的教育服務(wù)能力。

2）環(huán)市西路片區(qū) 以新峰路等地塊城市更新為重點(diǎn)推動(dòng)舊村莊、城中村拆除重建，綜合運(yùn)營(yíng)更新及整備措施，集聚醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)，為醫(yī)療健康基地建設(shè)提供空間載體；以更新推動(dòng)規(guī)劃道路建設(shè)，改善片區(qū)內(nèi)出行條件；環(huán)市西路現(xiàn)狀已有集中的汽車4S店等相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，適宜發(fā)展現(xiàn)代物流、汽車銷售、汽車品牌形象展示、車用產(chǎn)品體驗(yàn)等。

3）梅江大道片區(qū) 通過城中村綜合整治，提升片區(qū)周邊整體景觀環(huán)境，匹配市級(jí)行政中心定位；通過美華小學(xué)周邊地塊微更新微改造，構(gòu)建公共開敞空間體系，落實(shí)公共配套設(shè)施，提升片區(qū)城市品質(zhì)及公共服務(wù)水平，打造生態(tài)宜居濱江城區(qū)。

4）劍英公園片區(qū) 該區(qū)域是梅州江南重要門戶節(jié)點(diǎn)，通過城市更新推動(dòng)周邊地塊改造，依托劍英公園完善文化休閑設(shè)施，凸顯歷史人文、娛樂休閑、科普等功能，打造城市公共休閑空間，也使其成為城市的文化名片之一。

5）梅縣新城西片區(qū) 重點(diǎn)開展村莊拆除，結(jié)合已建電商大廈著力打造現(xiàn)代物流園，重點(diǎn)發(fā)展電子商務(wù)、汽車商貿(mào)、車用產(chǎn)品體驗(yàn)等；依托總規(guī)確定的梅江生態(tài)廊道和程江生態(tài)廊道，結(jié)合外環(huán)路建設(shè)，打造外環(huán)路生態(tài)廊道，結(jié)合蔡嶺、梅花山構(gòu)筑“山水相融”的生態(tài)宜居社區(qū)。

6）高鐵西站片區(qū) 推動(dòng)村莊拆除改造，以高鐵站核心區(qū)為樞紐，引領(lǐng)片區(qū)發(fā)展；打造多條生態(tài)綠廊，連接片區(qū)及周邊景觀要素；形成公共活力環(huán)，串聯(lián)整個(gè)片區(qū)；依托優(yōu)勢(shì)資源，推動(dòng)商旅生活、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

7）高鐵南站片區(qū) 重點(diǎn)集中于城區(qū)改造方面，以高鐵南站交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)推動(dòng)支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和質(zhì)量升級(jí),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商務(wù)服務(wù)、生活休閑等多功能高度融合，建設(shè)高質(zhì)量商貿(mào)中心片區(qū)；村莊拆除的同時(shí)重點(diǎn)推動(dòng)桂芳樓民居群地塊、福祿岌民居群地塊微更新微改造，保護(hù)區(qū)域內(nèi)不可移動(dòng)的文物，結(jié)合城市發(fā)展建設(shè)歷史文化景點(diǎn)。

8）馬鞍山公園片區(qū) 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的綜合整治，延續(xù)歷史文化、傳承傳統(tǒng)風(fēng)貌，強(qiáng)調(diào)綠色低碳理念與住區(qū)建設(shè)的融合，尊重片區(qū)內(nèi)的生態(tài)發(fā)展要素，以“山水提升環(huán)境、生態(tài)促進(jìn)宜居”為理念打造生態(tài)宜居低碳示范區(qū)。

9）東升工業(yè)園片區(qū) 該片區(qū)屬梅州市“工改工”重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)引進(jìn)信息材料、生物材料、超導(dǎo)材料與技術(shù)、納米材料與技術(shù)等相關(guān)企業(yè)，吸引國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)及電子商務(wù)高端服務(wù)商及高端人才，加速推進(jìn)“工改M0”，打造新興產(chǎn)業(yè)基地。

4.2 適度開發(fā)，多元統(tǒng)籌，科學(xué)歸類改造

中心城區(qū)“三舊”改造是循序漸進(jìn)的過程，要有規(guī)劃、有原則、有導(dǎo)向、有統(tǒng)籌，在改造中也要堅(jiān)持適度開發(fā)原則，確保改造實(shí)效?；趪?guó)土空間規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃，梅州市中心城區(qū)“三舊”改造要滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和增加公共空間的需求，推動(dòng)低效傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過提高工業(yè)用地指標(biāo)，保障“三舊”改造項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高土地高效利用，促進(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。這是改造的方向，也是改造的基本指導(dǎo)。

在“三舊”改造方向上應(yīng)做到3類區(qū)分：①改造方向?yàn)楣I(yè)或倉(cāng)儲(chǔ)用途，如東升工業(yè)園、城東工業(yè)園、槐崗片區(qū)都市級(jí)工業(yè)升級(jí)片區(qū)等，要淘汰高污染、高能耗等落后產(chǎn)業(yè)，通過提高工業(yè)項(xiàng)目行政辦公、生活配套設(shè)施建筑面積比例的方式，鼓勵(lì)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；②改造方向?yàn)榫幼　⑸虡I(yè)用途，如梅江大道、華僑城、大新城、梅縣新城西片區(qū)濱江居住區(qū)等，要優(yōu)先建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或其他公益性項(xiàng)目；③改造方向?yàn)槎喾N類型混合用途，如江南新城、梅縣新城行政文化商業(yè)區(qū)、江北新中心、梅州西站片區(qū)等，要重點(diǎn)推動(dòng)“三舊”連片改造，連片改造面積不少于100畝，并提供公益性設(shè)施或城市公共空間、保障性住房、歷史文物保護(hù)等支持，可在原批準(zhǔn)控規(guī)容積率的基礎(chǔ)上增加10%的容積率獎(jiǎng)勵(lì)。

4.3 政府主導(dǎo)，發(fā)展公建，打造惠民工程

在梅州市中心城區(qū)“三舊”改造中應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)的開發(fā)模式，側(cè)重公建項(xiàng)目建設(shè)。政府主導(dǎo)的多元開發(fā)模式結(jié)合民生需求，通過發(fā)展公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)多元開發(fā)，有效適度地統(tǒng)籌城市開發(fā)建設(shè)。

1）道路交通設(shè)施 充分抓住“三舊”改造契機(jī)，根據(jù)梅州中心城區(qū)總體規(guī)劃和各片區(qū)已批控制性規(guī)劃確定的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，打通梅州中心城區(qū)干道系統(tǒng)，完善城市路網(wǎng)層次和功能，提高路網(wǎng)規(guī)劃指標(biāo)，構(gòu)建各級(jí)路網(wǎng)體系；加寬改造地區(qū)次干道，提高支路網(wǎng)密度，提升次干道和支路的通達(dá)能力；合理建設(shè)中小規(guī)模社會(huì)停車場(chǎng)，滿足群眾停車需求。同時(shí)，要通過“三舊”改造為公共交通優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造條件，完善自行車綠道、人行綠道等設(shè)施，鼓勵(lì)綠色低碳出行。

2）公共服務(wù)設(shè)施 通過“三舊”改造對(duì)城市公共服務(wù)設(shè)施配套進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，根據(jù)公共設(shè)施布局及“三舊”用地業(yè)主的改造意愿盤活、整合“三舊”用地，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)充和完善。實(shí)踐中要思路清晰，步履堅(jiān)定，對(duì)于屬于城市建設(shè)用地的“三舊”地塊，配置公共設(shè)施與市政設(shè)施應(yīng)滿足城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃的設(shè)施配套要求；對(duì)于規(guī)劃確定的非營(yíng)利性配套公共設(shè)施，應(yīng)嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)劃的定點(diǎn)和規(guī)模進(jìn)行建設(shè)；對(duì)于“三舊”用地周邊的規(guī)劃公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)優(yōu)先納入“三舊”用地進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)。

4.4 漸進(jìn)微改，修補(bǔ)利用，微改造顯成效

歷史文化資源是城市寶貴的資源，是“三舊”改造中需要保護(hù)、修繕、活化的對(duì)象?！叭f”改造要敬畏歷史、敬畏文化，在改造過程中要以“挖掘現(xiàn)狀歷史文化資源、形成歷史文化資源保護(hù)體系、探索歷史文化資源利用模式”為思路，重點(diǎn)保護(hù)具有歷史城區(qū)自然環(huán)境整體特色的區(qū)域，保護(hù)歷史城區(qū)整體格局與風(fēng)貌，保護(hù)各級(jí)文物保護(hù)單位、歷史建筑及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等。例如現(xiàn)存60多座歷史文化價(jià)值較高的攀桂坊民居群，建議采用“微改造+局部改建”的模式，通過“三舊”改造改善人居環(huán)境，加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，提升開放空間質(zhì)量。同時(shí)利用現(xiàn)狀歷史資源展示客家文化，打造名人故居旅游品牌，發(fā)展客家文藝精品市場(chǎng)，帶動(dòng)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

梅州市中心城區(qū)“三舊”改造應(yīng)宏觀統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、細(xì)致分析、區(qū)別對(duì)待，既要求效率，又要求凸顯特色，提升質(zhì)量。因此梅州市城市發(fā)展應(yīng)結(jié)合自身文化特征和發(fā)展需求，以人為本，堅(jiān)持存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，實(shí)現(xiàn)從“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”向“新城市、新產(chǎn)業(yè)、新社區(qū)”的轉(zhuǎn)變，真正提升人民的幸福感、安全感。