吳春寶

一、研究緣起與問題提出

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》提出要夯實基層政權(quán)，增加農(nóng)村公共服務(wù)供給，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系的總要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低層級的屬地政府，在我國行政體制中占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，是聯(lián)系國家和農(nóng)民的重要樞紐，發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵作用。近年來，伴隨著我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公共服務(wù)供給總量和規(guī)模不足、服務(wù)供給存在結(jié)構(gòu)性失衡等問題愈發(fā)成為阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制約因素。①張建、商碧輝、陳曉春：《困境與出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力現(xiàn)狀分析》，《中共樂山市委黨校學(xué)報》2007 年第3 期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨和國家為廣大農(nóng)民服務(wù)的最終落腳點，其服務(wù)質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到黨和國家方針政策的貫徹落實。②趙彩絨：《精準(zhǔn)扶貧背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)研究》，西安：西北師范大學(xué)，2018 年學(xué)位論文?？梢姡岣哒卜?wù)水平的關(guān)鍵是有效破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升難題。

就現(xiàn)實而言，黨的十九大以來，隨著我國基層政權(quán)建設(shè)以及基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力得到大幅提升。但相對于基層治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、利益多元化而言，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力仍然不能夠滿足現(xiàn)實治理需求，突出表現(xiàn)在對鄉(xiāng)村社會利益關(guān)系的有效調(diào)節(jié)能力不足、對農(nóng)村公共服務(wù)的完善能力不強、應(yīng)對農(nóng)村突發(fā)危機事件的應(yīng)急管理機制欠缺等方面。特別是在公共服務(wù)供給上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍面臨著數(shù)量與規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)失衡、供需脫節(jié)、效率低下等問題。③靳永翥：《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府公共服務(wù)能力:理論基礎(chǔ)與要素構(gòu)建》，《中共貴州省委黨校學(xué)報》2013 年第6 期。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須切實加快職能轉(zhuǎn)變，由以往重管理職能向輕管理職能轉(zhuǎn)變，落實服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量，向鄉(xiāng)村提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

就學(xué)術(shù)研究而言，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的相關(guān)研究成果比較豐富，囿于學(xué)科發(fā)展及時代變遷等因素，農(nóng)村稅費改革后，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)研究并不深入。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以及基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的雙重背景下，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何不斷提高公共服務(wù)水平，加快政府職能轉(zhuǎn)變以及構(gòu)建服務(wù)型政府，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)和諧健康持續(xù)發(fā)展，仍然是亟待研究的重點課題。當(dāng)前增權(quán)賦能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對日趨復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會治理環(huán)境的重要保障，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力應(yīng)當(dāng)突出權(quán)能共構(gòu)、增權(quán)賦能的基本思路。基于此，本文以增權(quán)賦能為導(dǎo)向，針對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升服務(wù)能力存在的結(jié)構(gòu)性困境，探討在制度與非制度層面如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的有效提升，以期為推動我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供必要的學(xué)術(shù)依據(jù)。

二、新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增權(quán)賦能的現(xiàn)實背景

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力

鄉(xiāng)村興則國家興，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實要求。①陳敏涵：《關(guān)于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的文獻(xiàn)綜述》，《技術(shù)與市場》2009 年第8 期。黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，隨后國家相繼出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》等多項指導(dǎo)性文件。在新時代背景下，鄉(xiāng)村改革進(jìn)入了新時期，鄉(xiāng)村的各種社會矛盾也逐漸凸顯。②王鐸：《試論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力建設(shè)》，《農(nóng)家參謀》2020 年第13 期。其中城鄉(xiāng)差距成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的最大障礙。我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生水平等方面落后于城鎮(zhèn)。隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)民的公共服務(wù)需求被逐步釋放。但由于財政資金投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)無法滿足農(nóng)民日益增長的需求。當(dāng)前我國廣大農(nóng)村地區(qū)仍面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善以及教育醫(yī)療衛(wèi)生水平低下等問題。此外，城市統(tǒng)籌農(nóng)村的思維并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在某種程度上深受城市中心主義的影響，為將農(nóng)村改造成城市共同體，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)沿襲農(nóng)村的制度設(shè)計和組織架構(gòu)。③文軍、吳曉凱：《鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的錯位及其反思——基于重慶市5 村的調(diào)查》，《上海大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018 年第6 期。與之不同的是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)替代以城代鄉(xiāng)，以資源共享和優(yōu)勢互補的方式加快打造城鄉(xiāng)共同體，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的服務(wù)體系。因此，伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進(jìn)程，如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力成了加強基層政府治理能力建設(shè)的核心內(nèi)容。

（二）基層治理現(xiàn)代化視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力

黨的十八屆三中全會以來，治理作為全新政治理念，拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升的全新理論視角。同時，由此帶來的政府治理理念轉(zhuǎn)變對強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)也提出了更高要求。在由過去的政府管理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過加強自身治理能力建設(shè)，不斷滿足農(nóng)民日益增長的公共服務(wù)需求。一方面，基層治理現(xiàn)代化要求合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力邊界。依據(jù)權(quán)力邊界劃分事權(quán)，凡是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共事務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，上一級政府應(yīng)當(dāng)授予相應(yīng)的權(quán)力；凡是屬于鄉(xiāng)村社會自治的事務(wù)一律交由鄉(xiāng)村社會負(fù)責(zé)，讓各種社會力量充分參與。此外，按照事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一的原則，上收不適當(dāng)下放的事權(quán)，或者加大中央和上一級政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力。④劉春萌：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力提升的路徑選擇》，《現(xiàn)代商業(yè)》2017 年第26 期。另一方面，基層治理現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確相應(yīng)職責(zé)。合理劃分基層政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力提升的基本前提。在我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中，長期存在著職能模糊不清、權(quán)責(zé)不對等問題，職能缺位、越位和錯位的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力和水平的重點是理順與上級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，做到權(quán)責(zé)一致，同時要科學(xué)合理地改變機構(gòu)職能交叉的情況，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，充實和完善公共服務(wù)和社會管理部門的有效建設(shè)。①李覓：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的重構(gòu)——基于政府職能視角》，《商業(yè)文化》（下半月）2011年第1期。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力增權(quán)賦能的結(jié)構(gòu)性困境

（一）制度增權(quán)缺位導(dǎo)致服務(wù)職能認(rèn)識模糊

當(dāng)前國家大力推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并提出了構(gòu)建服務(wù)型政府的總體目標(biāo)?！吧厦媲l線，下面一根針。”在服務(wù)型政府的構(gòu)建過程中，作為最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)容易被制度增權(quán)缺位所掣肘。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣（市）政府權(quán)責(zé)關(guān)系并不能有效應(yīng)對服務(wù)能力問題。長期以來，職責(zé)同構(gòu)是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置所遵循的主要原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的權(quán)力大多集中在上一級政府，權(quán)力小、責(zé)任大，且政府權(quán)責(zé)關(guān)系不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮受到了諸多限制，自主性不足。二是壓力型行政體制弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的主動性和能動性。在壓力型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然面臨著復(fù)雜的諸多鄉(xiāng)村社會治理問題。為了完成上一級政府交辦的各項指標(biāo)任務(wù)，順利通過績效考核，作為政策最終執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將各項行政任務(wù)作為日常工作開展的重點。與紛繁復(fù)雜的行政目標(biāo)任務(wù)相比，便民利民的公共服務(wù)工作明顯落后。三是在機構(gòu)設(shè)置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能分工不明確。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)置仍以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，公共服務(wù)職能不突出。因此，制度增權(quán)缺位直接影響政府工作積極性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)產(chǎn)生了一定抑制作用。

（二）管理增權(quán)脫節(jié)導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容存在結(jié)構(gòu)失衡

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)脫節(jié)而導(dǎo)致的公共服務(wù)內(nèi)容結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是相較于硬公共服務(wù)，軟公共服務(wù)明顯滯后。政府公共服務(wù)形態(tài)可分為硬公共服務(wù)和軟公共服務(wù)。硬公共服務(wù)是指以硬件實物形態(tài)存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，諸如道路建設(shè)、水電設(shè)施建設(shè)、教學(xué)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)產(chǎn)品；軟公共服務(wù)是指以軟件非實物形態(tài)存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，諸如醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教師隊伍水平、社會勞動保障等公共服務(wù)產(chǎn)品。②郜清攀：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力研究》，東北師范大學(xué)2019 年學(xué)位論文。農(nóng)村基層群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的硬公共服務(wù)的滿意度較高，而對軟公共服務(wù)的滿意度較低。③允春喜、陳興旺：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的提升》，《華北電力大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016 年第4 期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給規(guī)劃過程中，更傾向于硬公共服務(wù)供給，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對軟公共服務(wù)的關(guān)注不足。二是相較于有收益的公共服務(wù)供給，無收益的公共服務(wù)供給明顯滯后。受逐利偏好影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給過程中，一般傾向于選擇對政府最為有利的服務(wù)項目。建設(shè)周期短且見效快的公共服務(wù)項目備受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府青睞，而建設(shè)周期長且收效慢或者無收益的服務(wù)項目卻容易被忽略。這直接造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給內(nèi)容的不均衡問題。三是相較于普遍群體受益的公共服務(wù)供給，特定群體受益的公共服務(wù)供給相對滯后。普遍群體受益的公共服務(wù)指的是針對全體人民的公共服務(wù)，而特定群體受益的公共服務(wù)指的是針對殘疾人、孤寡老人、失業(yè)者等邊緣群體和弱勢群體的公共服務(wù)。在現(xiàn)實中，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后以及資源匱乏的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對邊緣群體和弱勢群體的合法權(quán)益和利益訴求未能給予足夠重視，更愿意將有限的服務(wù)資源投放至鄉(xiāng)村社會普遍群體受益的服務(wù)中。

（三）內(nèi)在賦能乏力導(dǎo)致服務(wù)供給總量和規(guī)模不足

在提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的過程中，內(nèi)在賦能乏力導(dǎo)致公共服務(wù)供給總量和規(guī)模不足。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的服務(wù)意識不強。受政府管理思想影響，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的綜合能力欠缺，工作較為被動，缺乏較強的創(chuàng)新能力和學(xué)習(xí)能力，難以積極主動破解農(nóng)村公共服務(wù)供給總量和規(guī)模不足等難題。二是捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金限制了公共服務(wù)供給總量和規(guī)模的擴大。充裕的財政資金是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的基本保障。只有充裕的財政資金才能保障大規(guī)模公共服務(wù)有效供給。但自取消農(nóng)業(yè)稅以后，財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠、保障機制不健全等因素，直接導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入銳減，資金壓力增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金缺乏使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力受到極大的限制，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、自然資源匱乏的農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。三是缺乏統(tǒng)一的服務(wù)供給部署。農(nóng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)相比，在公共服務(wù)方面，差距十分明顯。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)水平不高，鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)供給總量和規(guī)模不足，難以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求的另一主要原因是在農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)需求日益增長的背景下，由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏對公共服務(wù)的統(tǒng)一部署，農(nóng)村公共服務(wù)呈現(xiàn)出碎片化和低效化的顯著特征，存在大量分布不均與相互沖突的現(xiàn)象。①汪錦軍：《農(nóng)村公共服務(wù)提供:超越“碎片化”的協(xié)同供給之道——成都市公共服務(wù)的統(tǒng)籌改革及對農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的啟示》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2011 年第3 期。

（四）外在賦能不強導(dǎo)致應(yīng)對服務(wù)需求升級能力欠缺

伴隨我國農(nóng)村最基本的公共服務(wù)日趨完善，如何解決農(nóng)民對更高層次公共服務(wù)需求成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升亟待解決的又一現(xiàn)實問題，這主要表現(xiàn)在：首先，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給存在盲目性。目前農(nóng)村公共服務(wù)供給取決于供給方而非需求方。由政府主導(dǎo)供給的公共服務(wù)具有強制性和壟斷性的特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過服從和執(zhí)行上一級政府行政命令的方式為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)。這往往忽視了農(nóng)民對公共服務(wù)的現(xiàn)實需求。這種忽視農(nóng)民公共服務(wù)需求的供給具有盲目性。這也造成公共資源一定程度上的浪費。其次，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏對社會各方力量的激勵能力。公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性特點。在激勵機制不完善的前提下，市場企業(yè)和社會組織等其他供給主體并不愿介入其中。僅靠單一主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，提供的公共服務(wù)很難滿足農(nóng)民群體日益多元化、多層次的需求。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)能力不強。隨著農(nóng)民群眾利益訴求多元化及農(nóng)民權(quán)利意識的不斷增強，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對農(nóng)民公共服務(wù)訴求時存在著各種短板，適應(yīng)性較差，回應(yīng)能力和應(yīng)對突發(fā)狀況的能力明顯滯后，難以適應(yīng)公共服務(wù)供給的新環(huán)境。

四、增權(quán)賦能回歸：提升我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的有效路徑

（一）制度增權(quán)：推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革

國家通過制度和政策統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展是1978 年以來基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。②吳春來：《從政治整合到政策統(tǒng)籌:中國農(nóng)村基層治理70 年的路徑與趨向》，《江漢大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2020 年第1 期。在基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能模糊不清、權(quán)責(zé)邊界不明確等問題，應(yīng)從合理劃分政府職能、理順權(quán)責(zé)邊界、消解壓力型體制影響等方面進(jìn)行制度增權(quán)，具體而言：首先，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)供給的有效性，必須重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能并對其進(jìn)行優(yōu)化。③劉紅萍、王天浩：《怎樣提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力》，《人民論壇》2017 年第1 期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)堅持高效統(tǒng)一與精簡精干的原則，將其職能重心從管理轉(zhuǎn)移到服務(wù)上來，瞄準(zhǔn)公共服務(wù)職能定位，明確公共服務(wù)職能范圍，努力打造基層服務(wù)型政府。其次，界定政府的權(quán)責(zé)邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力主要來源于上一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)能力建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)遵循職責(zé)同構(gòu)和事務(wù)同類的原則，嚴(yán)格劃分縣（市）級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的公共服務(wù)職責(zé)，使得公共服務(wù)職責(zé)與能力相匹配。最后，消解壓力型行政體制影響。壓力型體制是我國基層政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下發(fā)的各項指標(biāo)任務(wù)并對其量化的評價體系。①榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社1998 年版，第12-14 頁。面對鄉(xiāng)村社會的日益復(fù)雜化，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣（市）政府之間的治權(quán)體系和責(zé)任體系呈現(xiàn)出“倒金字塔式”和“金字塔式”的顯著特征。②唐瑩：《基層地方政府治理困境及其現(xiàn)代化探索——基于地方7 鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）1 區(qū)實證分析》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015 年第72 期。這造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏自主性，形成對上級政府的依賴惰性。鑒于此，為破除壓力型行政體制制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的障礙，應(yīng)完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)力運作方式，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)的自主性和能動性，同時完善與公共服務(wù)相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理制度、激勵機制及規(guī)章制度，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)有章可循。

（二）管理增權(quán)：革新公共服務(wù)供給體制

當(dāng)前由于有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)管理方面存在管理增權(quán)脫節(jié)的問題，相關(guān)的機制管理嚴(yán)重缺位，嚴(yán)重阻礙了其服務(wù)能力的有效提升。③吳李靖、李春生、董偉瑋：《我國地方政府治理能力評估及其優(yōu)化——基于吉林省的實證研究》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020 年第4 期。鑒于此，建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)革新公共服務(wù)的供給機制，應(yīng)從財務(wù)管理、績效考核和監(jiān)督問責(zé)等方面入手，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)。一是完善財政管理機制。在財政收入方面，要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過獲取更多財政資金，為鄉(xiāng)村提供更大范圍的公共服務(wù)。在財政支出方面，合理使用財政資金，將財政資金向農(nóng)村基層傾斜，向農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)傾斜。在財政預(yù)算方面，建立健全財政資金預(yù)算機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的財政資金使用更加優(yōu)化。二是完善績效管理制度。要探索構(gòu)建以服務(wù)為導(dǎo)向的績效管理方式，按照服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)建立合理科學(xué)的績效管理體系，將服務(wù)質(zhì)量和農(nóng)民群眾的滿意度作為績效考核的主要指標(biāo)，并將第三方引入考核系統(tǒng)中。三是完善監(jiān)督問責(zé)機制。為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給效率，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督問責(zé)機制，還應(yīng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開機制，加強內(nèi)外部監(jiān)督，尤其要注重外部監(jiān)督，打造陽光政府。

（三）內(nèi)在賦能：加強人才隊伍建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員是國家政策在最基層的執(zhí)行者和實施者。國家相關(guān)政策能否有效落實取決于政府工作人員工作素質(zhì)的高低。為此，通過內(nèi)在賦能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工作素養(yǎng)，對提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力大有裨益。首先，牢固樹立服務(wù)型政府意識。治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)必須堅持農(nóng)民的主體地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員也應(yīng)堅持以農(nóng)民服務(wù)需求為出發(fā)點和落腳點，從觀念上樹立政府公共服務(wù)的理念。與此同時，要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，強化黨的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和作風(fēng)引領(lǐng)，進(jìn)一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的思想政治建設(shè)。其次，提高服務(wù)技能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強對其工作人員的教育和技能培訓(xùn)，通過教育等多種形式將理論知識武裝鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員頭腦，不斷豐富其知識儲備，努力使其樹立新的服務(wù)觀念和服務(wù)意識。最后，引進(jìn)高素質(zhì)人才。上一級政府應(yīng)堅持公平競爭、擇優(yōu)錄取的原則，通過正規(guī)的考試和人才引進(jìn)計劃等多種方式，加強人才資源建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力引進(jìn)綜合能力強以及作風(fēng)過硬的人才，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)在賦能。

（四）外在賦能：構(gòu)建多元化的服務(wù)供給主體

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)下，鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)事務(wù)越來越復(fù)雜化和多樣化，全國大部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村社會提供公共服務(wù)仍然采取自上而下的計劃分配的方式進(jìn)行供給。④吳愛明、沈榮華、王立平：《服務(wù)型政府職能體系》，北京：人民出版社，2009 年版，第309 頁。我國農(nóng)村尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)水平較低，農(nóng)民群體的需求隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷升級，因此僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)越來越無法滿足農(nóng)民群體現(xiàn)實的服務(wù)需求。⑤鄭志龍、趙春草：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力的評估與提升路徑》，《行政論壇》2020 年第5 期。鑒于此，探索新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)方式以及構(gòu)建多元化的服務(wù)供給主體是推動鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)供給模式優(yōu)化升級的驅(qū)動力。一方面，應(yīng)堅持農(nóng)民群眾的主體地位，優(yōu)化農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)決策的方式，積極探索多元化的民主決策模式。具體而言，可優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)議事規(guī)則和決策程序，完善公共事務(wù)重大事項的聽證制度，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)決策公開和公示制度，鼓勵農(nóng)民群眾積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共事務(wù)決策。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策上給予支持，鼓勵和動員各種社會力量參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給。具體而言，對于難以提供的公共服務(wù)，可通過政府購買方式向農(nóng)民群體提供相應(yīng)的公共服務(wù)，擴增僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的單一渠道。同時，可通過相關(guān)優(yōu)惠政策的激勵，將社會資本吸納進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵將非營利性的學(xué)校和醫(yī)院、社會組織等第三方部門納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給體系中來。

五、總結(jié)與討論

在鄉(xiāng)村振興與基層治理現(xiàn)代化的雙重背景下，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升是推進(jìn)基層治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重點內(nèi)容。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升面臨著諸多結(jié)構(gòu)性困境。本文的基本思路是以增權(quán)賦能為主要線索，加強基層治理的制度化能力建設(shè)，激發(fā)基層治理制度活力，讓基層治理制度有效運轉(zhuǎn)起來，進(jìn)而有效推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。按照這一邏輯思路，本文緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升這一研究內(nèi)容，嘗試從制度與非制度層面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升進(jìn)行“增能賦權(quán)”，即通過拓展制度化能力、優(yōu)化組織運行機制、基層政府功能性延展以實現(xiàn)充分賦權(quán)，以期達(dá)到實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。但毋庸置疑，作為學(xué)術(shù)研究嘗試，本文還需要在實踐層面深入拓展。諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何調(diào)適自上而下為導(dǎo)向的服務(wù)供給機制，如何回應(yīng)農(nóng)民不斷升級的公共服務(wù)需求，是今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升研究亟待解答的主要現(xiàn)實難題。