德國兒童照顧的區(qū)域差異及啟示

徐 旸

（上海應用技術(shù)大學 外國語學院，上海 201418）

在我國實行全面“二孩”政策后，兒童照顧成為熱點話題，產(chǎn)出了一批相關(guān)研究成果。在借鑒國外兒童照顧發(fā)展的經(jīng)驗和教訓時，已有不少研究對比分析了兒童照顧在不同國家不同歷史時期的差異。但對于同一國家同一時期兒童照顧的差異研究相對較少。中國的兒童照顧發(fā)展面臨東西差距、城鄉(xiāng)差距的基本國情，在各地經(jīng)濟發(fā)展、社會文化和公共服務設(shè)施分布不均衡的情況下，如何均衡地推進兒童照顧發(fā)展是不容忽視的問題。近20年來，在國家兒童照顧政策的推動下，德國的公共托兒服務有了長足的發(fā)展，但東西部原有的公共托兒服務差距并沒有消弭。兒童照顧的區(qū)域差異是如何形成的，有什么后果，從德國兒童照顧的區(qū)域差異的現(xiàn)狀、原因及影響分析中可以為我國的兒童照顧發(fā)展帶來啟示和借鑒。

一、兒童照顧的類型及差異

照顧最初是指一種建立在婚姻和親屬關(guān)系上的無償?shù)募彝シ?。?］女性進入就業(yè)市場后，需要兼顧工作和照顧兒童，同時兒童的早教和專業(yè)照顧逐漸受到重視，兒童照顧從家庭內(nèi)部問題變成家庭、市場和國家共同關(guān)心的問題。20 世紀 70 年代以來，兒童照顧日漸成為西方社會一個頗受關(guān)注的政策領(lǐng)域。 ［2］安德森（Esping-Andersen） 提出了以兒童為中心的社會投資戰(zhàn)略（child-centered social investment strategy）。它植根于這樣的信念，即現(xiàn)代經(jīng)濟中的生活機會取決于兒童早期的人力資本積累，社會需要有能力、有生產(chǎn)力的成年人來提高就業(yè)率和競爭力。［3］作為未來社會的勞動力，每個孩子均具有經(jīng)濟價值，投資兒童會讓整個社會獲益。［4］近幾十年來國際上兒童照顧政策的邏輯出現(xiàn)了由“社會福利”向“社會投資”轉(zhuǎn)變的趨勢，在福利緊縮的背景下，各國兒童照顧的政策投入不減反增。大量研究表明，兒童照顧政策能夠產(chǎn)生系列積極的社會后果，包括：促進母親就業(yè)、減少貧困發(fā)生率；為兒童以后的技能發(fā)展奠定基礎(chǔ)； 干預處境不利兒童的發(fā)展，促進社會公平，打破貧困代際傳遞的鏈條；對性別平等產(chǎn)生積極作用；提高家庭生育水平、幫助家庭實現(xiàn)理想子女數(shù)。［5］

兒童照顧政策主要有三類：① 時間政策，提供育兒假；② 服務政策，擴展兒童托育服務體系；③ 現(xiàn)金政策，提供兒童津貼或稅制優(yōu)惠。［6］雖然多數(shù)國家在社會政策上支持兒童照顧，但是不同國家介入兒童照顧的方式和程度存在明顯的差異。安德森用“家庭主義”和“去家庭化”來區(qū)分這種差異，“家庭主義”強調(diào)家庭在兒童照顧中的主要責任，而“去家庭化”則強調(diào)國家和市場的供給，減輕家庭的兒童照顧責任。［7］但兒童照顧政策的實施不僅取決于政策本身，還取決于社會文化傳統(tǒng)，即不同社會對兒童是由家庭來照顧還是由社會來照顧的偏好程度不同。西格里德·萊特納（Sigrid Leitner）在政策導向二分的基礎(chǔ)上引入了兒童照顧社會文化傳統(tǒng)的二分。將“家庭主義”和“去家庭化”擴展為四種類型：顯性家庭主義（explicit familialism）、選擇家庭主義（optional familialism）、隱性家庭主義（implicit familialism）、去家庭化（de-familialism）［8］，即政策二分與社會文化傳統(tǒng)二分的兩兩組合。從兩種類型擴展到四種類型顯示了兒童照顧對差異的研究不僅局限在政策本身，還將政策面對的社會文化傳統(tǒng)納入其中。

以上的分析框架主要解釋兒童照顧在國家與國家之間的區(qū)別，那么如何來理解和解釋同一國家內(nèi)部兒童照顧的區(qū)域差異？以下將以德國為例來描述分析兒童照顧在同一國家內(nèi)部不同區(qū)域間的差異現(xiàn)狀、原因及影響，并結(jié)合中國的國情分析可以帶來的啟示。

二、德國兒童照顧的區(qū)域差距

2005年德國的《聯(lián)邦日托擴展法案》啟動，德國聯(lián)邦政府開始在公共托兒領(lǐng)域采取更積極的立場，傳統(tǒng)上由地區(qū)和地方政府負責的擴展托兒服務日益成為聯(lián)邦政府的政策優(yōu)先事項，2008年的《兒童促進法案》引入了聯(lián)邦政府的直接補貼。經(jīng)過十多年的發(fā)展，德國的公共托兒服務取得了令人矚目的成績。3歲以下兒童的公共托兒服務的覆蓋率翻了兩番，從2002年的8.5%到2016年的近33%，德國幾乎達到了歐盟在2002年巴塞羅那會議確定的目標。

但德國不同區(qū)域的托兒服務可用性仍然存在顯著的差異。德國東部地區(qū)的公共托兒服務覆蓋率超過了50%，而德國西部地區(qū)沒有。［9］2002年進行首次調(diào)查時，德國西部公共托兒服務處于非常低的水平。從2006年到2016年，西部的日托覆蓋率從8.0%增加到20.1%，雖然西部的擴張速度快于東部，但整體的差距還是非常明顯（見表1）。在德國西部，公共托兒服務大多僅限于3—6歲的兒童，他們大多上半日制幼兒園，否則通常由母親和祖母照顧。

表1 德國三歲以下兒童的日托覆蓋率（%）［11］

在全日托方面，3歲以下兒童的全日托東部已經(jīng)占比超過了70%，但西部僅40%多（見表2）。德國西部提供托兒服務在很大程度上是第三部門的事情，私人福利協(xié)會在嬰兒護理的新領(lǐng)域占據(jù)主導地位。在東部，私營福利協(xié)會的“市場份額”要低得多，市政府運營的托兒中心發(fā)揮了更大的作用。經(jīng)過十多年的發(fā)展，德國兒童照顧公共服務設(shè)施的地理模式仍然遵循歷史邏輯，而不是需求驅(qū)動的邏輯。［10］

表2 德國東西部日托和全日托的對比［12］

三、德國兒童照顧區(qū)域差距的解釋

自2006年以來，德國實施了多項家庭政策改革，以增加對3歲以下兒童的托兒服務，減少母親與家庭有關(guān)的就業(yè)中斷，鼓勵母親更快地重返全職工作崗位。［13］在聯(lián)邦統(tǒng)一的政策下，德國東西部的兒童照顧差異并沒有快速縮小，仍然存在較大的差異，其中的原因是什么？對于德國同一政策、同一時期兒童照顧的區(qū)域差異有制度結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)二種解釋的維度。

（一）制度結(jié)構(gòu)方面

德國是聯(lián)邦制國家，在資助和監(jiān)管公共兒童保育方面，地方政府發(fā)揮了重要作用。地方公共托兒服務的歷史淵源以及服務狀況構(gòu)成了結(jié)構(gòu)條件。兒童照顧計劃等國家政治議程，即使擁有大規(guī)模的財政手段，即使得到大部分政治多數(shù)和歐盟議程的支持，也必須在區(qū)域和地方歷史環(huán)境上實施，正是這些環(huán)境使一切變得不同。有研究表明，兒童照顧發(fā)展呈現(xiàn)非線性機制。剛開始時，基于兒童心理和照顧傳統(tǒng)，公共托兒服務擴展容易遭到反對，隨著時間的推移，隨著越來越多的人參加日托中心并且這種提供變得正?；?，公共托兒服務獲得了所有社會經(jīng)濟階層的廣泛支持。優(yōu)質(zhì)托兒服務的逐步擴展在適應性過程中改變了父母對日托中心的態(tài)度和期望。也就是，公共托兒服務投入越多越好的地方，居民越支持公共托兒服務的發(fā)展。在公共托兒基礎(chǔ)越好的地方，兒童照顧更可能獲得良性發(fā)展，反之，在公共托兒基礎(chǔ)越薄弱的地方，兒童照顧越有可能陷入惡性循環(huán)。［14］到1980年代末，東德為學齡前兒童提供全球最高比率的照顧，覆蓋了70%的0歲至3歲的兒童，幾乎所有3歲至6歲的兒童。［15］在公共日托需要擴張時，許多東部城市只需將資源從幼兒園（許多城市面臨名額過剩）轉(zhuǎn)移到嬰兒托兒領(lǐng)域，而在德國西部，所有新的日托中心都必須新建成，而且需要將全新的保育政策制度化，這不僅需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要確保當?shù)貨Q策精英、志愿者，甚至父母們的多方參與。東德更加全面的托兒系統(tǒng)促進了東德兒童照顧的強勁擴張。

（二）文化傳統(tǒng)方面

德國有男性養(yǎng)家糊口的傳統(tǒng)和政策支持。政策制定者和大多數(shù)父母自己長期以來一直認為公共兒童照顧不如母嬰照顧。父母對托兒安排的偏好也因地區(qū)而異?；趯Ω改傅恼{(diào)查，德國西部的北萊茵-威斯特法倫州對托兒服務的需求占3歲以下兒童的1/3，而在德國東部聯(lián)邦薩克森-安哈爾特州，這一比例幾乎達到2/3。父母偏好的東西方差異有著悠久的歷史淵源，社會化過程和潛在的社會規(guī)范決定了父母對某些照顧制度的偏好。［16］原西德地區(qū)并未將公共化托育服務視作重要政策議題，兒童的照顧被視為是家庭的責任。1994 年西德地區(qū)3歲以下兒童入托率僅為 2.2%。［17］東德人比所有其他群體更支持公共托兒服務，東德人公共托兒服務的接受度更高，兒童入托年齡更早，入托時間更長，原因是在社會主義社會長大的東德人學習了一個由國家負責公共兒童照顧的綜合系統(tǒng)，而西德人在一個非常精簡的兒童照顧公共支持系統(tǒng)中長大。 ［18］在東德，母親就業(yè)的概念被內(nèi)化到如此程度，以至于在統(tǒng)一后，當新聯(lián)邦州的勞動力市場條件變得非常困難時，東德婦女并不認為全職母親是失業(yè)的公認替代方案。

四、德國兒童照顧區(qū)域差異的影響

德國兒童照顧東西差異的影響體現(xiàn)在東西部女性的就業(yè)和生活滿意度等方面。自統(tǒng)一以來，德國東部的女性就業(yè)率一直高于西部。有研究表明，增加 3 歲以下兒童的托兒服務可減少職業(yè)母親的角色間沖突，減少母親的就業(yè)中斷，特別是增加了母親生育第二胎后重返兼職或全職工作的可能性，而不是邊際就業(yè)。增加低成本的國家托兒服務補貼，增加了母親在分娩后第二年重返工作崗位的可能性。［19］當然，除了德國東部有更廣泛的公共托兒服務外，研究人員還經(jīng)常提到東部的社會主義制度遺產(chǎn)，該制度也促進了婦女全職融入勞動力市場。德國東部女性的充分就業(yè)鞏固了將女性參加工作和經(jīng)濟獨立視為理所當然的社會規(guī)范。女性充分就業(yè)也促進了對兒童全日制日托服務的需求，并增強了對這種托兒安排的信心。此外，有研究表明，在東德，提供更多兒童的全日托與家庭生活滿意度和整體生活滿意度呈正相關(guān)。在東德，無論就業(yè)狀況如何，全日托的日益普及與家庭生活滿意度和整體生活滿意度呈正相關(guān)。［20］

兒童照顧公共支出的差異還會影響生育意愿、人口出生率和兒童發(fā)展公平的差異。有德國的研究數(shù)據(jù)顯示，公共保育服務覆蓋率每提高 10 個百分點，人口出生率就提高2.8%。［21］德國一直面臨人口出生率低的挑戰(zhàn)，德國東部和西部不同的全日托覆蓋率對生育意愿和人口出生率自然會產(chǎn)生影響。公共托兒服務發(fā)展充分的地方，更能促進兒童的公平發(fā)展。使用正規(guī)托兒服務使母親能夠從事有償工作，這直接影響到家庭收入，進而影響到撫養(yǎng)子女的環(huán)境。參加正規(guī)托兒服務可以提高認知和非認知技能，使兒童能夠更好地為學習做好準備。鑒于父母的教育水平、認知技能和孩子的入學準備程度之間存在很強的相關(guān)性，優(yōu)質(zhì)充足的托兒服務有助于縮小來自不同社會背景的兒童之間的發(fā)展差距。［22］

五、德國兒童照顧區(qū)域差異的啟示

實行全面“二孩”政策后，兒童照顧問題成為人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，兒童照顧政策體系的建構(gòu)也因此得到了空前關(guān)注。［23］中國的東西差距、城鄉(xiāng)差距是基本的國情，既有的兒童照顧在東部和西部、城市和鄉(xiāng)村之間的發(fā)展并不均衡。正是東西、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，產(chǎn)生了數(shù)量巨大的流動人口，與流動人口相伴隨的是留守兒童。顯然，中國的兒童照顧發(fā)展也同德國一樣面臨區(qū)域差異的現(xiàn)實問題，這些差異既來自各地經(jīng)濟發(fā)展階段和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀的差異，也來自風俗、文化和傳統(tǒng)觀念的差異。兒童是民族的希望、國家的未來，兒童照顧政策既要有社會投資的前瞻思維，又要觀照兒童照顧區(qū)域差異的客觀現(xiàn)實。對德國兒童照顧區(qū)域差異的現(xiàn)狀、原因、影響等方面的分析，對中國兒童照顧政策的發(fā)展有以下幾方面的啟示。

（1）兒童照顧政策需要考慮區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異而有所傾斜。德國十多年發(fā)展的經(jīng)驗顯示，盡管有全國統(tǒng)一政策的推動，但公共托兒服務設(shè)施的地理模式仍然延續(xù)了歷史邏輯，而不是需求驅(qū)動的邏輯。［24］雖然中國城市和農(nóng)村都面臨公共托兒服務設(shè)施和服務不足的問題，但是農(nóng)村的問題更加迫切。在沒有公共托兒服務的情況下，大量年輕的父母出去打工，留下留守兒童。如果統(tǒng)一的兒童政策延續(xù)了歷史的邏輯，那么，農(nóng)村兒童的照顧問題將更加突出。因此，政策上需要考慮的是傾斜而不是統(tǒng)一。

（2）既有的公共托兒服務設(shè)施和政策影響公眾對托兒服務的態(tài)度，加大投入可以推動公共托兒服務的發(fā)展。德國東部公共托兒服務基礎(chǔ)好和入托兒童多形成了良性循環(huán)，德國西部由于缺乏公共托兒服務設(shè)施和服務，政策剛起步時，難以形成良性循環(huán)，起步階段在資金、人員、設(shè)施等方面都會面臨更多的困難。因此，在托兒設(shè)施基礎(chǔ)薄弱的區(qū)域，在處于起步階段時，加大投入是需要考量的選項。

（3）防止兒童照顧政策馬太效應的形成。在德國和大多數(shù)歐洲國家的正式托兒服務中都可以觀察到馬太效應，即公共托兒服務更多地惠及了中上階層的兒童，而不是處境不利的兒童。［25］在公共托兒服務缺乏時，低收入家庭的兒童更可能被排除在托兒服務體系之外。在中國公共托兒服務缺乏的區(qū)域，制定政策時更應考慮托兒政策的普惠，防止兒童照顧的馬太效應。