彭貴才 張煜明

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、問(wèn)題的提出

為促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展而制定的地方政府規(guī)章，其功能主旨在于突破地方人大立法在靈活性、技術(shù)性以及專(zhuān)門(mén)性方面的局限，以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的行政立法需要。因此，此類(lèi)地方政府規(guī)章須打破原有行政規(guī)章的機(jī)械功能，積極發(fā)揮地方政府規(guī)章對(duì)地方人大所制定法律規(guī)范的補(bǔ)充以及追加功能，使其作為可以發(fā)揮多重規(guī)制效用的綜合性規(guī)范，成為地方政府行政立法實(shí)踐的合理路徑。但是在促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的規(guī)章立法場(chǎng)域，縱觀我國(guó)現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章，大部分還保持著傳統(tǒng)的單一規(guī)制屬性。以促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與城市生態(tài)治理的協(xié)調(diào)發(fā)展為例，現(xiàn)有旅游類(lèi)、環(huán)境保護(hù)類(lèi)以及促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展類(lèi)的地方政府規(guī)章，都暫時(shí)無(wú)法調(diào)節(jié)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與景點(diǎn)城市生態(tài)治理之間的矛盾，此類(lèi)規(guī)章立法實(shí)踐往往忽視對(duì)景點(diǎn)城市市容環(huán)境治理的有效規(guī)制。在現(xiàn)行有效的上述三類(lèi)地方政府規(guī)章之中，具備景點(diǎn)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款的規(guī)章僅占此類(lèi)全體規(guī)章總數(shù)的19.5%（見(jiàn)表1）。①據(jù)北大法寶網(wǎng)：https://www.pkulaw.com/law/adv/lar。而在僅有的部分具備環(huán)保條款的規(guī)章條文之中還大量存在著類(lèi)似簡(jiǎn)單劃分政府組成部門(mén)職權(quán)分工事項(xiàng)的原則性質(zhì)的規(guī)范，其中真正可以發(fā)揮微觀治理作用的景點(diǎn)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)章條文屈指可數(shù)。由此可見(jiàn)，行政立法主體在制定此類(lèi)地方政府規(guī)章的過(guò)程之中受制于較為落后的規(guī)章立法模式。究其原因，涉及行政立法技術(shù)的問(wèn)題尤為凸顯。具體問(wèn)題，可以歸納為如下兩個(gè)方面。

（一）忽視規(guī)章制定對(duì)景點(diǎn)城市生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估

盡管從社會(huì)學(xué)中“風(fēng)險(xiǎn)”的概念出發(fā)，無(wú)法回避景點(diǎn)城市生態(tài)環(huán)境向社會(huì)示警是由于城市中景區(qū)自身開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)所造成的這一事實(shí)，但是地方政府通過(guò)制定規(guī)章的行政立法實(shí)踐來(lái)引導(dǎo)、支持轄區(qū)內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其本身也是行政手段參與到該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)之中的重要過(guò)程。①尼克拉斯·盧曼：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)》，孫一洲譯，廣西人民出版社，2020，第38頁(yè)。因此，地方政府能否在保障旅游行業(yè)營(yíng)商環(huán)境良好發(fā)展的態(tài)勢(shì)之下，通過(guò)制定行之有效的規(guī)章來(lái)營(yíng)造抵御城市生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)，是其行政立法能力的重要展現(xiàn)之一。然而，如前所述，在制定促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的地方政府規(guī)章之時(shí)，行政立法主體參與到促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中，其已然處于環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)之內(nèi)，卻仍然出現(xiàn)了忽視風(fēng)險(xiǎn)或相對(duì)忽視風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。其問(wèn)題的根源在于：行政立法主體對(duì)于造成城市生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與景區(qū)開(kāi)發(fā)之間的因果關(guān)系問(wèn)題存在相對(duì)的估計(jì)不足。行政立法主體能否體系式地梳理造成景點(diǎn)城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的各種可能性，是其能否可以將城市生態(tài)建設(shè)與旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境協(xié)同發(fā)展方案躍然于規(guī)章之中的關(guān)鍵所在。傳統(tǒng)地方政府規(guī)章單點(diǎn)式解決問(wèn)題的模式顯然無(wú)法全面應(yīng)對(duì)景點(diǎn)城市生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)這一系統(tǒng)性問(wèn)題。行政立法主體在制定此類(lèi)規(guī)章之時(shí)，在綜合評(píng)估旅游企業(yè)開(kāi)發(fā)旅游資源以及經(jīng)營(yíng)旅游產(chǎn)業(yè)活動(dòng)會(huì)造成的一系列環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之后，其最重要的工作在于選擇多重立法路徑降低城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度。因此，面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)章制定主體也勢(shì)必要通過(guò)完善自身的行政立法技術(shù)，在促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)合理轉(zhuǎn)型的同時(shí)能夠保障城市生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（二）缺乏專(zhuān)項(xiàng)促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的地方政府規(guī)章

在地方法治實(shí)踐之中，較之于具備宏觀指導(dǎo)意義的地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章更具備微觀程度上的治理及協(xié)調(diào)能力。而地方政府行政規(guī)范性文件的適用范圍過(guò)于狹窄，且無(wú)法對(duì)旅游業(yè)行政許可等具體行政行為事項(xiàng)作出進(jìn)一步設(shè)定。因此，行政行為在保障旅游企業(yè)開(kāi)發(fā)旅游資源以及經(jīng)營(yíng)旅游產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的同時(shí)，對(duì)于維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)更適于由專(zhuān)項(xiàng)的地方政府規(guī)章加以釋明。但是，對(duì)于此種行政行為的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論是旅游類(lèi)規(guī)章還是促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境類(lèi)規(guī)章抑或是環(huán)境保護(hù)類(lèi)規(guī)章（見(jiàn)表1）②據(jù)北大法寶網(wǎng)：https://www.pkulaw.com/law/adv/lar。，都無(wú)法對(duì)其加以合理、全面的釋明。這直接導(dǎo)致了協(xié)同發(fā)展旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與城市生態(tài)建設(shè)的行政實(shí)踐，在地方政府規(guī)章立法領(lǐng)域成為了較為棘手的“三不管”問(wèn)題。因此，行政立法主體理應(yīng)在該領(lǐng)域制定專(zhuān)項(xiàng)的綜合性地方政府規(guī)章，使其在旅游資源保護(hù)場(chǎng)域、景點(diǎn)城市環(huán)境影響評(píng)價(jià)場(chǎng)域、景點(diǎn)城市環(huán)境政策調(diào)控場(chǎng)域以及旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展場(chǎng)域都能夠發(fā)揮積極有效的規(guī)制作用。這就需要在制定此類(lèi)規(guī)章的過(guò)程之中，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)、文化旅游部門(mén)、城市管理部門(mén)以及資源規(guī)劃部門(mén)等一系列政府組成部門(mén)之間進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)作，聯(lián)合起草規(guī)章文件，以有效解決原有旅游文化部門(mén)或者生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)單獨(dú)開(kāi)展規(guī)章起草工作所造成的規(guī)章內(nèi)容規(guī)制不足問(wèn)題。

表1 旅游類(lèi)、營(yíng)商環(huán)境類(lèi)、環(huán)境保護(hù)類(lèi)地方政府規(guī)章中（景點(diǎn)）城市環(huán)境保護(hù)條款（內(nèi)涵）數(shù)量

二、功利主義思維影響規(guī)章立法質(zhì)量

如前所述，規(guī)章立法技術(shù)的局限，使得現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章無(wú)從對(duì)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與城市生態(tài)建設(shè)的協(xié)同發(fā)展作出全面有效的規(guī)制，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)旅游資源利用、旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力以及城市生態(tài)治理三者之間的矛盾無(wú)法調(diào)和。因此，須探尋導(dǎo)致地方政府規(guī)章立法技術(shù)充滿局限的內(nèi)因，通過(guò)剖析規(guī)章立法技術(shù)滯后的深層原因來(lái)推動(dòng)行政立法技術(shù)革新以最終促進(jìn)地方政府規(guī)章立法模式的升級(jí)。規(guī)章立法結(jié)果作為公共行政極為重要的行為檢測(cè)成果，其與功利主義思維密不可分。但是，無(wú)論是古典功利主義理論還是當(dāng)代功利主義理論，其中都隱含著較為消極的內(nèi)涵。具體到制定促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境地方政府規(guī)章場(chǎng)域，對(duì)功利主義理論的認(rèn)知偏差往往會(huì)誘使行政立法主體滑向急功近利規(guī)章立法模式的邊緣。

（一）行政立法主體保持單一的立法利益選擇

地方政府制定旅游類(lèi)規(guī)章以及促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境類(lèi)規(guī)章制定的初衷是要通過(guò)行政資源所帶來(lái)的資金支持、物資支持以及信息支持完善旅游產(chǎn)業(yè)供給并且刺激旅游消費(fèi)需求，以達(dá)到支持、引導(dǎo)、規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的行政目的。①孫盼盼、李勇堅(jiān)、李子璇：《地方政府行為對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響機(jī)制》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3期。旅游產(chǎn)業(yè)的實(shí)際收益在相當(dāng)程度上決定著此類(lèi)規(guī)章制定行為的行政效益。因此，行政立法主體制定此類(lèi)規(guī)章的一切出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。那么，規(guī)章制定者秉持著單一的立法利益選擇以及結(jié)果主義思維，在潛意識(shí)之中必然會(huì)屏蔽一切不利于旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素，例如景點(diǎn)城市及景區(qū)周邊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)旅游業(yè)招商引資的巨大掣肘。盡管行政立法主體注重其規(guī)章立法結(jié)果對(duì)于促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的實(shí)際功效符合功利主義思維。但是，立法者如若將其規(guī)章立法行為合理性沉浸于現(xiàn)實(shí)利益以及世俗考量之中，此規(guī)章立法行為無(wú)法排除異化的可能性。②王鋒：《功利主義視野中公共行政的行動(dòng)邏輯》，《浙江學(xué)刊》2020年第5期。

伴隨著行政立法權(quán)限的持續(xù)擴(kuò)充，參與行政立法的各個(gè)部門(mén)之間的利益矛盾也與日俱增。保持強(qiáng)勢(shì)立法利益選擇的立法部門(mén)，會(huì)本能地?cái)U(kuò)充其規(guī)章立法的調(diào)整范圍，以達(dá)到在相關(guān)領(lǐng)域穩(wěn)固其規(guī)章立法支配地位的目的。但是，如若行政立法權(quán)限之間的激烈觸碰裹挾著不同立法部門(mén)的利益對(duì)立，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)對(duì)相同的規(guī)制場(chǎng)域分別主導(dǎo)制定不同的規(guī)章立法，使得大量適用沖突的規(guī)章持續(xù)出現(xiàn)?，F(xiàn)代規(guī)章立法所調(diào)整的利益關(guān)系必然是多元的，其不光要調(diào)整私益之間、公益與私益之間的矛盾，更要有效化解公益之間的沖突，以形成能夠整合公益之間矛盾的有效機(jī)制。③劉莘：《行政立法研究》，法律出版社，2018，第148頁(yè)。當(dāng)代功利主義理論評(píng)判社會(huì)功利的標(biāo)準(zhǔn)已然由累加行為主體利益更新為評(píng)估結(jié)構(gòu)主體利益，因此在規(guī)章立法范疇之內(nèi)，行政立法磋商以及協(xié)調(diào)機(jī)制能夠合理分配各參與部門(mén)的行政利益就會(huì)成為推動(dòng)該場(chǎng)域規(guī)章立法總功利的源動(dòng)力。④劉舒楊：《當(dāng)代功利主義公共利益思想論析》，《政治學(xué)研究》2020年第3期。

（二）規(guī)章立法直接管制成本攀升

由于制定綜合性地方政府規(guī)章以調(diào)和轄區(qū)內(nèi)旅游資源利用、旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力以及城市生態(tài)治理三者之間的矛盾會(huì)涉及跨部門(mén)、跨學(xué)科、跨地域的資源調(diào)配，因此，行政立法主體制定兼顧多方利益考量的地方政府規(guī)章必然會(huì)導(dǎo)致此類(lèi)規(guī)章的立法成本攀升。在規(guī)章立法的直接管制成本領(lǐng)域，涉及規(guī)章的開(kāi)發(fā)、執(zhí)行以及監(jiān)督等資源，此類(lèi)綜合性規(guī)章會(huì)牽涉多方利益的調(diào)節(jié)，地方財(cái)政須劃撥專(zhuān)款以支持座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的舉辦以及專(zhuān)家論證和科研評(píng)估的開(kāi)展。①《規(guī)章制定程序條例》（2017年修訂）第十五條、第十六條、第二十一條、第二十三條、第二十四條。因此，較之以往的規(guī)章立法慣例，原有的行政立法經(jīng)費(fèi)不足以支撐新型規(guī)章立法模式的支出。

因此，行政立法主體勢(shì)必會(huì)在突破規(guī)章立法模式與控制行政立法經(jīng)濟(jì)成本之間進(jìn)行反復(fù)權(quán)衡。然而，在大多數(shù)情況下，規(guī)章立法者始終無(wú)法突破原有的行政立法思維而難以進(jìn)行規(guī)章立法模式的深度變革。打造原有的規(guī)章立法模式框架已消耗政府巨大投資，構(gòu)成了基數(shù)龐大的“沉沒(méi)成本”，且數(shù)量眾多的規(guī)章立法決策、規(guī)章立法慣例以及規(guī)章立法經(jīng)驗(yàn)都已然成為政府規(guī)章立法行為模式的基礎(chǔ)。②盡管在上述的規(guī)章立法決策、規(guī)章立法慣例以及規(guī)章立法經(jīng)驗(yàn)之中不乏局限的內(nèi)容或內(nèi)涵，但是“試錯(cuò)”的成本甚小，還不足以成為支持變革的激勵(lì)。如采取兼顧多重利益的綜合性規(guī)章立法新模式，其中一些立法成本需要被再次支付，而立法者的觀望姿態(tài)表明：其在分析新的行政收益是否可以超過(guò)原有規(guī)章立法行為模式收益與轉(zhuǎn)換成新的規(guī)章立法模式的成本之和。

在規(guī)章立法過(guò)程之中，參與立法的行政官員處于支配地位，大部分立法者都具備其所認(rèn)定的立法效益考量，這就會(huì)導(dǎo)致規(guī)章立法實(shí)踐功利化。由于提升行政立法技術(shù)以促進(jìn)規(guī)章立法模式的升級(jí)會(huì)涉及行政組織治理目標(biāo)評(píng)估以及組織機(jī)構(gòu)調(diào)配等事關(guān)組織行為轉(zhuǎn)換的深層次要素，因此，行政組織在考量轉(zhuǎn)換規(guī)章立法模式的過(guò)程之中對(duì)于此類(lèi)“深層要素”的成本計(jì)算較之于行政組織的“淺層要素”（如行政治理規(guī)則以及日常行為方式），會(huì)更為精細(xì)和審慎。為了保護(hù)行政組織治理目標(biāo)結(jié)構(gòu)的深層次要素，轉(zhuǎn)換規(guī)章立法行為模式的意義越大，行政官員不接受特定的改革力量越強(qiáng)，使得其在提升行政立法技術(shù)的事項(xiàng)上具有更大的行為惰性。③安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017，第196—197頁(yè)。

（三）規(guī)章安定性問(wèn)題嚴(yán)峻

地方政府規(guī)章的特點(diǎn)之一在于其制定得相對(duì)機(jī)動(dòng)和靈活，以有針對(duì)性地快速應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的熱點(diǎn)問(wèn)題以及群體性問(wèn)題。部分行政立法主體或會(huì)受急功近利思維影響，使得地方政府制定規(guī)章的時(shí)間成本壓力激增，導(dǎo)致不同地區(qū)范圍內(nèi)，同類(lèi)規(guī)章相互借鑒、攀比之風(fēng)較為盛行。地方法治的顯著特征在于，地方行政立法實(shí)踐主要是依靠地方法治外延的空間和彈性來(lái)回應(yīng)由新科技、新理念、新要求、新環(huán)境指引的地方法治實(shí)踐新需求。然而，不同地區(qū)科技發(fā)展水平、理念創(chuàng)新能力、行政治理要求以及內(nèi)外環(huán)境驅(qū)動(dòng)都存在著明顯地區(qū)性差異，既導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響不同，也導(dǎo)致地方政府規(guī)范景點(diǎn)城市生態(tài)環(huán)境秩序的迫切程度以及規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的不同?？此瞥錆M“便捷式”效果的借鑒同類(lèi)規(guī)章的行為，盡管節(jié)約了時(shí)間成本，但是卻造成了嚴(yán)重的規(guī)章安定性問(wèn)題，使得出臺(tái)的規(guī)章既無(wú)法準(zhǔn)確、有效地適用，也無(wú)法發(fā)揮全面的規(guī)制作用。

在規(guī)章制定責(zé)任體系尚不完備的情形之下，規(guī)章制定者怠于行使職權(quán)，現(xiàn)行法律規(guī)范也難以對(duì)該立法集體作出準(zhǔn)確問(wèn)責(zé)，如若其不能結(jié)合本轄區(qū)內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況以及城市生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)客觀、合理地進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)的規(guī)章立法，其行為極易動(dòng)搖規(guī)章的安定性。而瑕疵規(guī)章一經(jīng)出臺(tái)，發(fā)現(xiàn)其安定性問(wèn)題卻需要長(zhǎng)時(shí)間評(píng)估其適用效果，對(duì)其進(jìn)行撤銷(xiāo)也需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格、復(fù)雜的程序。因此，一旦出現(xiàn)規(guī)章的安定性問(wèn)題，行政立法主體就會(huì)把大部分精力及資源分配到對(duì)瑕疵規(guī)章的評(píng)估以及廢止的過(guò)程之中。那么，地方政府提升規(guī)章立法技術(shù)以及促進(jìn)行政立法模式升級(jí)的相關(guān)工作就會(huì)被長(zhǎng)時(shí)間擱置。當(dāng)代功利主義思想使得規(guī)則成為了功利主義原則的測(cè)評(píng)對(duì)象，那么行政立法主體的規(guī)章立法行為如若不符合能夠推動(dòng)社會(huì)功利最大化的既定規(guī)則，其偏離立法初衷的行為會(huì)嚴(yán)重影響規(guī)章立法技術(shù)的革新。

三、多重規(guī)制效用規(guī)章立法技術(shù)完善

（一）制定綜合性規(guī)章

1.綜合性地方政府規(guī)章的適用價(jià)值

在兼顧旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展與城市環(huán)境治理的行政立法場(chǎng)域，制定專(zhuān)項(xiàng)的綜合性地方政府規(guī)章是切實(shí)有效的路徑。首先，綜合性規(guī)章具備更為廣闊的規(guī)制視角，不僅能夠規(guī)范傳統(tǒng)規(guī)章忽視的景點(diǎn)城市市容治理秩序，更能夠形成平衡行政利益矛盾的資源分配內(nèi)涵。①規(guī)范特征的具體程度與其規(guī)制事項(xiàng)的具體程度之間成正向相關(guān)性關(guān)系，在基于理由制定的地方政府規(guī)章的可接受性中，能夠反映出行政集團(tuán)利益之間的平衡，以及行政主體在各種規(guī)制對(duì)象之間受經(jīng)驗(yàn)影響的不同選擇。此類(lèi)立法模式不僅有利于規(guī)避傳統(tǒng)單一部門(mén)立法意志強(qiáng)勢(shì)干預(yù)規(guī)章制定過(guò)程的“本位主義”行為，還能夠通過(guò)立法資源共享以形成具備相同立法意志的綜合性規(guī)范，進(jìn)而提高規(guī)章立法的科學(xué)性。綜合性規(guī)范的作用不僅僅是規(guī)制旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與城市生態(tài)之間在一般意義上的互動(dòng)關(guān)系，其更深層次的作用是維護(hù)在特定社會(huì)環(huán)境中發(fā)揮行政組織運(yùn)轉(zhuǎn)媒介作用的法律共同體。因此，制定綜合性地方政府規(guī)章會(huì)成為建立法治化營(yíng)商環(huán)境與完善生態(tài)法治理念在規(guī)范路徑層面的必要舉措。

其次，制定綜合性地方政府規(guī)章有利于政府組成部門(mén)之間形成行政立法合力，在行政立法事項(xiàng)的競(jìng)合場(chǎng)域能夠促進(jìn)文化旅游、環(huán)境保護(hù)、城市管理以及資源規(guī)劃等部門(mén)的工作協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)規(guī)章立法結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。規(guī)章立法結(jié)構(gòu)的優(yōu)化可以促進(jìn)地方政府社會(huì)治理體系的完善。一方面，完善的社會(huì)治理體系能夠有效評(píng)估并應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)體系的沖擊。行政機(jī)關(guān)支持轄區(qū)內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)能夠預(yù)估城市環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)，并且對(duì)此類(lèi)體系式的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可以作出一一映射的應(yīng)對(duì)方案，以有效解決景點(diǎn)城市市容環(huán)境問(wèn)題。另一方面，科學(xué)的社會(huì)治理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)能夠在極大程度上降低社會(huì)治理成本。行政機(jī)關(guān)制定綜合性規(guī)章能夠獲得更多的社會(huì)治理效能。如前所述，盡管制定此類(lèi)規(guī)章會(huì)導(dǎo)致立法直接管制成本上升，但是綜合性規(guī)章會(huì)促進(jìn)立法的間接管制成本下降，使得旅游業(yè)商業(yè)機(jī)會(huì)以及旅游消費(fèi)者剩余損失的社會(huì)成本下降，其所節(jié)省的社會(huì)治理成本會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)章立法直接管制成本的支出。

最后，制定綜合性規(guī)章能夠有效解決規(guī)章的安定性問(wèn)題。一方面，此類(lèi)規(guī)章有利于降低部門(mén)立法適用沖突。綜合性規(guī)章能夠在更多政府組成部門(mén)的治理領(lǐng)域適用。在該場(chǎng)域之內(nèi)，其適用范圍能夠覆蓋原有文化旅游、城市管理以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政府組成部門(mén)單獨(dú)主導(dǎo)立法所規(guī)制的領(lǐng)域，能夠避免各個(gè)政府部門(mén)針對(duì)旅游業(yè)以及城市環(huán)保領(lǐng)域出臺(tái)不同規(guī)章所引發(fā)的規(guī)章適用沖突現(xiàn)象，以應(yīng)對(duì)規(guī)章的安定性問(wèn)題。另一方面，制定綜合性規(guī)章有利于提升行政立法后評(píng)估工作質(zhì)量。原有立法模式導(dǎo)致地方政府規(guī)章數(shù)量巨大，使得行政立法后評(píng)估工作壓力激增。在該場(chǎng)域內(nèi)出臺(tái)綜合性規(guī)章，能夠?yàn)橐?guī)章評(píng)估主體提供經(jīng)驗(yàn)積累的空間，以提高規(guī)章適用效果數(shù)據(jù)分析結(jié)論的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，進(jìn)而提升立法評(píng)估質(zhì)量。

2.地方政府組成部門(mén)協(xié)作立法實(shí)踐的理論路徑

立法資源整合是提升地方政府規(guī)章立法技術(shù)的關(guān)鍵因素，制定綜合性規(guī)章的過(guò)程同時(shí)也是對(duì)地方政府行政立法資源重組的過(guò)程，優(yōu)化立法資源的路徑在相當(dāng)程度上影響著地方政府綜合性規(guī)章立法模式的轉(zhuǎn)型程度。行政立法資源整合的前提在于跨部門(mén)協(xié)作立法的有效實(shí)踐。盡管?chē)?guó)務(wù)院組成部門(mén)之間的部門(mén)協(xié)同立法已經(jīng)具備較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與模式，但是在地方政府組成部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)作立法仍然需要較為完備的理論支撐。

首先，構(gòu)建有效的規(guī)章立法磋商和協(xié)調(diào)機(jī)制。地方政府各組成部門(mén)之間進(jìn)行跨部門(mén)規(guī)章協(xié)作立法是重新劃定相同立法規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)各職權(quán)部門(mén)立法權(quán)限的過(guò)程，因此為達(dá)成規(guī)章立法合意須建立有效的立法磋商和協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)各職權(quán)部門(mén)平等地進(jìn)行規(guī)章立法意向的表達(dá)與磋商。一方面，該機(jī)制的設(shè)立有助于推動(dòng)規(guī)章協(xié)作立法程序的實(shí)質(zhì)法治化發(fā)展，使得在規(guī)章協(xié)作立法實(shí)踐中，各部門(mén)從服從式以及競(jìng)爭(zhēng)式聯(lián)合真正邁向融入式聯(lián)合。①封麗霞：《當(dāng)代中國(guó)的多主體立法研究》，《政治與法律》2021年第3期。另一方面，該機(jī)制有助于維護(hù)集體目標(biāo)考量下的規(guī)范形式，能夠保障綜合性規(guī)章以純粹形式表現(xiàn)在現(xiàn)代法中的有效性和事實(shí)性之間的張力。②哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2014，第187頁(yè)。

其次，革新綜合性規(guī)章的立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)章開(kāi)展行政立法后評(píng)估工作，需要更為科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)綜合性規(guī)章的立法后評(píng)估工作，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定規(guī)章評(píng)估的程序性規(guī)范將規(guī)章評(píng)估主體、評(píng)估方法以及評(píng)估程序等諸多層面與評(píng)估責(zé)任、評(píng)估時(shí)效等新型內(nèi)涵之間進(jìn)行合理穿引，使得評(píng)估機(jī)制在對(duì)綜合性規(guī)章評(píng)估的過(guò)程之中可以構(gòu)建一致的評(píng)估原則、多元的評(píng)估主體以及科學(xué)的評(píng)估方法，進(jìn)而提升綜合性規(guī)章立法后評(píng)估機(jī)制的實(shí)際效用。

最后，合理劃定跨部門(mén)協(xié)作立法的集團(tuán)規(guī)模。按照政治學(xué)中集體行動(dòng)理論的標(biāo)準(zhǔn)，大集團(tuán)抑或小集團(tuán)對(duì)于跨部門(mén)規(guī)章協(xié)作立法實(shí)踐的影響以及效果截然不同。一方面，從立法集團(tuán)規(guī)模對(duì)立法協(xié)作施加的影響層面分析。大集團(tuán)的集團(tuán)效率以及集團(tuán)內(nèi)部合意形成的難度都無(wú)法完全符合行政立法效率的標(biāo)準(zhǔn)以及行政治理的迫切需求。而社會(huì)環(huán)境壓力以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)激勵(lì)不會(huì)對(duì)大集團(tuán)中的個(gè)體都產(chǎn)生具體效用，其只會(huì)在相對(duì)較小的集團(tuán)之中發(fā)揮作用。③曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社，2014，第71頁(yè)。因此，特定領(lǐng)域內(nèi)跨部門(mén)協(xié)作的小集團(tuán)能夠?qū)C合性規(guī)章立法施加更大的影響。另一方面，從立法集團(tuán)規(guī)模對(duì)立法協(xié)作的效果層面分析。適當(dāng)擴(kuò)充地方政府規(guī)章的適用范圍以制定綜合性規(guī)章的初衷是為了有效規(guī)制傳統(tǒng)規(guī)章的規(guī)制盲區(qū)，在相對(duì)的領(lǐng)域之內(nèi)規(guī)制以及協(xié)調(diào)特定的利益沖突，而不是將規(guī)章的適用范圍以及規(guī)章規(guī)制領(lǐng)域無(wú)限擴(kuò)大。如若大集團(tuán)跨部門(mén)協(xié)作制定規(guī)章，那么該規(guī)章條文內(nèi)部必然會(huì)出現(xiàn)大量劃分各部門(mén)職責(zé)分工的原則性質(zhì)規(guī)范，其宏觀上的指導(dǎo)意義會(huì)大于微觀上的治理意義。因此，行政立法主體要在能夠發(fā)揮地方政府規(guī)章微觀治理能力的基礎(chǔ)之上合理劃分部門(mén)協(xié)作立法的集團(tuán)規(guī)模。

（二）規(guī)章條文法律要素形式的完善

1.確立生態(tài)共同體法律原則

行政立法主體在制定綜合性規(guī)章的過(guò)程之中，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)共同體意識(shí)樹(shù)立為重要的法律原則，將其作為基礎(chǔ)性原理。生態(tài)共同體原則是社會(huì)集體維護(hù)環(huán)境權(quán)利、主張環(huán)境正義的要求。共同體意味著協(xié)作，這意味著在規(guī)章條文之內(nèi)需要搭造由政府組成部門(mén)共同構(gòu)建的城市生態(tài)協(xié)作治理體系。在理論層面，生態(tài)共同體原則能夠?yàn)榫包c(diǎn)城市生態(tài)治理的具體規(guī)則以及概念提供理論基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與城市生態(tài)治理領(lǐng)域行政關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制具有深刻的指導(dǎo)意義。生態(tài)共同體原則作為歸結(jié)原則構(gòu)建了在促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市生態(tài)治理領(lǐng)域跨部門(mén)規(guī)章協(xié)作立法的規(guī)范關(guān)系。④漢斯·凱爾森：《純粹法學(xué)說(shuō)》，雷磊譯，法律出版社，2021，第117頁(yè)。

生態(tài)共同體原則在此類(lèi)規(guī)章之中的具體作用也尤為凸顯。首先，生態(tài)共同體原則得以準(zhǔn)確適用可以增強(qiáng)此類(lèi)規(guī)章的確定性以作為認(rèn)定城市生態(tài)治理部門(mén)協(xié)作的法律事實(shí)基礎(chǔ)。其較強(qiáng)的穩(wěn)定性也有利于維護(hù)在開(kāi)發(fā)旅游資源與城市環(huán)境治理行動(dòng)之中各成員協(xié)作關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)固，以增強(qiáng)綜合性規(guī)章用于規(guī)范部門(mén)協(xié)作的效用性。其次，生態(tài)共同體原則可以成為各政府組成部門(mén)參與城市生態(tài)協(xié)作治理所依據(jù)相關(guān)法律規(guī)則正當(dāng)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能夠成為解釋和推理相關(guān)規(guī)范性文件的主要依據(jù)。其所具備的宏觀指導(dǎo)性功能，能夠?yàn)樾姓⒎ㄖ黧w制定與解釋行政協(xié)作規(guī)范提供方向性的指引作用。最后，生態(tài)共同體原則可以彌補(bǔ)城市生態(tài)治理法律規(guī)范漏洞。①周永坤：《法理學(xué)—全球視野》，法律出版社，2016，第170—171頁(yè)。此項(xiàng)原則是在寬泛的社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)生活中抽象出來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)，其所包含的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、城市環(huán)境治理行為以及行政組織成員協(xié)作關(guān)系更為豐富，因此，其寬泛的覆蓋領(lǐng)域更能有效彌補(bǔ)城市生態(tài)治理法律規(guī)范漏洞。

傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)各自為政，無(wú)法兼顧與包容其他部門(mén)的行政效益已然成為阻礙行政法治進(jìn)步的關(guān)鍵因素之一，這使得行政主體主導(dǎo)相關(guān)行政實(shí)踐無(wú)法全面、有效解決體系化的社會(huì)問(wèn)題。維護(hù)單一行政效益政策的持續(xù)出臺(tái)必然會(huì)導(dǎo)致政策數(shù)量的冗余以及行政治理成本的攀升。然而，實(shí)質(zhì)法治的要求必然不會(huì)包容“就題論題”式的形式主義行政實(shí)踐，維護(hù)單一性質(zhì)利益的施政選擇也不再符合日趨復(fù)雜的治理需要。在促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與景點(diǎn)城市生態(tài)治理領(lǐng)域，行政行為的合理實(shí)施需要科學(xué)的規(guī)范原則加以積極引導(dǎo)。因此，立法主體擺脫對(duì)功利主義立法思維的錯(cuò)誤認(rèn)知，將生態(tài)共同體法律原則嵌入此類(lèi)規(guī)章之內(nèi)，將其作為引導(dǎo)行政部門(mén)治理實(shí)踐的基本準(zhǔn)則，能夠有效推動(dòng)城市生態(tài)建設(shè)與旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展行政協(xié)作的具體實(shí)踐。

規(guī)章起草團(tuán)隊(duì)要將本級(jí)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)為激勵(lì)轄區(qū)內(nèi)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境穩(wěn)步發(fā)展而提出的保障政策進(jìn)行理論模型構(gòu)建，對(duì)財(cái)政政策助力模式、金融政策助力模式、交通政策助力模式、環(huán)境政策助力模式、出入境管理政策助力模式以及旅游設(shè)施改造政策助力模式等一系列政策模式進(jìn)行類(lèi)型化研究，以形成全方位的行政協(xié)作效益體系。通過(guò)對(duì)各種行政政策進(jìn)行描述式解釋?zhuān)诶碚撋蠈?duì)各種模式促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與城市生態(tài)治理協(xié)同發(fā)展的行政收益效能進(jìn)行對(duì)比論證，從而可以全方位揭示各個(gè)行政協(xié)作實(shí)踐路徑的特征以及屬性，以實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府對(duì)于保障旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境以及城市生態(tài)建設(shè)宏觀政策的有效把控以及對(duì)支線政策的合理平衡，使得行政協(xié)作效益最大化。在此基礎(chǔ)之上所形成的行政規(guī)章已然結(jié)合了多方政策因素的考量以及次級(jí)利益的合理取舍，會(huì)成為兼顧多重利益的有效規(guī)范。

2.構(gòu)建城市生態(tài)治理成本補(bǔ)償、治理效果共享的激勵(lì)規(guī)則

綜合性規(guī)章立法技術(shù)的創(chuàng)新可以定義為對(duì)兼顧營(yíng)商環(huán)境建設(shè)與城市生態(tài)治理協(xié)同發(fā)展理念改革的刻意追求。所有的行政立法技術(shù)創(chuàng)新都與建構(gòu)在試錯(cuò)基礎(chǔ)上的實(shí)驗(yàn)相連，因此創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)具備一定意義上的消極內(nèi)涵。因此，激勵(lì)誘因必須落實(shí)在規(guī)章立法文本之中，使得此類(lèi)綜合性規(guī)章所規(guī)制的各個(gè)層面都可以全面享有城市生態(tài)環(huán)境積極治理效果所帶來(lái)的收益。

一方面，在協(xié)調(diào)政府組成部門(mén)利益沖突層面。行政立法主體需要關(guān)注的是：在行政組織的運(yùn)作之中引入行政效益共享的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)引發(fā)焦慮以及技術(shù)創(chuàng)新所涉及固有承諾的轉(zhuǎn)變是否會(huì)違背行政組織日常運(yùn)作的本質(zhì)。在規(guī)章條文之內(nèi)引入激勵(lì)因素，將激勵(lì)因素轉(zhuǎn)化為規(guī)章的規(guī)則形式，使得在開(kāi)發(fā)旅游資源以及招商引資的過(guò)程之中，為積極響應(yīng)政治動(dòng)員，維護(hù)城市生態(tài)建設(shè)而付出行政效益代價(jià)的文化旅游行政部門(mén)以及商務(wù)行政部門(mén)可以得到充分的政策以及其他的便利補(bǔ)償，能夠使得規(guī)章立法主旨與發(fā)展改革部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)以及城市管理部門(mén)的行政目標(biāo)快速結(jié)合。要進(jìn)行治理模式的創(chuàng)新，加大跨部門(mén)協(xié)作治理的力度，行政立法主體就要做出對(duì)政府各組成部門(mén)使用創(chuàng)新成果的允諾，才能有效引導(dǎo)各部門(mén)接受制度創(chuàng)新。由于規(guī)則模式關(guān)注規(guī)范的確定性以及其內(nèi)部的邏輯結(jié)構(gòu)，行政效益共享規(guī)則所設(shè)定的行政權(quán)力、行政義務(wù)以及相關(guān)法律后果極為確定。因此，各行政單位開(kāi)展效益共享的行政行為之前，可以明確其所受到的規(guī)范保護(hù)。

另一方面，在協(xié)調(diào)政企利益沖突層面。具備經(jīng)濟(jì)理性的法治政府在制定規(guī)章的過(guò)程之中必須要掌握基本的分析工具——均衡分析，以有效認(rèn)知互相作用的力量所營(yíng)造的一種恒定態(tài)勢(shì)，是無(wú)法解決實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的。在該場(chǎng)域之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)與旅游產(chǎn)業(yè)都匯集到為達(dá)到各自利益最大化而趨于恒久的相互作用形式之中。在此種態(tài)勢(shì)之下，如果任何一方不做出合理的妥協(xié)，那么雙方就都無(wú)從收獲期待的利益峰值。①王學(xué)輝、鄧華平：《行政立法成本分析與實(shí)證研究》，法律出版社，2008，第20—21頁(yè)。因此，行政立法主體應(yīng)該適用激勵(lì)效用嘗試破局，這就需要詳盡的規(guī)則條款來(lái)具體釋明政府的此種激勵(lì)舉措。對(duì)于旅游企業(yè)為達(dá)到生態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)所付出的收益損失，規(guī)章制定者可以考慮在規(guī)章條文之內(nèi)，以規(guī)則的形式強(qiáng)化對(duì)該類(lèi)企業(yè)的財(cái)政政策與金融政策的助力傾斜。在規(guī)則涵蓋的事實(shí)范疇之中，激勵(lì)規(guī)則能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)出臺(tái)旅游產(chǎn)業(yè)助力政策提供明確的行為指引。

（三）科學(xué)推行規(guī)章立法的數(shù)字化實(shí)踐

國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)章制定程序條例已然對(duì)地方政府起草規(guī)章要重視運(yùn)用調(diào)研報(bào)告以及相關(guān)數(shù)據(jù)做出了明文規(guī)定。②《規(guī)章制定程序條例》（2017年修訂）第十八條。算法應(yīng)用于行政立法領(lǐng)域能夠?yàn)橐?guī)章條文語(yǔ)言的規(guī)范性以及規(guī)章立法評(píng)估工作提供重要助力，以形成能夠發(fā)揮多重規(guī)制效用的科學(xué)規(guī)范。一方面，規(guī)章條文之內(nèi)的各個(gè)規(guī)范以及規(guī)范之中的諸多內(nèi)涵，需要精準(zhǔn)的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)其中的基本概念與基本原理。算法能夠憑借大數(shù)據(jù)技術(shù)分析，及時(shí)校正規(guī)章立法語(yǔ)言的邏輯錯(cuò)誤以及表達(dá)偏差，提高規(guī)章條文的準(zhǔn)確性與可釋明性，增強(qiáng)地方政府規(guī)章的綜合規(guī)范表達(dá)能力。另一方面，算法應(yīng)用于規(guī)章立法前評(píng)估領(lǐng)域，能夠在調(diào)研信息收集、社會(huì)輿論分析以及行政效益博弈等事項(xiàng)上發(fā)揮積極作用，以輔助規(guī)章立法前評(píng)估工作調(diào)整多重政策構(gòu)建模式。③金夢(mèng)：《中國(guó)人工智能立法的科學(xué)性探析》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2019年第1期。算法應(yīng)用于規(guī)章立法后評(píng)估領(lǐng)域，其大數(shù)據(jù)實(shí)踐能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)規(guī)章施行狀況，有助于行政立法主體動(dòng)態(tài)掌握規(guī)范的具體效用，以持續(xù)完善相關(guān)領(lǐng)域的行政法律規(guī)范體系。對(duì)于在促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與城市生態(tài)治理協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域，除了上述大數(shù)據(jù)規(guī)章立法實(shí)踐意義之外，算法應(yīng)用于規(guī)章立法數(shù)字化實(shí)踐過(guò)程之中還應(yīng)著重挖掘其演算旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境政策對(duì)于城市市容環(huán)境造成相關(guān)性影響的功能價(jià)值。

傳統(tǒng)的規(guī)章立法模式不能夠完全做到窮盡對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、列舉和采納，往往忽視對(duì)重要規(guī)制領(lǐng)域數(shù)據(jù)之間相關(guān)性的分析與研判，導(dǎo)致行政立法主體自然無(wú)法全面關(guān)注以及兼顧到其他基礎(chǔ)性社會(huì)利益，使得發(fā)揮地方政府規(guī)章多重規(guī)制效用的構(gòu)想始終未能全面付諸實(shí)踐。數(shù)字化規(guī)章立法實(shí)踐的開(kāi)展，有助于大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠科學(xué)演算以及預(yù)估促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策對(duì)于景點(diǎn)城市市容環(huán)境造成影響的相關(guān)性關(guān)系。行政立法主體在制定綜合性規(guī)章過(guò)程之中參照二者之間相關(guān)性關(guān)系的強(qiáng)弱程度，既能夠確定旅游業(yè)招商引資以及旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)，也能夠?qū)包c(diǎn)城市市容環(huán)境的重點(diǎn)整治區(qū)域進(jìn)行精確的劃分。

以旅游人口流入數(shù)據(jù)對(duì)景點(diǎn)城市市容環(huán)境建設(shè)造成的相關(guān)性影響為例，能夠展現(xiàn)在制定此類(lèi)規(guī)章過(guò)程之中，大數(shù)據(jù)演算規(guī)制對(duì)象之間相關(guān)性的重要作用。游客聚集到旅游城市會(huì)制造并攜帶大量的生活垃圾，其產(chǎn)生的生活垃圾是否會(huì)對(duì)所在城市生態(tài)環(huán)境造成相關(guān)性影響以及相關(guān)性程度需要在匯總相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上由特定算法予以精確演算。行政立法主體在參考演算結(jié)論的基礎(chǔ)之上進(jìn)行規(guī)章立法前評(píng)估工作，能夠在城市接待游客人數(shù)峰值以及城市市容環(huán)境有效治理之間找到數(shù)據(jù)的平衡點(diǎn)，有助于其在制定規(guī)章的過(guò)程之中科學(xué)布局法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的政務(wù)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)旅游業(yè)營(yíng)商環(huán)境與城市生態(tài)治理的常態(tài)化協(xié)同。

通過(guò)上述算法模式，行政立法主體能夠依托數(shù)字化、智能化的立法技術(shù)以及治理工具，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，在規(guī)章條文之中形成根據(jù)游客人數(shù)波動(dòng)態(tài)勢(shì)調(diào)整城市市容環(huán)境重點(diǎn)治理領(lǐng)域與治理強(qiáng)度的規(guī)范以及內(nèi)涵。數(shù)字治理模式是現(xiàn)代市域社會(huì)治理的必要方式，規(guī)章大數(shù)據(jù)立法的普及有利于促進(jìn)市域社會(huì)治理實(shí)踐的發(fā)展，以形成多元的社會(huì)治理體系。①施偉東：《論市域社會(huì)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法治推進(jìn)》，《政治與法律》2022年第3期。該類(lèi)數(shù)字化立法實(shí)踐方式，也完全可以應(yīng)用于類(lèi)似旅游及配套產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)聚集等領(lǐng)域，來(lái)數(shù)據(jù)化分析旅游產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入與聚集政策對(duì)城市生態(tài)治理的相關(guān)性影響，以促使行政立法主體在規(guī)章立法前評(píng)估階段作出準(zhǔn)確的信息研判與決策利用。

結(jié)語(yǔ)

在行政法律淵源形式層面，地方政府規(guī)章更適宜調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市生態(tài)環(huán)境治理之間的矛盾。二者之間的矛盾在行政管理體系之內(nèi)表現(xiàn)出不同政府組成部門(mén)之間的行政效益沖突，在社會(huì)治理層面表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)—旅游企業(yè)—城市公民之間的多重環(huán)境利益沖突。完善地方政府規(guī)章的規(guī)制能力既是在規(guī)范路徑中調(diào)節(jié)上述矛盾的有效手段，也是重拾環(huán)境利益的必要方式。筆者通過(guò)構(gòu)建綜合性規(guī)章的理論模型，以探尋制定此類(lèi)規(guī)章所需要的行政立法技術(shù)。在完善立法技術(shù)路徑層面，通過(guò)對(duì)地方政府組成部門(mén)之間的跨部門(mén)立法協(xié)作、科學(xué)構(gòu)建規(guī)章條文的法律要素形式以及大數(shù)據(jù)規(guī)章立法實(shí)踐模式作出詳細(xì)的描述性解釋?zhuān)軌蜻M(jìn)一步對(duì)發(fā)揮地方政府規(guī)章多重規(guī)制效用的可實(shí)踐性進(jìn)行規(guī)范和價(jià)值層面的論證與分析。