何 霞，鄧先才

(1.四川省遂寧市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 遂寧 629000；2.四川省射洪市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 射洪 629200)

耕地是中國(guó)最寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的“命根子”[1]。習(xí)近平總書記指出耕地紅線不僅是數(shù)量上的，也是質(zhì)量上的[2]。黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，嚴(yán)守耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全。因此，耕地質(zhì)量保護(hù)與提升是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興工作的重要內(nèi)容，建設(shè)與保護(hù)耕地質(zhì)量刻不容緩。

為全面貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，以保障糧食及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、質(zhì)量安全為目標(biāo)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，樹立耕地建設(shè)與保護(hù)可持續(xù)發(fā)展理念，遂寧市堅(jiān)持因地制宜，農(nóng)機(jī)和農(nóng)藝措施相結(jié)合的原則，通過(guò)政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與的方針，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水肥一體化、綠肥種植、秸稈綜合利用、種養(yǎng)循環(huán)示范工程為主要技術(shù)途徑，構(gòu)建耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，守住耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量紅線，提高耕地地力，促進(jìn)全市耕地質(zhì)量水平穩(wěn)步提升。

1 遂寧市耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)工作情況

1.1 加大改造中低產(chǎn)田土力度

“十三五”以來(lái)，全市實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目94個(gè)，完成建設(shè)面積6.15×104hm2，資金投入17.07億元。通過(guò)改造中低產(chǎn)田，建成旱澇保收、高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，糧食作物增產(chǎn)80～200kg/667m2，經(jīng)濟(jì)作物增產(chǎn)率10%～20%。據(jù)此，全市累計(jì)新增糧食1.28×108kg、油料526×104kg、棉花153×104kg、水果0.75×108kg，累計(jì)新增產(chǎn)值2.92億元，新增純收入1.61億元，改造區(qū)比非改造區(qū)農(nóng)民年人均純收入多增加200元以上。全市改造中低產(chǎn)田工作、農(nóng)田水利基本建設(shè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績(jī)效考核連續(xù)榮獲省級(jí)以上表彰以及“遂州杯”先進(jìn)單位。

1.2 加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)

遂寧市政府將耕地質(zhì)量與耕地?cái)?shù)量保護(hù)放在同等重要位置，確定縣(區(qū))長(zhǎng)為本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量及基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量和質(zhì)量的第一責(zé)任人，明確了農(nóng)業(yè)部門耕地質(zhì)量建設(shè)和保護(hù)職能職責(zé)，提出耕地質(zhì)量縣級(jí)目標(biāo)考核指標(biāo)建議，對(duì)耕地肥力和質(zhì)量等級(jí)變化情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并定期向本級(jí)政府報(bào)告耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化情況，對(duì)區(qū)縣耕地質(zhì)量目標(biāo)考核指標(biāo)完成情況定期檢查。

1.3 強(qiáng)化土壤污染防治

遂寧市五屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議作出了《關(guān)于防治土壤污染發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的決議》(遂人發(fā)〔2009〕28號(hào))，在全國(guó)、全省率先將土壤污染防治納入法制化軌道的市,《中國(guó)人大新聞網(wǎng)》《新華網(wǎng)》、四川省《人大與民主法制》《遂寧日?qǐng)?bào)》多次進(jìn)行宣傳報(bào)導(dǎo)。

1.4 開展耕地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)

2020年，完成全市耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定。全市優(yōu)先保護(hù)類耕地占耕地面積的99.997%，受污染耕地面積占耕地面積的0.003%，無(wú)嚴(yán)格管控類耕地，屬全省耕地污染最輕、污染面積最少的區(qū)域，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。遂寧市成為全省第一個(gè)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品(種植業(yè))基地市。

1.5 加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)定

市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局土肥站堅(jiān)持連續(xù)30年的《肥料長(zhǎng)期定位試驗(yàn)與耕地質(zhì)量(肥力)定位監(jiān)測(cè)》(目前為全國(guó)連續(xù)時(shí)間最長(zhǎng))，各區(qū)、縣也結(jié)合土壤污染源監(jiān)測(cè)點(diǎn)、測(cè)土配方施肥效益監(jiān)測(cè)點(diǎn)等建立耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)。截至2020年底，累計(jì)建成耕地質(zhì)量長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)點(diǎn)40個(gè)，其中：國(guó)家級(jí)2個(gè)、省級(jí)16個(gè)、縣級(jí)22個(gè)，并開展常規(guī)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作。全市實(shí)施耕地質(zhì)量調(diào)查點(diǎn)831個(gè)，占計(jì)劃的100.8%。

1.6 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作扎實(shí)推進(jìn)

截止2020年底，全市累計(jì)培育“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品628個(gè)，有效期個(gè)數(shù)330個(gè)。2020年新認(rèn)證“三品一標(biāo)”個(gè)數(shù)41個(gè)，其中無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品30個(gè)，綠色食品11個(gè)，全部納入農(nóng)產(chǎn)品省級(jí)追溯系統(tǒng)，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地及產(chǎn)品復(fù)查換證率達(dá)100%，綠色食品、有機(jī)食品年檢率達(dá)到100%。

2 耕地質(zhì)量現(xiàn)狀及特點(diǎn)

遂寧市地處川中丘陵，幅員面積5325km2，總?cè)丝?62.9萬(wàn)人。據(jù)國(guó)土資源詳查：全市實(shí)有耕地26.97×104hm2，其中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積為23.18×104hm2，保護(hù)率為85.9%。

2.1 中低產(chǎn)田土比重大，作物產(chǎn)量低而不穩(wěn)

據(jù)耕地質(zhì)量調(diào)查：全市已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田15.62×104hm2，占耕地總面積57.9%。全市中低產(chǎn)田土面積達(dá)11.34×104hm2，占全市耕地總面積42.1%，耕地質(zhì)量屬全國(guó)耕地地力分等定級(jí)五～十級(jí)中等水平(全國(guó)共分十三級(jí))。

2.2 土壤養(yǎng)分含量低，耕地質(zhì)量差

據(jù)全市第二次土壤普查，全市耕地土壤有機(jī)質(zhì)平均含量為1.72%，屬全國(guó)有機(jī)質(zhì)分級(jí)中的四、五級(jí)水平(全國(guó)共分6級(jí)，下同)。土壤全氮、速氮平均含量分別為0.11%、84ppm，屬全國(guó)全氮、速效氮含量分級(jí)中的四、五級(jí)水平。土壤速效磷極缺，98%的土壤速效磷含量屬全國(guó)分級(jí)中的五、六級(jí)最低水平。只有土壤鉀含量較豐富，全鉀、速效鉀平均含量分別為2.37%、130ppm，85%的土壤全鉀含量屬全國(guó)分級(jí)中二級(jí)水平，速效鉀含量屬全國(guó)分級(jí)中三級(jí)水平。因此，遂寧市耕地普遍具有有機(jī)質(zhì)含量低，缺氮、少磷、富鉀，屬耕地養(yǎng)分貧瘠區(qū)。耕地質(zhì)量屬全國(guó)耕地地力分等定級(jí)五～十級(jí)中等水平(全國(guó)共分十三級(jí))。

2.3 土塊坡度大，水土流失嚴(yán)重

全市出露巖層主要為遂寧組厚泥巖和蓬萊鎮(zhèn)組砂泥巖，巖石抗風(fēng)化能力弱，加上地處雨熱同季的亞熱帶濕潤(rùn)氣候區(qū)和人類墾植利用高(墾植指數(shù)達(dá)60%以上)，造成地形破碎，坡耕地多。據(jù)土地資源調(diào)查：全市平壩僅占全市總幅員面積14.8%，低丘占30.95%，中丘占35.13%，深丘占10.65%，低山占8.47%。全市耕地中坡度小于2°的平壩耕地占20.4%，2°～6°緩坡耕地占10.2%，6°～15°的坡耕地占44.6%，15°～25°的坡耕地占20.7%，大于25°的陡坡耕地占4%。由于耕地坡度大，水土流失極為嚴(yán)重，據(jù)調(diào)查全市水土流失面積達(dá)3007km2，占全市總幅員面積56.52%，平均侵蝕模數(shù)為3314t/a·km2，其中：輕度侵蝕占19.89%，中度侵蝕占29.77%，強(qiáng)度侵蝕占6.6%，極強(qiáng)度侵蝕占0.26%。

2.4 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，抗御自然災(zāi)害能力差

截止目前，全市建成各類水利工程30894處，其中：中型水庫(kù)8座，小(一)型54座，小(二)型261座，塘壩15425處，大中型引水渠堰7條，提水泵站2265處，固定機(jī)電提灌站2289個(gè)，裝機(jī)2500臺(tái)/9.91×104kW,(其中：超過(guò)使用年限頻臨報(bào)廢的有1126個(gè)、裝機(jī)1177臺(tái)/44418×104kW，按裝機(jī)容量提灌站完好率53%)，機(jī)電井226處。形成蓄、引、提設(shè)施的供水能力達(dá)9.84×108m3，全市有效灌溉面積13.42×104hm2，保證灌溉面積9.07×104hm2，保灌率60%左右，全市仍有40%以上耕地靠天吃飯，加之暴雨頻繁(暴雨頻率達(dá)33%～47%，平均2年發(fā)生1次)、“十年九旱”的氣候特點(diǎn)，嚴(yán)重制約耕地作物產(chǎn)量的提高。

3 存在的主要問(wèn)題及原因分析

3.1 重耕地?cái)?shù)量保護(hù)，輕耕地質(zhì)量保護(hù)

國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡制度注重耕地?cái)?shù)量占補(bǔ)平衡考核，對(duì)耕地質(zhì)量狀況考核涉及較少，耕地質(zhì)量建設(shè)和保護(hù)未引起高度重視。

3.2 耕地質(zhì)量差，威脅糧食安全和農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展

2019年全市糧食作物播種面積26.94×104hm2，總產(chǎn)量達(dá)142.42×104t，全市人均占有糧食392.4kg/667m2、其中主要糧食作物水稻540kg/667m2、玉米353kg/667m2、小麥315kg/667m2，糧經(jīng)種植面積比達(dá)到7.88:2.12。按人均占有糧食500kg標(biāo)準(zhǔn)，全市糧食總需求200×104t以上，在糧經(jīng)種植面積比不變情況下，糧食作物產(chǎn)量將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高70kg/667m2以上，人均占有高產(chǎn)田土將由目前166.67m2提高到400m2以上,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)十分艱巨。

3.3 財(cái)政投資不足，農(nóng)民投入困難

一是遂寧市沒(méi)有較大財(cái)政實(shí)力對(duì)農(nóng)業(yè)投入，改造中低產(chǎn)田土建設(shè)資金主要依靠國(guó)家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無(wú)償投資，中省以上財(cái)政投資占80%以上。二是由于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)民收入低、大量農(nóng)民外出務(wù)工造成農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏等多種原因，對(duì)改造中低產(chǎn)田土等公益性農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，受農(nóng)戶分散耕種限制，難以形成統(tǒng)一意識(shí)，農(nóng)民投入困難。三是耕地質(zhì)量建設(shè)和保護(hù)未納入農(nóng)戶土地承包范圍，加之家庭小戶經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶分散耕種，耕地質(zhì)量建設(shè)實(shí)施難度大，短期效益差，權(quán)責(zé)不明，農(nóng)民不愿投入。

3.4 投資項(xiàng)目分散，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高

據(jù)調(diào)查，2019年6月前，全市基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目常年財(cái)政無(wú)償投資上億元，主要是農(nóng)綜項(xiàng)目、土地整理、水保工程、“金土地”工程等項(xiàng)目，由于各項(xiàng)目單位投資普遍偏低(平財(cái)政投資1000元/667m2以下)，加之各項(xiàng)目投資要求和側(cè)重點(diǎn)不同，規(guī)劃時(shí)各項(xiàng)目沒(méi)有很好結(jié)合，造成各項(xiàng)目分散建設(shè)，只解決了項(xiàng)目區(qū)部分障礙因素，難以達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田山、水、田、林、路綜合治理的要求。全市每年1～2億元農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，除“國(guó)土整治”“金土地”項(xiàng)目有30%～40%資金用于耕地質(zhì)量建設(shè)外，其它項(xiàng)目主要用于田間渠道配套、機(jī)耕路、農(nóng)機(jī)提灌及新農(nóng)村村莊建設(shè)等，土壤改平、增厚、培肥等耕地質(zhì)量建設(shè)措施投資較少。

4 對(duì)策建議

4.1 建立健全耕地質(zhì)量保護(hù)法律法規(guī)

目前，浙江、湖南、江蘇、吉林、遼寧、甘肅、天津等省(市)相繼出臺(tái)了耕地質(zhì)量保護(hù)條例(辦法)，我省耕地質(zhì)量保護(hù)條例(辦法)已列入省人大立法調(diào)研計(jì)劃，建議盡早頒布實(shí)施，將耕地質(zhì)量保護(hù)納入各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任和農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)土地承包責(zé)任，實(shí)行耕地質(zhì)量追溯制度。

4.2 堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“三網(wǎng)”配套要求，著力“耕地綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)田灌排能力、農(nóng)機(jī)作業(yè)能力”三力提升。狠抓田型調(diào)整、排灌渠系配套完善和農(nóng)機(jī)作業(yè)道路建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)平壩區(qū)“格田化”、丘陵區(qū)“梯格化”，達(dá)到田成方、土成型、渠成網(wǎng)、路相通、溝相連、土壤肥、無(wú)污染、產(chǎn)量高，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田灌溉保證率達(dá)85%以上，道路通達(dá)率達(dá)90%以上，耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到60%以上，比全市平均高10%，耕地年糧食生產(chǎn)能力達(dá)到800kg/667m2以上。積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綠色示范區(qū)建設(shè)，因地制宜采取綠色工程、生物工程、循環(huán)利用、質(zhì)量提升、環(huán)保措施等，重點(diǎn)實(shí)施植物經(jīng)濟(jì)籬護(hù)埂、網(wǎng)格護(hù)坡、土石(砼)結(jié)合、秸稈還田、種養(yǎng)循環(huán)等措施。

4.3 強(qiáng)化耕地質(zhì)量管理

一是加強(qiáng)耕地質(zhì)量分等定級(jí)，摸清區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量等級(jí)狀況，把耕地質(zhì)量等級(jí)作為耕地征用補(bǔ)償費(fèi)、繳納耕地造地費(fèi)計(jì)算依據(jù)。二是健全耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，同步開展耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)工作。在監(jiān)測(cè)點(diǎn)維護(hù)、取樣送樣、檢測(cè)化驗(yàn)、耕地質(zhì)量信息化等各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)全程質(zhì)量控制，構(gòu)建良好的工作運(yùn)行管理機(jī)制，按時(shí)提交成果報(bào)告。

4.4 整合農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金

一是加大市縣投入。2019年機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，中、省財(cái)政加大資金投入，按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3000元/667m2的標(biāo)準(zhǔn)，市縣要配套落實(shí)1500元/667m2。遂寧市通過(guò)各部門積極爭(zhēng)取、通力配合，2021年市級(jí)財(cái)政預(yù)算配套高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)由200萬(wàn)元提高到1600萬(wàn)元，增長(zhǎng)了7倍，同時(shí)縣(市、區(qū))也要安排落實(shí)專項(xiàng)資金，確保畝均3000元的要求落地落實(shí)。二是鼓勵(lì)社會(huì)資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。依據(jù)四川省人民政府辦公廳《關(guān)于以民辦公助方式推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)的意見(jiàn)》(川辦發(fā)〔2010〕53號(hào))精神，鼓勵(lì)項(xiàng)目區(qū)業(yè)主根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和基礎(chǔ)設(shè)施短板投資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，按照項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施，經(jīng)驗(yàn)收后遵照“民辦公補(bǔ)、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的原則將財(cái)政投入資金以獎(jiǎng)補(bǔ)形式支持業(yè)主建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，解決丘陵地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入不足問(wèn)題。

4.5 加大耕地質(zhì)量建設(shè)資金投入

一是加大耕地質(zhì)量建設(shè)資金投入，建議將土壤改平、增厚、培肥等耕地質(zhì)量建設(shè)納入農(nóng)田基本建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，確保改造中低產(chǎn)田土項(xiàng)目、國(guó)土整治項(xiàng)目、沃土工程等項(xiàng)目中直接用于耕地質(zhì)量建設(shè)資金達(dá)30%以上。二是加大財(cái)政支農(nóng)資金用于以耕地質(zhì)量建設(shè)為主農(nóng)田水利基本建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)比例不得低于財(cái)政增收比例。三是加大耕地質(zhì)量保護(hù)力度，采取行之有效措施鼓勵(lì)農(nóng)民合理使用和保護(hù)耕地，增施有機(jī)肥，科學(xué)合理用肥、用藥，加強(qiáng)土壤培肥等。四是要明確建、管、用責(zé)任，目前，農(nóng)村土地實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包，農(nóng)民生產(chǎn)責(zé)任明確，農(nóng)民種田積極性和自覺(jué)性比較高，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施基本上還是以公有公用為主，這是農(nóng)民投入積極性不高的主要原因，要積極探索農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施有償使用、拍賣、承包機(jī)制，實(shí)行誰(shuí)使用、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管護(hù)等新措施、新舉措。