保障性住房投資建設(shè)中的國有企業(yè)參與問題研究

傅麗莉

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，企業(yè)在增強(qiáng)自身實(shí)力的同時(shí)也更加注重社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)，承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任不僅可以提高企業(yè)的責(zé)任心和對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)值，也可以加大企業(yè)對(duì)政府惠民項(xiàng)目的投資力度，緩解政府壓力。保障性住房建設(shè)就是政府為了緩解住房矛盾進(jìn)行的惠民項(xiàng)目，通過“多層次、多渠道、多方式”住房保障制度為低收入群體、“夾心層”家庭解決住房難題，同時(shí)保障性住房項(xiàng)目可以在一定程度上緩解住房供需矛盾，進(jìn)一步穩(wěn)定房?jī)r(jià)預(yù)期，優(yōu)化住房建設(shè)體系。但是保障性住房在建設(shè)和管理方面需要大量資金投入，僅憑政府的財(cái)政投入是不夠的，需要吸收社會(huì)方面的投資，尤其是國有企業(yè)的投資。文章會(huì)針對(duì)國有企業(yè)參與保障性住房投資建設(shè)方面進(jìn)行研究，從保障性住房投資建設(shè)相關(guān)理論入手，結(jié)合國有企業(yè)參與保障性住房建設(shè)情況和參與過程中存在的問題進(jìn)行分析，明確國有企業(yè)在保障性住房投資建設(shè)方面存在的困難點(diǎn)，進(jìn)一步提出解決措施，爭(zhēng)取加強(qiáng)國有企業(yè)參與保障性住房投資建設(shè)的力度，幫助政府為調(diào)整住房矛盾作出更多貢獻(xiàn)。國有企業(yè)參與保障性住房投資建設(shè)還可以提高國有企業(yè)的社會(huì)知名度和企業(yè)美譽(yù)度，為企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：保障性住房；投資建設(shè)；國有企業(yè)參與

住房是人們生存的基本條件之一，人們的基本生活離不開住房，隨著城市化進(jìn)程加快，越來越多的年輕人進(jìn)入城市，人們對(duì)住房的需求也越來越大。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展和房產(chǎn)供需矛盾加劇，致使房?jī)r(jià)不斷攀升，尤其是一線城市、熱點(diǎn)城市和潛力城市，住房問題也成為了影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。很多中低收入群體買不起昂貴的商品房，在這樣的背景下，政府推出了保障性住房政策，以低于市場(chǎng)的價(jià)格向中低收入群體租賃或者出售保障性房屋，確保中低收入群體有房可住，在其經(jīng)濟(jì)承受能力允許的范圍內(nèi)解決住房問題。在這個(gè)過程中，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)頭作用，積極參與社會(huì)惠民項(xiàng)目建設(shè)，協(xié)同政府一起加快保障性住房建設(shè)速度，完善住房體系，為社會(huì)大眾謀求更多福祉。

一、相關(guān)理論基礎(chǔ)

（一）保障性住房投資建設(shè)的概念

保障性住房先后經(jīng)歷了公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、定向安置房、棚改安置房、限價(jià)房、自住房、共有產(chǎn)權(quán)房等形式（各地因地而異），形式較多，管理比較困難，2017年9月，北京發(fā)布實(shí)施《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，目前北京市場(chǎng)上保障性住房類型主要形式為產(chǎn)權(quán)類保障房（如共有產(chǎn)權(quán)房、定向安置房）、租賃類保障房（如公租房、集租房）。

保障性住房是由政府提供政策支持，由政府出資的國有企業(yè)進(jìn)行融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營管理的住房，比如公租房；或由政府提供政策支持，由建設(shè)單位開發(fā)建設(shè)、銷售的住房，限定了使用和外分權(quán)利，比如共有產(chǎn)權(quán)房。公租房的產(chǎn)權(quán)不歸個(gè)人，個(gè)人擁有居住使用權(quán)，共有產(chǎn)權(quán)房為不完全產(chǎn)權(quán)，由政府和個(gè)人按份額共同享有產(chǎn)權(quán)。

保障性住房由政府按照低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格向符合條件的群體進(jìn)行安置，在居住對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、租金、售價(jià)及轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售等方面都有嚴(yán)格要求，可以為不同需求的市民提供住房安置。

（二）保障性住房投資建設(shè)的機(jī)理

保障性住房從建設(shè)到管理運(yùn)行都需要大量的資金，單純靠政府財(cái)政難以長(zhǎng)久支撐，所以需要吸收社會(huì)資金，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，動(dòng)員企業(yè)、銀行等參與保障性住房建設(shè)工程。國有企業(yè)在資金、品牌、自身實(shí)力等方面不容小覷，其國有屬性使其更容易參與到政府惠民項(xiàng)目中來。

在保障性住房中，經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等可以出售，比較容易吸引社會(huì)投資，而且這些房型都是以低于市場(chǎng)的價(jià)格對(duì)外出售，具有一定的市場(chǎng)潛力；廉租房和公租房，只租不售，而且投資成本和管理成本都比較高，在租金方面也比較廉價(jià)，不容易吸引社會(huì)投資。面對(duì)不同的保障性住房需要從不同的點(diǎn)吸引社會(huì)投資，這樣才能加大社會(huì)對(duì)保障性住房政策的支持力度，促進(jìn)保障性住房建設(shè)。

二、保障性住房投資建設(shè)中的國有企業(yè)參與現(xiàn)狀分析

（一）保障性住房投資建設(shè)中國有企業(yè)參與的情況

各地政府每年都會(huì)安排保障性住房建設(shè)計(jì)劃，規(guī)劃保障性住房財(cái)政計(jì)劃，以北京為例，2017～2019年度土地供應(yīng)計(jì)劃中，每年均安排350公頃保障性安居工程用地，此外還安排了年度200公頃自住型商品房用地供應(yīng)計(jì)劃，2019年改為共有產(chǎn)權(quán)房用地60公頃，保障性住房用地供應(yīng)占年度供應(yīng)計(jì)劃的43%～55%。2020年、2021年，產(chǎn)權(quán)類保障性住房用地（含共有產(chǎn)權(quán)房）供應(yīng)計(jì)劃分別為570公頃、460公頃，租賃類住宅供應(yīng)計(jì)劃分別為130公頃、300公頃，保障性住房用地供應(yīng)占年度供地計(jì)劃的比例已經(jīng)達(dá)到70%～72%。參與保障性住房投資建設(shè)的主體為國有企業(yè)，或是國有企業(yè)控股、參股。以北京市土地市場(chǎng)公開出讓的共有產(chǎn)權(quán)房用地為例，2017～2020年北京通過招拍掛方式出讓共有產(chǎn)權(quán)房用地59宗，由國企受讓或國企控股、參股受讓52宗，占比達(dá)88%?？梢园l(fā)現(xiàn)目前參與保障性住房建設(shè)的企業(yè)以國有企業(yè)為主。

（二）我國國有企業(yè)參與的保障性住房投資模式

國有企業(yè)對(duì)保障性住房建設(shè)可以選擇承接項(xiàng)目建設(shè)、直接進(jìn)行投資建設(shè)等方式。如2011年成立的北京市保障性住房建設(shè)投資中心就是北京市政府專門成立的保障房投資融資、建設(shè)收購、運(yùn)營管理職能的國有企業(yè)，在保障房投資融資上由市級(jí)財(cái)政資金直接注入，同時(shí)還具有高級(jí)別信用等級(jí)優(yōu)勢(shì)，可以直接投資建設(shè)，也可以收購其他存量公租房，旗下的部分子公司可以代區(qū)政府持有共有產(chǎn)權(quán)份額及參與管理。

國有企業(yè)還可以通過土地公開市場(chǎng)配建及競(jìng)建公租房面積的方式，增加保障性住房供給。如2021年北京第一批集中供地中，共有15宗地采取配建及競(jìng)建公租房的方式，最終實(shí)現(xiàn)公租房及國際人才社區(qū)住房建設(shè)面積32.3萬平方米。這也是國有企業(yè)助力北京住房保障體系建設(shè)的有效途徑之一。

此外，為增加保障性住房供給，充分挖掘存量土地，北京還有一項(xiàng)針對(duì)國有企業(yè)的鼓勵(lì)性政策，即鼓勵(lì)市屬國有企業(yè)利用自有用地進(jìn)行保障性住房建設(shè)，面向社會(huì)銷售。此類用地多為企業(yè)功能退出、升級(jí)轉(zhuǎn)型后利用效能不高的土地。2017年以來，北京市共有10宗用地為國有企業(yè)利用自有工業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的保障性住房，既盤活了企業(yè)資產(chǎn)，又實(shí)現(xiàn)了土地合理利用，增加了保障房供給，而且優(yōu)化了政府土地配置計(jì)劃。

三、國有企業(yè)參與保障房建設(shè)的必要性及存在的問題

（一）國有企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的必要性

鑒于住房問題關(guān)系國計(jì)民生，國家加大了保障性住房建設(shè)力度，但是面對(duì)巨額的保障性住房建設(shè)資金，很多政府財(cái)政往往難以獨(dú)立支撐。由于保障房建設(shè)要求高、手續(xù)環(huán)節(jié)多、利潤(rùn)空間低、發(fā)揮空間有限，追求高利潤(rùn)、高盈利的上市企業(yè)、行業(yè)龍頭的民營企業(yè)參與意愿低。而國有企業(yè)的國有屬性使其不僅要承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，也要擔(dān)當(dāng)共同推進(jìn)社會(huì)公共發(fā)展的責(zé)任，相較于決策更偏向市場(chǎng)化的民營企業(yè)，國有企業(yè)在保障性住房建設(shè)中具有不容推卸的政治責(zé)任。同時(shí)，國有企業(yè)參與保障性住房投資建設(shè)具有比較優(yōu)勢(shì)，一是融資成本較低，國有企業(yè)在信貸領(lǐng)域往往具有良好的信用等級(jí)，比一般民營企業(yè)更易取得較低成本的融資；二是具有土地資源優(yōu)勢(shì)，國有企業(yè)可以利用自有用地實(shí)施保障房建設(shè)，土地權(quán)屬單位往往是企業(yè)自身，拆遷速度較快，可以大大縮短土地上市進(jìn)程，快速供應(yīng)土地；三是國有企業(yè)在行業(yè)內(nèi)具有一定影響力和實(shí)力，在工程質(zhì)量、工期推進(jìn)、履約能力等方面也有保障。而國有企業(yè)參與保障性住房投資建設(shè)，既助力了政府保障房建設(shè)的速度和規(guī)模，也可以擴(kuò)大企業(yè)的知名度、提高企業(yè)的社會(huì)責(zé)任、增強(qiáng)企業(yè)形象，對(duì)政府和企業(yè)來講，實(shí)為雙贏選擇。

（二）國有企業(yè)在保障性住房建設(shè)中存在的問題

1. 政策風(fēng)險(xiǎn)方面

國有企業(yè)雖然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，但同時(shí)也是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，需要不斷創(chuàng)造財(cái)富，確保國有資產(chǎn)保值增值，在項(xiàng)目運(yùn)作中要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。一個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)周期一般需要兩年至三年，期間如果政策發(fā)生變化，哪怕一個(gè)微小的變化，都會(huì)對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生巨大影響。如北京的某一棚改項(xiàng)目，已經(jīng)取得全部前期手續(xù)，可以開工建設(shè)，但因北京市拆遷政策發(fā)生了變化，導(dǎo)致項(xiàng)目戶型配比需要做出調(diào)整，相應(yīng)地，須調(diào)整設(shè)計(jì)方案。實(shí)際操作中，企業(yè)對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行了重新深化調(diào)整，依次通過了規(guī)劃部門、區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)、專家會(huì)審核。因上述調(diào)整和重新審批，延長(zhǎng)了時(shí)間，導(dǎo)致有的評(píng)估報(bào)告已經(jīng)過期，需要重新進(jìn)行評(píng)估。此時(shí)北京市又實(shí)行新的《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》和新的《居住建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，而按照新的地方標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目的大部分戶型和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)將作出較大調(diào)整，需要再次調(diào)整設(shè)計(jì)方案。諸如此類，在項(xiàng)目開發(fā)周期中發(fā)生的不可預(yù)見的政策風(fēng)險(xiǎn)，增加了手續(xù)辦理難度，導(dǎo)致項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度遠(yuǎn)超預(yù)期，影響了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益。

2. 行政力風(fēng)險(xiǎn)方面

項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中，因所在區(qū)域不同，所處的營商環(huán)境也不同，地方政府在行政力使用上也會(huì)對(duì)企業(yè)開發(fā)保障房項(xiàng)目產(chǎn)生影響。如北京的某一共有產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目在正常辦理手續(xù)過程中，因當(dāng)?shù)卣J(rèn)為項(xiàng)目體量大，在正常程序外增加了兩個(gè)區(qū)級(jí)層面的審核會(huì)，又因原土地方與地方政府存在一些歷史遺留問題，該共有產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目受此牽連被停止辦理各項(xiàng)正常的前期手續(xù)。待解決完上述問題，開發(fā)進(jìn)度已超計(jì)劃進(jìn)度40余天，影響了項(xiàng)目的開發(fā)計(jì)劃，增加了企業(yè)的開發(fā)成本。

3. 建設(shè)成本上漲及其他不確定因素

保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，在工程建設(shè)期間可能會(huì)出現(xiàn)突發(fā)情況和存在不確定因素。目前我國建筑材料成本和人工費(fèi)用都在上漲，但是保障性住房的銷售價(jià)格一般都是限定的，這樣就會(huì)極大壓縮企業(yè)的盈利空間，會(huì)造成項(xiàng)目零利潤(rùn)或者企業(yè)項(xiàng)目虧損的情況。目前保障性住房建設(shè)的行情并不樂觀，早期商品房的建設(shè)利潤(rùn)可以達(dá)到10%～15%左右，而保障性住房的利潤(rùn)則更低。但是隨著建材和人工成本的增長(zhǎng)，進(jìn)行保障性住房建設(shè)的最終利潤(rùn)就更低了，如果超過計(jì)劃工期，或銷售去化不及預(yù)期，項(xiàng)目往往會(huì)虧損?？梢哉f，保障性住房建設(shè)項(xiàng)目盈利能力上非常脆弱，這也是民營資本不愿涉足的原因。

4. 保障性住房政策方面

保障性住房自身具有嚴(yán)格的政策體系，如果是配建的公租房，往往由政府按照其認(rèn)可的價(jià)格進(jìn)行定價(jià)回購，如果企業(yè)控制不好成本，很容易出現(xiàn)虧損。如果是共有產(chǎn)權(quán)房，其開發(fā)建設(shè)的手續(xù)辦理環(huán)節(jié)往往要比普通商品住宅要多，會(huì)增加住房保障部門及所在區(qū)域的多重審核，開發(fā)周期加長(zhǎng)，加上其客戶群準(zhǔn)入門檻較高、銷售價(jià)格限定、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售受眾局限、市場(chǎng)接受度低等情況，在銷售去化上企業(yè)往往也面臨著巨大的壓力，尤其是在房地產(chǎn)行情不好的情況下，企業(yè)主動(dòng)作為的空間有限，增加了企業(yè)的效益風(fēng)險(xiǎn)。

四、保障性住房投資建設(shè)中國有企業(yè)參與問題的成因

（一）企業(yè)缺乏對(duì)投資決策和建設(shè)程序的認(rèn)識(shí)

國有企業(yè)的國有屬性，要求其在保障性住房建設(shè)方面要具有政治意識(shí)，發(fā)揮帶頭作用，積極承接保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，但是部分國有企業(yè)在保障性住房項(xiàng)目建設(shè)上缺乏具體操作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)相關(guān)政策和程序了解得不夠全面透徹，有可能在項(xiàng)目前期評(píng)估上，對(duì)存在的問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)做得不夠充分，預(yù)判性不足，從而影響后續(xù)開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。

（二）企業(yè)自身綜合運(yùn)營能力有待提高

國有企業(yè)相對(duì)全力追逐利潤(rùn)的民營企業(yè)缺乏一定的主動(dòng)性，更關(guān)注安全、穩(wěn)健。保障性住房項(xiàng)目因其惠民特殊性，建設(shè)要求高、收益水平低、手續(xù)辦理煩瑣，要想在項(xiàng)目上兼顧實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，就對(duì)企業(yè)的“內(nèi)功”提出了更高的要求。而國有企業(yè)相較民營企業(yè)，在投資建設(shè)、成本管控、銷售去化、資金使用等綜合運(yùn)營能力方面還有待提高。

保障性住房項(xiàng)目是政府惠民工程，不以營利為目的，同時(shí)又要兼顧項(xiàng)目品質(zhì)，政府在開發(fā)進(jìn)度、手續(xù)辦理、獎(jiǎng)懲政策上要有更具體的配套政策，既監(jiān)督監(jiān)管國有企業(yè)按時(shí)保質(zhì)保量建設(shè)、交付使用，又要提高和保護(hù)國有企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性，使保障性住房建設(shè)真正做到多方合作、各負(fù)其責(zé)、各得其所、合作共贏的局面，使保障性住房項(xiàng)目真正成為惠民項(xiàng)目。

（三）缺乏足夠多的社會(huì)資本投入到房地產(chǎn)領(lǐng)域中

政府是為了緩解住房和土地供需矛盾，穩(wěn)定房?jī)r(jià)，給更多中低收入群體提供住房才會(huì)進(jìn)行保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，政府需要大量的資金才能維持保障性住房建設(shè)施工和管理，只依靠政府財(cái)政是無法維持的，需要大量社會(huì)資本參與建設(shè)。但是現(xiàn)實(shí)情況是這些保障性住房沒有較大的經(jīng)濟(jì)效益，很難注入社會(huì)資本。

五、保障性住房投資建設(shè)中的國有企業(yè)參與建議

（一）政府層面

在政府層面，首先，政府對(duì)于國有企業(yè)參與保障性住房建設(shè)應(yīng)該給予配套政策支持，如在拿地方式、拿地成本上，公租房以劃撥形式供地，帶有政策保障性的商品房（中間階層）在付款進(jìn)度、手續(xù)辦理、融資成本、銷售人群寬度等方面，延長(zhǎng)付款進(jìn)度，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，降低融資成本，根據(jù)市場(chǎng)行情和市場(chǎng)接受度，靈活配置保障性住房。同時(shí)保持政策穩(wěn)定性，如確需適應(yīng)新政策的，能在其他方面給予相應(yīng)調(diào)整補(bǔ)償。其次，政府對(duì)保障房建設(shè)應(yīng)給予強(qiáng)有力的行政服務(wù)支持，提升服務(wù)效率和質(zhì)量，減少不必要的行政干擾，少一些“卡脖子”，多一些主動(dòng)調(diào)研、主動(dòng)解決問題，幫助國有企業(yè)順利進(jìn)行保障性住房建設(shè)施工，保護(hù)國有企業(yè)參與保障房建設(shè)的積極性。最后，保障性住房應(yīng)與普通商品房劃類而論，使保障性住房真正做到品質(zhì)有保障，配置對(duì)接精準(zhǔn)，對(duì)供需雙方有吸引力，切實(shí)實(shí)現(xiàn)保障性住房的社會(huì)價(jià)值。

（二）企業(yè)層面

國有企業(yè)是歸國家所有的企業(yè)，相較于民營企業(yè)，國有企業(yè)應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在參與保障性住房投資建設(shè)中，一方面國有企業(yè)要在企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，積極響應(yīng)國家政策，深入了解國家政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，了解地方政府在保障性住房建設(shè)、城市提升等方面的政策法規(guī)，加強(qiáng)住房具體政策研究，加強(qiáng)與政府部門溝通，了解具體的手續(xù)辦理和程序規(guī)定，充分調(diào)研，做到心中有數(shù)。另一方面，保障性住房投資建設(shè)比商品房開發(fā)建設(shè)更考驗(yàn)企業(yè)的成本管控和運(yùn)營管理能力，要在企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)修煉“內(nèi)功”，提升內(nèi)部運(yùn)營管理、資金統(tǒng)籌等全環(huán)節(jié)效能，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

六、結(jié)語

保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)艱巨的工程，需要大量的資本投入，政府需要通過政策引導(dǎo)和良好的行政服務(wù)，積極吸收社會(huì)資本，為保障性住房建設(shè)募集更多資金，積極爭(zhēng)取國有企業(yè)參與建設(shè)。國有企業(yè)在發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的時(shí)候也要加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，為社會(huì)建設(shè)貢獻(xiàn)更多力量，建立具有高度社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)文化，帶領(lǐng)全體員工積極參與社會(huì)惠民項(xiàng)目建設(shè)，正確認(rèn)識(shí)參與保障性住房建設(shè)對(duì)于企業(yè)的價(jià)值，提高企業(yè)榮譽(yù)和社會(huì)地位，促進(jìn)國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì).北京市國有建設(shè)用地土地供應(yīng)計(jì)劃[Z].2017-2021.

（作者單位：京能置業(yè)股份有限公司）