唐瑜聰

（上海市浦東新區(qū)規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有限公司,上海 200235）

“洪范八政，食為政首?！蔽覈?guó)人多地少，這一基本國(guó)情決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好。當(dāng)前我國(guó)耕地質(zhì)量總體不高，后備資源不足，且隨著種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，部分農(nóng)民對(duì)糧食種植的積極性有所降低。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響、極端氣候頻發(fā)和全球疫情沖擊下，捍衛(wèi)耕地紅線，處理好糧食生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)效益之間的平衡關(guān)系，是現(xiàn)階段面臨的關(guān)鍵性任務(wù)。第32個(gè)全國(guó)土地日的宣傳主題是“節(jié)約集約用地 嚴(yán)守耕地紅線”，這是該主題延續(xù)的第四個(gè)年頭，為嚴(yán)守18億畝耕地紅線，著力提升節(jié)約集約用地水平，近年來我國(guó)陸續(xù)推出各項(xiàng)措施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到有力保障，同時(shí)支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

目前是我國(guó)規(guī)劃體系重塑的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)歷了五個(gè)省份試點(diǎn)“三區(qū)三線”劃定后，該項(xiàng)工作已在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開，初見成效。在國(guó)土空間總體規(guī)劃批復(fù)前確定耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，是穩(wěn)住基本盤的關(guān)鍵一步，也是土地管理的延續(xù)。

在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，永久基本農(nóng)田的劃定優(yōu)先于生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，而永久基本農(nóng)田又是基于現(xiàn)狀耕地劃定，是現(xiàn)狀耕地的精華，經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者擅自改變用途。因此，科學(xué)劃定耕地保護(hù)目標(biāo)，是三區(qū)三線基礎(chǔ)且重要的工作。從規(guī)劃層面，上一輪上級(jí)下達(dá)的以二調(diào)為基礎(chǔ)的耕地保護(hù)任務(wù)量?jī)H管制至2020年，已不適用基于新的三調(diào)基礎(chǔ)的耕地保護(hù)現(xiàn)狀，科學(xué)的重新劃定是必經(jīng)之路。

1.國(guó)土空間規(guī)劃背景下耕地保護(hù)現(xiàn)狀分析

1.1 耕地面積減少，耕地保有量無法完成上輪目標(biāo)

根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2019年末“三調(diào)”全國(guó)耕地19.18億畝，較“二調(diào)”減少了1.13億畝，逼近18億畝耕地紅線。人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。我國(guó)耕地布局重心向北、向西移動(dòng)，耕地的產(chǎn)能具有明顯的空間差異性。

江西省某縣近年來“二調(diào)”現(xiàn)狀耕地均滿足上輪耕保任務(wù)，數(shù)量上耕地保護(hù)成效顯著。但2019年“三調(diào)”現(xiàn)狀耕地總量較“二調(diào)”減少5%以上，存在耕地保有量缺口?；凇叭{(diào)”調(diào)查口徑的耕地?cái)?shù)量減少明顯，且歷史的耕保任務(wù)量?jī)H關(guān)注數(shù)量，并未按空間下達(dá)，耕地質(zhì)量存在降低風(fēng)險(xiǎn)，上輪耕保任務(wù)已不能指導(dǎo)目前的耕地保護(hù)。

近年來城市的擴(kuò)張占用大量耕地，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“耕地占補(bǔ)”平衡的政策，該縣二調(diào)期間耕地總量一直保持動(dòng)態(tài)平衡。“三調(diào)”耕地總量的減少，一方面是“三調(diào)”調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查精度以及調(diào)查的技術(shù)等方面進(jìn)行了革新，使得調(diào)查結(jié)果與“二調(diào)”存在一定差異。如“三調(diào)”中采用更分辨率遙感影像，調(diào)整為更加精細(xì)的最小上圖圖斑面積，線狀地物單獨(dú)成斑，空間上不再與耕地重疊等。另一方面，根據(jù)該縣二調(diào)（2018年）耕地去向分析，2018年的耕地在2019年有24%轉(zhuǎn)化為林地，轉(zhuǎn)化為溝渠和水塘各占比14%，轉(zhuǎn)化為農(nóng)村道路和農(nóng)村宅基地各占比11%，另外有部分耕地轉(zhuǎn)化為工礦用地、公路用地、水庫(kù)水面等用地。近年造林、坑塘、農(nóng)村道路、農(nóng)民建房等建設(shè)需求使得耕地減少。

1.2 近年耕地補(bǔ)充來源多為未利用地開發(fā)，去向以建設(shè)占用為主，土地整治有待加強(qiáng)

因“三調(diào)”與“二調(diào)”數(shù)據(jù)無可比性，因此選擇某縣2014-2018年“二調(diào)”耕地變化進(jìn)行分析。從近幾年情況來看，耕地占用主要來源于建設(shè)占用和生態(tài)退耕，且建設(shè)占用耕地每年占比超95%。耕地的補(bǔ)充主要來源為土地整理和農(nóng)業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)調(diào)整占比較高，主要依靠未利用土地的開發(fā)，土地整理（如減量化整理）補(bǔ)充耕地占比不大。

2014-2018年年度耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)凈增。耕地的補(bǔ)充以犧牲其他非建設(shè)用地為代價(jià)，但是建設(shè)占用明顯大于土地整理恢復(fù)的耕地。建設(shè)擴(kuò)張較為明顯，土地整治的力度仍需加強(qiáng)。

1.3 現(xiàn)狀耕地存在一定程度的“非糧化”現(xiàn)象，后備資源潛力有限

根據(jù)某縣“三調(diào)”數(shù)據(jù)，現(xiàn)狀耕地中未耕種的占比3.12%，種植非糧食作物占比17.54%，耕地撂荒現(xiàn)象和種植“非糧化”值得重視。

該縣耕地后備資源潛力主要來自四個(gè)方面，分別為：農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、土地開發(fā)及土地復(fù)墾。農(nóng)村建設(shè)用地整治和土地開發(fā)的潛力較大，未來可能是該縣新增耕地的主要來源。但在鄉(xiāng)村振興和保護(hù)濕地等未開發(fā)生態(tài)資源的精神指引下，宅基地減量與內(nèi)陸灘涂在實(shí)際操作中可能受各種因素制約，實(shí)際能作為耕地的后備資源非常有限。

1.4 空間分布零散破碎，碎片化程度較高

空間布局較為分散，碎片化程度較高。尤其在中心城區(qū)周邊、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)周邊，基本農(nóng)田圍繞鎮(zhèn)區(qū)周邊零星密集分布，并且形狀不規(guī)則，造成大量城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和交通水利等項(xiàng)目無法找到適宜的空間布置，導(dǎo)致無法落地。另外，中心城區(qū)內(nèi)部，也存在局部切割城鎮(zhèn)空間，導(dǎo)致城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)用地為避讓基本農(nóng)田而導(dǎo)致布局分散，不利于土地集約化利用。

按照目前的劃定口徑，全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，符合國(guó)家規(guī)定的六種情形才允許扣除，耕地保有量可以理解為單純的指標(biāo)管控。后續(xù)應(yīng)允許在國(guó)土空間規(guī)劃層面，在保證總量控制的情況下，因地制宜考慮各下級(jí)行政區(qū)的差異性和種植發(fā)展條件和碎片化情況，對(duì)耕地空間布局進(jìn)行合理優(yōu)化。

2.問題與挑戰(zhàn)

2.1 新舊體制轉(zhuǎn)換過渡期，耕地保護(hù)還存在交叉空白

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建自然資源部，統(tǒng)一行使“所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，確立了新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃體系。2020年1月施行的新《中華人民共和國(guó)土地管理法》將國(guó)土空間規(guī)劃賦予了法律地位。目前國(guó)土空間規(guī)劃處于穩(wěn)步探索推進(jìn)編制階段，歷史已批《土地利用總體規(guī)劃》規(guī)劃期至2020年，因此《土地利用總體規(guī)劃延續(xù)方案》成為過渡期耕地保護(hù)和建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界控制的依據(jù)。

伴隨著行政體制調(diào)整和規(guī)劃體系的改革，相關(guān)職能部門未能完全有效銜接。如該縣自然資源部門重視耕地保護(hù)，數(shù)質(zhì)并重。在耕地質(zhì)量的提升方面，自然資源部門負(fù)責(zé)“旱改水”、土地開發(fā)等，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，各部門各司其職，缺乏有效銜接。2021年三部委聯(lián)合下發(fā)耕地用途管制新政，耕地基于以建設(shè)占用管制的“占補(bǔ)平衡”，加強(qiáng)了對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的管控，創(chuàng)新性的提出“進(jìn)出平衡”制度（耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施路徑探析），目前各地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，涉及用地預(yù)審、報(bào)批、成片開發(fā)等常規(guī)業(yè)務(wù)涉及耕地的處理還不夠成熟。2018年7月起全面使用大地2000坐標(biāo)系，目前基層存在大量歷史數(shù)據(jù)采用“西安80”或者“北京54”，甚至還有地方性特色坐標(biāo)，坐標(biāo)轉(zhuǎn)換工作量較大。

2.2 耕地保有量劃定缺乏地方彈性

目前，耕地保有量的劃定基于土地利用年度變更調(diào)查成果，結(jié)合城鎮(zhèn)村屬性，按照國(guó)家和地方相關(guān)政策允許的情形進(jìn)行劃定。一方面使用變更調(diào)查的時(shí)間沒有統(tǒng)一明確，隨著國(guó)土空間規(guī)劃編制進(jìn)程的推進(jìn)，底數(shù)有變化的可能性。另一方面未考慮空間差異，區(qū)域缺乏彈性。在保持底數(shù)、允許扣除與納入的情形三者均鎖定的情況下，耕地保有量被各類扣除項(xiàng)切割，落地空間的選擇上更多是避讓其他因素，不可避免出現(xiàn)耕地零散化、碎片化。耕地保有量劃定的退出和納入規(guī)則未能因地制宜，未留有彈性余地，如該縣廢棄礦區(qū)周邊的耕地，距離村莊較遠(yuǎn)，種植不便，存在撂荒現(xiàn)象，且有土壤污染風(fēng)險(xiǎn)。未來在國(guó)土空間規(guī)劃中進(jìn)行耕地布局優(yōu)化時(shí)，耕地平衡會(huì)更為緊張。

區(qū)域?yàn)榭紤]劃定缺少對(duì)區(qū)域耕地情況的基本判斷和按照目前的劃定口徑，全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，符合國(guó)家規(guī)定的幾種情形才允許扣除，耕地保有量可以理解為單純的指標(biāo)管控。后續(xù)應(yīng)允許在國(guó)土空間規(guī)劃層面，在保證總量控制的情況下，因地制宜考慮各下級(jí)行政區(qū)的差異性和種植發(fā)展條件和碎片化情況，對(duì)耕地空間布局進(jìn)行合理優(yōu)化。

2.3 農(nóng)民種糧積極性不高，體制上重罰輕獎(jiǎng)，缺乏相關(guān)立法支撐

目前，農(nóng)民種糧機(jī)械化程度不高，成本逐年增加，糧價(jià)受政府干預(yù)無法完全市場(chǎng)化，與其他經(jīng)濟(jì)作物相比，收益差距較大。雖有相關(guān)補(bǔ)貼，有部分農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)貼類型和條件不了解，存在補(bǔ)貼宣傳和監(jiān)管存在不到位的問題。另外隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)城的推進(jìn)，城市提供更優(yōu)質(zhì)的就業(yè)環(huán)境和收入，吸引大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，勞動(dòng)力的流失，耕地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

確定耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田為糧食安全的生命線，相繼出臺(tái)的耕地政策多為占用耕地限制，對(duì)損壞耕地資源的行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，這是保護(hù)耕地非常有力的手段。但是對(duì)于合法補(bǔ)充耕地等正向行為，缺少獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，合法利益需要予以肯定和認(rèn)可。地方基層對(duì)于耕地保護(hù)的合法性因缺少專門的法律進(jìn)行細(xì)化約束，對(duì)于違法占用的監(jiān)督處罰力度不夠。例如，耕地占補(bǔ)平衡驗(yàn)收工作的驗(yàn)收機(jī)構(gòu)一般由地方政府主導(dǎo)，缺乏中立，耕地質(zhì)量不降低難以保證等。

3.措施及建議

3.1 科學(xué)劃定三條控制線，在國(guó)土空間規(guī)劃中優(yōu)先保護(hù)好耕地和永久基本農(nóng)田

三條控制線，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。規(guī)劃前，確定三條控制線，因劃定要求還在逐漸優(yōu)化中，建議給各地留有一定的指標(biāo)彈性空間。指標(biāo)下達(dá)時(shí)建議考慮各地的主體功能差異性，結(jié)合地方實(shí)際情況，保質(zhì)保量，劃定實(shí)事求是的可利用的耕地。規(guī)劃中，落實(shí)國(guó)家“占補(bǔ)平衡”和“進(jìn)出平衡”的要求，對(duì)耕地進(jìn)行合理優(yōu)化，避免耕地和永久基本農(nóng)田上山下河，破碎化。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好與生態(tài)、城鎮(zhèn)發(fā)展、造林等要素的關(guān)系，明確補(bǔ)充和退出的技術(shù)路徑，使耕地保護(hù)數(shù)質(zhì)并重，布局更優(yōu)。規(guī)劃后，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理，落實(shí)空間管控。定期開展規(guī)劃實(shí)施體檢評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并進(jìn)行調(diào)整。

3.2 健全制度供給，加強(qiáng)法制建設(shè)和資金保障

2021年印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)[2021]166號(hào)）將“用途管制”從建設(shè)用地?cái)U(kuò)展到耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、草地、設(shè)施農(nóng)用地等占用行為。耕地保護(hù)黨政同責(zé)、耕地年度“進(jìn)出平衡”以及耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等禁止性規(guī)定和政策措施需要上升為法律高度，才能更加有效的用途管制。根據(jù)《自然資源部2022年立法工作計(jì)劃》，圍繞耕地保護(hù)的《耕地保護(hù)法》草案擬報(bào)國(guó)務(wù)院審查，耕地保護(hù)立法，對(duì)完善耕地保護(hù)制度和確保糧食安全具有重要意義。

耕地保護(hù)立法既要處理好不同部門職能與相關(guān)政策的銜接，又要做好與相關(guān)法律中特定條款的銜接，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃形成一以貫之的耕地保護(hù)管控體系，實(shí)現(xiàn)糧食安全和生態(tài)安全的目標(biāo)協(xié)同。建議進(jìn)一步界定耕地非農(nóng)化、非糧化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合認(rèn)定配備監(jiān)管措施。建議研究制定耕地污染認(rèn)定的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從土壤污染、農(nóng)產(chǎn)品污染、恢復(fù)治理、追責(zé)問責(zé)的角度，明確生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關(guān)部門的職責(zé)界限。

建議加強(qiáng)涉農(nóng)資金的梳理和公開，加大農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化投入和扶持，充分調(diào)動(dòng)基層活力，特別是農(nóng)民或者村集體經(jīng)濟(jì)組織等耕地的直接使用者，按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，提升內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

3.3 推動(dòng)全域土地綜合整治，全面提升耕地質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施條件

推動(dòng)全域土地整治，需在落實(shí)上位規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、耕地保有量的前提下，統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和各類生產(chǎn)建設(shè)行動(dòng)等，促進(jìn)耕地和永久基本農(nóng)田集中連片、質(zhì)量更優(yōu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局優(yōu)化。通過實(shí)施全域土地綜合整治，優(yōu)化我國(guó)南方區(qū)域農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)、盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、提高農(nóng)村土地利用效率，實(shí)現(xiàn)耕地資源生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)充耕地質(zhì)量提升有機(jī)結(jié)合。

充分挖掘宜耕后備資源的土地開發(fā)、“旱改水”、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等補(bǔ)充耕地的潛力，提高耕地質(zhì)量；統(tǒng)籌農(nóng)民宅基建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地，順應(yīng)鄉(xiāng)村城市發(fā)展導(dǎo)向，結(jié)合區(qū)域資源稟賦，有序開展農(nóng)村“一戶一宅”整治、工礦廢棄地等其他低效閑置建設(shè)用地整理。

推動(dòng)全域土地整治，一方面提升耕地質(zhì)量、引入現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，提供更優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)種植條件，另一方面空間布局更加優(yōu)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；徒?jīng)營(yíng)組織進(jìn)一步加強(qiáng)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高，解放了一部分生產(chǎn)力，勞動(dòng)效率提高，增加了農(nóng)民的收入來源。