賀嘉潔

一 問題的提出

在沒有共同外交政策的情況下，政治共同體如何進行對外交往(1)共同外交政策是指通過制度化的安排確保成員國在與區(qū)域整體利益有關的對外事務上采取共同的立場(common position)與聯(lián)合的行動(joint action)。其衡量標準一般是：在區(qū)域層面有一個負責成員國外交政策溝通、協(xié)調與監(jiān)督的專門機構，以“保證聯(lián)盟行動的團結、一致和有效”。參見陳志敏、古斯塔夫·蓋拉茨：《歐洲聯(lián)盟對外政策一體化——不可能的使命》，時事出版社，2003年，第43頁。在實踐中，歐盟有確定的外交事務決策機構(歐洲理事會)、執(zhí)行機構(歐盟外交事務與安全政策高級代表和對外行動署)，以及明確的共同外交與安全政策，而東盟則沒有區(qū)域層面的外交政策決策機制和專門的執(zhí)行機構。？作為非西方區(qū)域主義代表的東盟又是如何在一體化水平不高的前提下在對外關系的實踐中維系其復雜的伙伴關系網絡？這既是區(qū)域主義研究的重要理論問題，也涉及東盟對外關系實踐的制度創(chuàng)新。

20世紀70年代，為了獲得經濟和技術援助，東盟開始尋求與發(fā)達經濟體建立對話伙伴關系(2)Louie Dane C. Merced, “ ‘Partners’ for Change: Understanding the External Relations of ASEAN”, Center for International Relations & Strategic Studies, Vol.IV, No.20, 2017, http://www.fsi.gov.ph/wp-content/uploads/2017/09/Vol-IV-No-20-Partners-for-Change-Understanding-the-Extenal-Relations-of-ASEAN-Merced.pdf。主要的對話伙伴——澳大利亞、新西蘭、歐共體、日本、美國和加拿大——也都成立合作基金以支持與東盟的共同項目，并承諾對特定的東盟倡議提供額外的資金和技術保障(3)Moe Thuzar, “What Does It Take to Join ASEAN?”, Perspective: Researchers at ISEAS-Yusof Ishak Institute Analyse Current Events, Issue 2017, No.36, https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2017_36.pdf, p.5.。在此基礎上，東盟與這些國家的高層互動逐漸機制化。

冷戰(zhàn)結束以后，隨著自身經濟的迅速發(fā)展和地區(qū)秩序的穩(wěn)定，東盟調整了對外關系的目標和策略，逐漸將對話伙伴關系擴大到發(fā)達經濟體之外的周邊國家。20世紀90年代，韓國(1991年)、印度(1995年)、俄羅斯(1996年)和中國(1996年)先后成為東盟的全面對話伙伴國。相應地，對話伙伴關系的議程亦從原先為東盟單向爭取發(fā)展援助拓展為加強與其他經濟體之間雙向的貿易與投資合作、促進社會文化聯(lián)系、在區(qū)域政治議題上交換意見和共同應對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)(4)Louie Dane C. Merced, “ ‘Partners’ for Change: Understanding the External Relations of ASEAN”, Center for International Relations & Strategic Studies, Vol.IV, No.20, 2017, http://www.fsi.gov.ph/wp-content/uploads/2017/09/Vol-IV-No-20-Partners-for-Change-Understanding-the-Extenal-Relations-of-ASEAN-Merced.pdf。

由于對話伙伴關系的拓展，東盟日益需要一個專門的機構或成員國來負責處理區(qū)域層面的眾多“雙邊”(“10+1”)伙伴關系，對話關系協(xié)調國機制(dialogue coordinatorship)的實踐開始形成。2008年，《東盟憲章》(后簡稱“《憲章》”)生效，正式提出東盟現(xiàn)有的10個成員國按字母逆序每三年一屆，輪流擔任東盟與10個(全面)對話伙伴國(5)當時只有10個全面對話伙伴，分別是：澳大利亞(1974年)、新西蘭(1975年)、歐共體/歐盟(1977年)、日本(1977年)、美國(1977年)、加拿大(1977年)、韓國(1991年)、印度(1995年)、中國(1996年)、俄羅斯(1996年)，英國脫歐后于2021年8月正式成為東盟的全面對話伙伴國，由東盟與歐盟關系協(xié)調國同時負責協(xié)調東盟與英國的關系。東盟稱“對話伙伴”，一般指的是“全面對話伙伴”。之間的協(xié)調國(country coordinator)(6)ASEAN, “The ASEAN Charter”, December 2017, https://asean.org/asean/asean-charter/charter-of-the-association-of-southeast-asian-nations/。這就意味著協(xié)調國成了東盟對外“雙邊”關系的主要執(zhí)行者和前方談判代表(7)Walter Woon, The ASEAN Charter: A Commentary, Singapore: National University of Singapore Press, 2015, p.227.。

現(xiàn)實中協(xié)調國機制如何促成作為整體的東盟有效處理與重要伙伴的關系并推動東盟共同體建設？在涉及區(qū)域秩序的重要議題(如南海問題)上，協(xié)調國發(fā)揮了怎樣的作用？這就是本文所要探討的具體問題。本文的第二部分將從區(qū)域組織對外關系的實踐和文獻出發(fā)，總結共同外交政策制度設計的經驗及東盟對外關系的特殊性；第三部分將分析東盟對話關系協(xié)調國機制的創(chuàng)新之處；第四部分結合案例，探討協(xié)調國在東盟對外關系實踐中發(fā)揮的具體作用；第五部分則指出協(xié)調國機制的不足；最后是對全文的簡單小結。

二 區(qū)域組織的對外關系：既有研究述評

區(qū)域組織如何開展對外關系，這個問題得到了很多學者的關注。然而，由于區(qū)域主義背景和動力的差異，不同的區(qū)域組織在發(fā)展對外關系過程中有著不同的路徑和經驗。目前對于東盟對外關系的研究較少涉及制度設計層面；而歐洲共同外交政策的制度主義研究雖然較為完善，但卻因為歐洲一體化的超前性和特殊的地緣政治條件而難以在包括東南亞在內的其他地區(qū)適用。盡管如此，相關文獻依然為我們更好地理解區(qū)域組織的對外關系提供了參考。

(一)關于東盟對外關系的研究

東盟的對外關系是學者們感興趣的問題，但是由于東盟政治安全領域的一體化水平較低，因此并沒有很多研究探討東盟對外關系的制度設計及意義?，F(xiàn)有的文獻多假定東盟是一個整體，從政策的角度分析東盟的行為及其背后的邏輯。例如，一些學者從關系理論和社會網絡的角度分析了東盟作為一個獨立的行為體如何以及為什么能夠在區(qū)域合作的網絡中構建起“中心”地位(8)魏玲：《關系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進》，《世界經濟與政治》2017年第7期；董賀：《關系與權力： 網絡視角下的東盟中心地位》，《世界經濟與政治》2017年第8期；董賀：《東盟的中心地位：一個網絡視角的分析》，《世界經濟與政治》2019年第7期，等等。。另一些學者則從現(xiàn)實主義的角度討論東盟在日益升級的地緣政治競爭中面臨的挑戰(zhàn)和作出的政策選擇(9)楊悅：《東盟對中美競爭的認知與應對》，《國際問題研究》2021年第4期；張潔：《東盟中心主義重構與中國—東盟關系的發(fā)展》，《國際問題研究》2021年第3期；劉若楠：《應對南海危機：東盟“自我修復”的措施及限度》，《外交評論》2018年第4期，等等。。這些研究能夠幫助讀者理解東盟的對外政策，但卻無法回答東盟作為一個沒有共同外交政策的共同體如何在對外關系的實踐中代表自己并成功維系一個復雜的關系網絡。

個別學者在研究中談到了東盟的協(xié)調國機制，但他們的分析集中于東盟國家如何扮演協(xié)調國角色，而不是協(xié)調國機制本身的創(chuàng)新和作用。例如，高咖汶·披塔丹隆其(Kaewkamol Pitakdumrongkit)和卡斯拉·祁鵬素可(Kasira Cheeppensook)從談判理論出發(fā)，研究了泰國在2012—2015年擔任對華關系協(xié)調國期間，如何在雙方互信降低的背景下推動中國與東盟就南海問題展開談判(10)Kaewkamol Pitakdumrongkit, “Coordinating the South China Sea Issue: Thailand’s Roles in the Code of Conduct Development”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol.15, No.3, 2015, pp.403-431; Kaewkamol Pitakdumrongkit, “Managing ASEAN’s External Relations Via the Country Coordinator: Lessons Learned from Thailand”, Policy Report, RSiS, Nanyang Technological University, February 2016, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2016/02/PR160222_Managing-ASEAN-External-Relations.pdf; K. Cheeppensook, “ASEAN in the South China Sea Conflict, 2012-2018: A Lesson in Conflict Transformation from Normative Power Europe”, International Economics and Economic Policy, Vol.17, 2020, pp.747-764.。鐘嘉濱(Kavi Chongkittavorn)認為泰國的協(xié)調國角色為南海問題的談判創(chuàng)造了積極的氛圍(11)Kavi Chongkittavorn, “Thailand as China Coordinator: So Far So Good”, November 24, 2013, https://www.nationthailand.com/opinion/30220460。張明亮討論了新加坡在作為東盟對華關系協(xié)調國期間(2015—2018年)既希望推動東盟與中國就南海問題展開合作，同時又堅定支持“南海仲裁案”的矛盾行為及背后的邏輯(12)張明亮：《斡旋中“背書”——“東盟對華關系協(xié)調國”新加坡與南海問題》，《東南亞研究》2017年第4期。。素帖(SOK Thea)分析了柬埔寨在東盟與韓國及與新西蘭關系協(xié)調國任上發(fā)揮的積極作用和面臨的局限(13)SOK Thea, “Understanding ASEAN’s External Relations and Cambodia’s Roles as ASEAN Country Coordinator for Dialogue Partner Relations”, Asian Vision Institute Policy Brief, Issue 2020, No.14, 2020, pp.1-13.。這些研究與其說關注了東盟的對外關系，不如說是對特定東盟國家外交政策的分析和評價。它們都沒有探究協(xié)調國機制在東盟對外關系中的角色、形成的邏輯和授權的限度。盡管如此，它們還是為我們了解協(xié)調國機制及其運作提供了啟發(fā)和依據(jù)。

結合既有文獻，本文意在探究協(xié)調國機制在東盟對外關系中的定位、形成邏輯和制度創(chuàng)新，并通過案例驗證這一機制在實踐中的作用。這項研究一方面可以揭示東盟維系其關系網絡的微觀機制，另一方面也有助于包括中國在內的對話伙伴國在與東盟的互動中建立合理的預期，以推動東亞地區(qū)秩序的構建。

(二)區(qū)域組織如何處理對外關系：歐洲的經驗

歐洲經驗一直以來都是區(qū)域主義研究的重要素材。歐盟共同外交與安全政策(Common Foreign and Security Policy, CFSP)在經歷了數(shù)十年的探索和發(fā)展后形成了政治共同體對外關系制度的演進模式，為其他區(qū)域組織的對外關系制度建設提供了參考。雖然東盟的政治一體化水平遠低于歐盟，且其使命、地緣環(huán)境以及成員國也與歐盟有著很大的差異，但東盟同樣面臨著歐共體/歐盟曾經經歷過的現(xiàn)實之問：“如果伙伴國想給歐洲/東南亞打電話，該打給誰？”(14)David Brunnstrom, “EU Says It Has Solved the Kissinger Question”, Reuters, November 20, 2019, https://www.reuters.com/article/us-eu-president-kissinger-idUSTRE5AJ00B20091120歐洲的經驗因此也是東盟制度創(chuàng)新的參照系。

政界和學界圍繞由誰代表歐盟進行對外交往展開了諸多探討。結合歐洲一體化的發(fā)展進程，歐盟對外政策的制度設計經歷了三種模式(見表1)。在歐共體時期，歐洲政治合作(European Political Cooperation，EPC)涵蓋的內容較為有限。如現(xiàn)實主義學者所說，當時歐洲層面的對外關系主要由大國特別是英國、法國和德國所代表，小國只能作為邊緣性的角色或者適應大國的政策(15)Alfred Pijpers, “The Twelve Out-of-Area: A Civilian Power in an Uncivil World”, in Alfred Pijpers et al. eds., European Political Cooperation in the 1980s: A Common Foreign Policy for Western Europe?, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 1988, pp.157-159; Alfred Pijpers, “European Political Cooperation and the Realist Paradigm”, in Martin Holland ed., The Future of European Political Cooperation: Essays on Theory and Practice, London: Macmillan, 1991, pp.28-31.。

表1 歐盟一體化進程中對外關系的制度設計及理論基礎

1993年《馬斯特里赫特條約》(簡稱“《馬約》”)正式生效后，歐盟建立起了三根支柱(即歐洲共同體、共同外交與安全政策、司法與內政事務合作)的結構。在政府間的CFSP支柱下，決策以成員國全體一致的方式作出，但這并不意味著只有在所有國家利益都重合的時候歐盟的對外政策才有可能形成(16)Jakob C. ?hrgaard, “International Relations or European Integration: Is the CFSP sui generis?”, in Ben Tonra et al. eds., Rethinking European Union Foreign Policy, Manchester: Manchester University Press, 2004, p.33.。如自由政府間主義者所指出，歐盟國家可以在既定的偏好體系下談判出一個被所有成員國認可的方案。在談判過程中，成員國彼此“交易”，一些國家可能以在某項政策上犧牲部分利益的方式換取其他國家在另一項政策上的讓步(17)Andrew Moravcsik, “Liberal Intergovernmentalism and EU External Action”, in Sieglinde Gst?hl and Simon Schunz eds., The External Action of the European Union: Concepts, Approaches, Theories, London: Macmillian International, 2021, pp.186-188.?！恶R約》同時規(guī)定，由每半年一輪的歐洲理事會(European Council)輪值主席國代表歐盟執(zhí)行共同外交政策(18)EU, “Treaty on European Union”, July 29, 1992, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:11992M/TXT&from=EN。

20世紀90年代中期，由于歐盟沒能在巴爾干問題上發(fā)揮作用，并最終不得不依賴美國來維持周邊地區(qū)的穩(wěn)定，CFSP的有效性遭到了一定程度的質疑。為此，歐盟在1997年的《阿姆斯特丹條約》(簡稱“《阿約》”)中決定，為加強歐盟在對外政策執(zhí)行中的一致性，在CFSP支柱下設立高級代表一職，但高級代表并不對外代表歐盟，而只是在外交事務上協(xié)助理事會輪值主席國執(zhí)行理事會的決策。由于權責不明，這個職位所能發(fā)揮的作用在很大程度上取決于高級代表的個人能力(19)Brian Crowe, “Towards a European Foreign Policy”, The Hague Journal of Diplomacy, No.1, 2006, p.109.。在2009年《里斯本條約》生效之前，歐盟的對外關系制度并沒有解決CFSP高級代表與理事會輪值主席國在歐盟對外關系中的分工、輪值主席國半年任期與歐盟外交政策的連貫性以及小國擔任輪值主席國對聯(lián)盟外交可信度的影響等問題(20)吳志成、付濤：《從高級代表看歐盟共同外交與安全政策的發(fā)展》，《南開學報(哲學社會科學版)》2013年第5期。。但不可否認的是，歐盟國家的外交官們在常年累月的交往中逐漸地“歐洲化”，并開始形成某種歐洲認同(21)Jakob C. ?hrgaard, “International Relations or European Integration: Is the CFSP sui generis?”, in Ben Tonra et al. eds., Rethinking European Union Foreign Policy, Manchester: Manchester University Press, 2004, p.30.。

2009年《里斯本條約》生效后，CFSP的決策程序有了新的突破。雖然全體一致仍然是決策的主要標準，但有效多數(shù)表決制運用的范圍得到了一定程度的擴大(22)徐貝寧：《從〈里斯本條約〉看歐盟共同外交與安全政策的機制對政策運作效力的影響》，《國際論壇》2009年第3期。。同時，歐盟也整合了體系內負責外交相關事務的各個部門并設計了專職的“外長”(即歐盟外交事務與安全政策高級代表)一職，以在對外關系中代表歐盟，并由專門的外交使館或使團負責對接具體的國家(23)Stefan Lehne, “The Big Three in EU Foreign Policy”, The Carnegie Papers, July 2012, https://carnegieendowment.org/files/eu_big_three1.pdf, p.20.。具體來看，《里斯本條約》不僅提升了高級代表的職權，而且還規(guī)定由高級代表同時兼任歐盟委員會副主席和外交事務理事會主席，接受單獨任命并領導新成立的對外行動署，從而使其工作兼具政府間與超國家兩種性質，彌合了長期橫亙在委員會與理事會之間的機制鴻溝并增強了聯(lián)盟在對外交往中的凝聚力(24)田學思：《歐盟共同外交與安全政策的制度創(chuàng)新及其影響》，《西北師大學報(社會科學版)》2013年第1期；蘇宏達：《檢視歐盟共同外交政策運作共同體化的可能性》，《歐洲研究》2012年第3期。。此外，歐洲理事會的常任主席和高級代表還通過充當政府間談判的協(xié)調者來塑造成員國的角色定位和利益偏好，推動建構成員國歐盟身份的社會化進程(25)王凱：《試析〈里斯本條約〉框架下歐盟共同外交與安全政策的“布魯塞爾化”》，《國際論壇》2013年第5期。。然而，盡管《里斯本條約》的通過加強了歐盟在對外關系中的行為體屬性和政策協(xié)調程度，從而為聯(lián)盟更好地利用自身外交資源創(chuàng)造了條件，但作為歐盟“外長”的高級代表依然面臨著與歐洲理事會主席和歐盟委員會主席圍繞CFSP的復雜博弈(26)吳志成、付濤：《從高級代表看歐盟共同外交與安全政策的發(fā)展》，《南開學報(哲學社會科學版)》2013年第5期。。

(三)歐洲經驗與東盟對外關系的現(xiàn)狀：經驗與教訓

歐盟CFSP發(fā)展的歷程為東盟對外關系的制度建設提供了參考，但兩者的實踐背景有著極大的差異，因此后者很難借鑒前者的經驗?！稇椪隆访鞔_了東盟層面并沒有專門負責區(qū)域外交政策的機構，而是由輪值主席國負責協(xié)調東盟與中日韓(“10+3”)和東亞峰會(“10+8”)機制；10個成員國分別協(xié)調東盟與10個全面對話伙伴之間(“10+1”)的關系；秘書處則負責東盟與聯(lián)合國開發(fā)計劃署和領域對話伙伴國之間的關系(27)Walter Woon, The ASEAN Charter: A Commentary, Singapore: National University of Singapore Press, 2015, p.227.。不同于歐盟，東盟在維持其對外關系網絡時主要面臨著以下的現(xiàn)實困境，既限制了歐盟經驗的適用性，也為東盟的制度創(chuàng)新提供了空間。

首先，東盟國家的差異性和多元化程度遠大于歐盟。盡管東盟中不乏印尼、新加坡、馬來西亞這樣在外交領域活躍的國家，但也有一些國家由于加入東盟的時間較晚且與其他國家有著顯著的發(fā)展差距而在東盟層面的外交活動中處于邊緣化的地位。如果按照現(xiàn)實主義的路徑由大國主導東盟的外交，那么不僅會加劇東盟內部的發(fā)展鴻溝，而且也會阻礙東盟共同體身份的建構。

其次，雖然東盟的輪值主席國機制在實踐中已趨成熟，但不同于《里斯本條約》前的歐盟，東盟的輪值主席國不是在理事會的制度框架下發(fā)揮作用，也并不專注于政治外交事務。相反，由于東盟本身以非正式性和官僚機構最小化而聞名，因此主席國在一年的任期內需要組織各個層級、不同領域的會議以確保東盟的正常運作。在對外關系方面，“東盟中心”的地區(qū)網絡包括“東盟+1”的對話關系建設過程和“東盟中心”的地區(qū)制度合作過程(28)魏玲：《關系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進》，《世界經濟與政治》2017年第7期。。輪值主席國很難在確保東盟系列會議順利召開的同時兼顧東盟對外關系網絡的維護。

最后，東盟既沒有政治一體化目標(29)國際政治一體化是指國家間通過和平的方式形成某種超國家組織，其中的國家行為體共同參與合法化和進行中的決策。參見Leon N. Lindberg, “Political Integration as a Multidimensional Phenomenon Requiring Multivariate Measurement”, International Organization, Vol.24, No.4, 1970, p.648.，成員國也由于歷史和現(xiàn)實的原因而對主權高度敏感，因此像歐盟那樣建立明確的對外政策決策和執(zhí)行機制并由專職的“外長”負責對外關系在東盟并不可行。同時，有意與東盟發(fā)展伙伴關系的國家不僅數(shù)量較多，而且其中有一部分對于地區(qū)秩序的穩(wěn)定及東盟自身的發(fā)展有著非常重要的影響，東盟需要在沒有專職“外長”的前提下與它們保持頻繁和高質量的互動。這就對東盟的對外關系制度提出了新的挑戰(zhàn)——既需要相對穩(wěn)定的協(xié)調者，同時也需要協(xié)調者能夠充分協(xié)調與溝通同重要對話伙伴的關系并確保對話伙伴之間關系的平衡。正是在這樣的背景下，東盟的協(xié)調國機制應運而生，并形成了東盟在區(qū)域組織對外關系制度上的創(chuàng)新。

三 協(xié)調國機制的制度創(chuàng)新

協(xié)調國機制是在東盟對外關系的實踐中發(fā)展成熟并在《憲章》中明確的制度，呼應了東盟的現(xiàn)實需求(30)Walter Woon, The ASEAN Charter: A Commentary, Singapore: National University of Singapore Press, 2015, p.227.。根據(jù)《憲章》，東盟成員國每三年一屆輪流擔任東盟與10個全面對話伙伴之間的協(xié)調國(見表2)，并肩負著“協(xié)調與促進東盟利益的全面責任”。在與對話伙伴的關系中，“協(xié)調國應該(a)遵照東盟原則，代表東盟并在相互尊重與平等的基礎上，促進彼此的關系；(b)在東盟與對話伙伴之間的相關會議上擔任聯(lián)合主席；(c)獲得設在第三國和國際組織的相關東盟委員會的協(xié)助。”(31)ASEAN, “The ASEAN Charter”, December 2007, https://asean.org/asean/asean-charter/charter-of-the-association-of-southeast-asian-nations/同時，東盟網站對協(xié)調國機制的介紹進一步明確了它的對內職責，強調協(xié)調國應該“在與對話伙伴的關系中協(xié)調東盟的立場和行動”(32)ASEAN, “Cooperative Mechanism”, July 9, 2012, https://asean.org/?static_post=cooperative-mechanism。

作為東盟處理“10+1”關系的特殊制度，協(xié)調國機制既是對東盟在共同體建設過程中存在的制度性不足的補充，也是東盟動員成員國參與區(qū)域對外關系、平衡國家利益與區(qū)域利益的創(chuàng)新形式。它的制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，與EPC框架下大國主導歐盟的對外關系不同，東盟的協(xié)調國機制是一個成員國共同參與的包容性機制。單個東盟國家的外交能力受國家實力、地緣政治和歷史因素等限制而參差不齊。協(xié)調國機制通過給予每個成員國同等機會參與東盟外交互動的方式，鍛煉了小國在與對話伙伴(多為地區(qū)大國和全球大國)溝通時的外交自信和能力——它們不只代表自己國家，也代表整個區(qū)域進行外交協(xié)調。一位柬埔寨學者坦言，正是成功擔任東盟與韓國及與新西蘭關系的協(xié)調國并在任上推動東盟與兩國分別召開紀念峰會的經歷使柬埔寨的外交能力得到了廣泛的認可(33)SOK Thea, “Understanding ASEAN’s External Relations and Cambodia’s Roles as ASEAN Country Coordinator for Dialogue Partner Relations”, Asian Vision Institute Policy Brief, Issue 2020, No.14, 2020, p.11.。同時，為了幫助每一任協(xié)調國在與對話伙伴的互動中更好地代表東盟的共同利益，特別是考慮到一些小國囿于能力可能難以在雙方關系中進行充分斡旋，在實踐中東盟指定前任與后任的協(xié)調國輔助現(xiàn)任協(xié)調國并與其共同領導與對話伙伴就重要問題的協(xié)商，從而不僅確保了現(xiàn)任協(xié)調國充分履行職責，也在最大程度上維護了它們在面對大國時的舒適度(34)Marty Natalegawa, Does ASEAN Matter? A View from Within, Singapore: Yusof Ishak Institute, 2018, p.78.。因此，擔任協(xié)調國對于東盟內部實力相對較弱、外交經驗缺乏的國家來說是一個能力建設的過程。反過來，這種能力建設不僅有助于彌合東盟內部的能力鴻溝，也進一步增強了東盟組織本身的凝聚力。

第二，根據(jù)《憲章》，協(xié)調國與輪值主席國在對外關系上有著明確的分工，前者負責東盟的“雙邊”對外互動，后者主持東盟的“多邊”對外關系(如“10+3”、東亞峰會等)(35)Walter Woon, The ASEAN Charter: A Commentary, Singapore: National University of Singapore Press, 2015, p.227.。這就避免了歐盟曾經出現(xiàn)過的主席國與負責CFSP高級代表間權責不明的情況，也解決了在缺乏制度框架的前提下東盟輪值主席國在外交事務上分身乏術的困境，而三年的協(xié)調國任期亦有助于維持“10+1”關系的穩(wěn)定性。考慮到東盟與重要大國間的“雙邊”事務往往涉及長期性或結構性的問題，且“雙邊”互信的建立與維持既有工具性，亦有情感性，因此更依賴穩(wěn)定的日常溝通渠道。協(xié)調國制度不僅使得東盟成員國可以在各自的協(xié)調國任期內專注于與特定對話伙伴的持續(xù)溝通，也有利于后者在一段時期內維持對東盟的穩(wěn)定預期。

同樣重要的是，雖然協(xié)調國和主席國權責明確，但在特殊情況下也可以作為彼此的增援和約束機制。例如，當協(xié)調國或主席國中的一方由于自身能力局限而難以充分履職時，另外一方可以適時予以協(xié)助甚至補充。如擔任東盟對華關系協(xié)調國的緬甸由于國內政治原因未能獲邀參加分別于2021年10月和11月召開的中國與東盟年度領導人會議和中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會，時任東盟主席國文萊就代替緬甸，與中國共同主持了兩次會議。當其中一方因為自身的立場而有可能對東盟整體對外關系產生負面影響時，另一方亦可通過職責范圍內的巧妙操控進行平衡，從而避免前者的立場在東盟中被過度代表而損害東盟的利益。如2011年，由于時任東盟對華關系協(xié)調國越南缺乏促成南海問題談判的動力，當年的輪值主席國印尼主動承擔起了圍繞南海問題的對內對外協(xié)調任務，并最終推動了《落實〈南海各方行為宣言〉指導方針》的簽署(36)Marty Natalegawa, Does ASEAN Matter? A View from Within, Singapore: Yusof Ishak Institute, 2018, p.122.。換言之，協(xié)調國機制與輪值主席國機制構成了東盟對外關系的“雙保險”，在最大程度上確保了東盟對外關系的穩(wěn)定運行。

第三，由于沒有專職“外長”，東盟在實踐中確定了一個成員國在每一屆任期內只負責協(xié)調東盟與一個全面對話伙伴的關系的制度設計，既不增加成員國協(xié)調的負擔，又確保了協(xié)調的充分性和平衡性。面對越來越多的國家尋求成為東盟的對話伙伴國，東盟在20世紀90年代末對對話伙伴國作了區(qū)分，在全面對話伙伴之外，增加了領域對話伙伴和發(fā)展對話伙伴體系(37)領域對話伙伴主要指實力相對較弱，但與東盟能夠在特定議題領域進行合作的對話伙伴，目前有巴基斯坦、挪威、瑞士、土耳其；發(fā)展對話伙伴則特指對東盟在能力建設和發(fā)展領域提供幫助的國家，目前有德國、智利、法國、意大利。，同時凍結了全面對話伙伴的擴員，使其維持在與東盟成員國數(shù)量一致的10個(38)這一“凍結”在2021年8月東盟接納英國成為其第11個全面對話伙伴國后被打破。。通過這種“自我約束”，東盟明確了對外關系的重心，為在成員國與全面對話伙伴之間建立一對一的協(xié)調關系奠定了基礎。更重要的是，這種安排有利于維持10個全面對話伙伴之間關系的平衡，避免了讓其中任一伙伴國感覺被東盟特別關照或忽視。

四 協(xié)調國機制的實踐

以上的分析從制度設計的角度探討了東盟協(xié)調國機制相較于歐盟經驗的創(chuàng)新，但是協(xié)調國在東盟的對外關系和共同體建設中具體發(fā)揮了什么作用，這仍然需要回到實踐中進行考察。在這一部分，筆者將結合東盟的實際和協(xié)調國機制的特點提出協(xié)調國在現(xiàn)實中可能發(fā)揮的作用，然后選取最近三任東盟對華關系協(xié)調國在南海問題磋商中所扮演的角色來驗證這些假設。

(一)協(xié)調國機制在實踐中的作用

考慮到東盟沒有共同的外交政策，也缺少影響對話伙伴的政策工具，而東盟的政治—安全共同體建設又處于起步階段，成員國的區(qū)域意識較為薄弱(39)東盟雖然已經在2015年宣布建成東盟共同體，但按照卡爾·多伊奇對政治共同體的定義，東盟的共同體水平仍然較低，目前成員之間的相互響應性(mutual responsiveness，即忠誠感)和“我們感”(we-feeling)較弱，因此認為東盟(政治—安全)共同體建設處于起步階段，是“初級的安全共同體”(nascent security community)。參見Emanuel Adler and Michael Barnett, “Security Communities in Theoretical Perspective”, in Emanuel Adler and Michael Barnett eds., Security Communities, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1998, p.7.，因此從協(xié)調國的制度設計和授權出發(fā)，它在實踐中能夠發(fā)揮三個方面的作用，從而加強東盟在對外關系中的有效性和行為體屬性。

第一，根據(jù)《憲章》，協(xié)調國機制應該有助于整合內部分歧并代表東盟參與對外談判(40)ASEAN, “The ASEAN Charter”, December 2007, https://asean.org/asean/asean-charter/charter-of-the-association-of-southeast-asian-nations/?！皷|盟方式”有一個常被忽視的矛盾：一方面，它強調靈活性和協(xié)商一致。不管在對內還是對外關系中，東盟都習慣于通過“非官方”的初步交流來避免正式場合的沖突，從而防止在有更高曝光度的部長和領導人會議中出現(xiàn)“對抗”的局面(41)(加拿大)阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯《建構安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海人民出版社，2004年，第89頁。。這就意味著東盟需要一個協(xié)調者負責對內和對外的非正式溝通、協(xié)商、說服和尋求妥協(xié)的工作，以確保成員國和對話伙伴之間關系的和諧與“舒適”。另一方面，東盟長期維持著官僚體系的最小化，避免冗余的人員和機構。作為東盟內部主要的協(xié)調部門，秘書處承擔著大量的會務和協(xié)調工作，但人員和經費非常有限，難以兼顧在對外事務上的協(xié)調(42)ASEAN, “ASEAN Secretariat”, https://asean.org/what-we-do#asean-secretariat, March 23, 2022.。協(xié)調國機制有助于解決這一矛盾。協(xié)調國每屆三年且屆內只負責東盟與一個對話伙伴的關系，所以它有充分的時間和動力整合東盟內部的不同意見，并與對話伙伴保持密切而頻繁的互動，從而使得成員國的利益得到最有效的傳達，確保東盟“雙邊”對外關系的順利開展。

第二，由于協(xié)調國機制的包容性和成員國的平等參與，東盟可以充分利用成員國在過往互動中積累的外交資源來推進東盟整體的利益。東盟作為區(qū)域性國際組織的外交資源主要來自于由“抱團”產生的“規(guī)?！庇绊懸约巴ㄟ^關系網絡建構起的“關系性權力”(43)〈菲〉魯?shù)婪颉. 塞韋里諾著，王玉主等譯《東南亞共同體建設探源：來自東盟前任秘書長的洞見》，社會科學文獻出版社，2012年，第218-219頁；董賀：《關系與權力:網絡視角下的東盟中心地位》，《世界經濟與政治》2017年第8期。。然而，它們在實踐中都屬于潛在的非物質性權力，雖然能夠在較長的時間段內塑造對象國對東盟的認知，但很難在具體議題或危機時刻被用來達到特定目的。協(xié)調國機制在東盟的對外關系與成員國外交之間架起了橋梁。東盟國家由于歷史和現(xiàn)實的原因往往與特定的區(qū)域大國有著特殊的關系。協(xié)調國的身份鼓勵成員國在協(xié)調東盟與對話伙伴的關系時靈活運用它在國家外交中所積累的信任與影響力來促進東盟的共同利益，從而將國家層面的外交資源轉變成區(qū)域的共同資源。反過來，成員國代表東盟與對話伙伴之間的積極互動也能加深國家之間的雙邊關系。

第三，協(xié)調國機制也是建構東盟政治—安全共同體的社會化機制，有助于培育和增強成員國對東盟的共同體意識。無論成員國與對話伙伴在國家層面的雙邊關系中存在什么樣的矛盾或利益關系，當它作為協(xié)調國代表東盟與后者交涉時，它就必須站在東盟的立場而不只是從自身國家利益的角度與其進行溝通，在某些情況下甚至不得不為了區(qū)域的利益而克制自己為維護國家利益所期望采取的行動。在這個過程中，成員國會強化自身對于東盟集體身份的認同并對國家利益重新做出界定。

接下來本文將以最近三任東盟對華關系協(xié)調國(泰國、新加坡、菲律賓)在南海問題上的協(xié)調為例，驗證協(xié)調國機制在實踐中發(fā)揮的三重作用，即協(xié)調東盟內外關系、調動國家層面的外交資源和培養(yǎng)成員國共同體意識。選擇這三個案例首先是因為，南海問題的復雜性和對地區(qū)秩序的重要性使得協(xié)調國在圍繞這一問題的協(xié)調上面臨著巨大的挑戰(zhàn)，因而也能最大程度地發(fā)揮這一機制的作用。同時，過去三屆協(xié)調國任期(2012—2021年)恰逢南海問題急劇發(fā)酵的時期，因此也為考察協(xié)調國的作用提供了最為豐富的素材。需要強調的是，由于有太多干擾因素的作用，以下的案例分析并不意在比較三任東盟對華關系協(xié)調國在南海問題上的協(xié)調績效，而是著眼于探討協(xié)調國在實踐中的表現(xiàn)，以幫助我們更好地理解協(xié)調國機制在東盟對外關系中的意義。

(二)最近三任東盟對華關系協(xié)調國在南海問題磋商中的作用

在2012—2021年間，中國與部分東盟國家經歷了南海爭端的劇烈起伏和沖突，也在區(qū)域層面取得了南海問題談判的重要進展。九年中，泰國、新加坡和菲律賓三國先后擔任東盟對華關系協(xié)調國，并在任期內分別面臨菲律賓單方面提起“南海仲裁案”、仲裁結果出爐以及新冠肺炎疫情影響談判進程等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。如何避免南海問題破壞中國與東盟關系并推動“南海行為準則”(Code of Conduct for the South China Sea, COC)的談判成為它們各自協(xié)調國任期內的主要任務。

1. 泰國(2012年7月—2015年8月)

泰國從2012年7月開始擔任東盟對華關系協(xié)調國。當時，南海問題已經成為中國與東盟關系的焦點，圍繞南海的分歧不僅破壞了雙方的互信，也在東盟內部制造了裂痕。在這樣的背景下，協(xié)調國的內外協(xié)調工作主要包括兩個方面：一是在東盟與中國之間建立信任措施；二是恰當應對危機事件，避免東盟內部的分裂和對外關系的惡化。

在東盟與中國之間建立信任措施方面，泰國強調南海問題的多面性(而不僅僅只是島礁的主權糾紛)，并將經濟和互聯(lián)互通合作作為主要抓手(44)K. Cheeppensook, “ASEAN in the South China Sea Conflict, 2012-2018: A Session in Conflict Transformation from Normative Power Europe”, International Economics and Economic Policy, Vol.17, 2020, p.755.。時任泰國副首相兼外長素拉蓬(Surapong Tovichakchaikul)明確指出，不能讓南海問題成為中國與東盟關系的“晴雨表”；不能從海洋權利聲索出發(fā)，而應該從“海洋合作”和“海洋互聯(lián)互通”、從鞏固共同利益出發(fā)來探討南海問題(45)“Opening Remarks by H. E. Mr. Surapong Tovichakchaikul Deputy Prime Minister and Minister of Foreign Affairs of Thailand at the High-Level Forum on 10th Anniversary of ASEAN-China Strategic Partnership”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, August 2, 2013, http://m.mfa.go.th/main/contents/files/media-center-20130809-142850-500201.pdf。泰國還在東盟內部提出利用中國—東盟海洋合作基金推動有關海洋環(huán)境保護和南海吞拿魚群研究的倡議，希望將其作為示范，鼓勵更多東盟國家參與同中國的海洋合作(46)Kavi Chongkittavorn, “Thailand as China Coordinator: So Far so Good”, November 24, 2013，https://www.nationthailand.com/opinion/30220460。

泰國在對華關系協(xié)調國任上面臨的最大危機無疑是2013年1月菲律賓在未與其他東盟國家協(xié)商的情況下單方面向國際海洋法法庭提出“南海仲裁案”。這一舉動加劇了南海問題的不確定性，也給中國與東盟圍繞南海問題的溝通帶來了困難。事情發(fā)生后，泰國不僅率先表態(tài)，聲明菲律賓的行為與東盟無關，而且還通過主動的議程設置來確保擬議中的COC磋商按計劃開啟(47)Kavi Chongkittavorn, “ASEAN, China in Tug-of-War on Code of Conduct”, The Korea Herald, June 7, 2013, http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20130627000956。具體來看，一方面，泰國在各種東盟與中國共同參與的多邊場合盡可能尋找機會討論南海議題，以加強雙方在這一問題上的互動。例如，2013年8月2日，泰國主辦了紀念中國與東盟建立戰(zhàn)略伙伴關系10周年的高層論壇。盡管論壇圍繞著回顧雙方過去10年的合作成就和展望未來發(fā)展展開，但泰國在論壇間隙安排了與COC磋商相關的議程，給予各方溝通顧慮和立場的機會。中國也投桃報李，在論壇上承諾“會與東盟各國認真商談和穩(wěn)步推進‘準則’的進程”(48)《不斷推進充滿機遇與活力的中國—東盟關系——王毅外長在中國—東盟高層論壇開幕式上的致辭》，中國外交部網站，2013年8月2日， https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1063802.shtml。另一方面，在東盟內部，泰國不僅加緊與東盟國家協(xié)商南海問題，而且在協(xié)商的同時安排討論其他東盟國家與中國的合作議程，避免給東盟國家造成南海問題是當前中國與東盟之間唯一重要議題的印象(49)Kaewkamol Pitakdumrongkit, “Coordinating the South China Sea Issue”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol.15, No.3, 2015, p.419.。在2013年4月舉行的東盟峰會上，泰國主動提議在10月的東盟—中國領導人會議前舉行東盟非正式外長會，協(xié)調成員國有關南海問題的立場(50)Carlyle A. Thayer, “ASEAN, China and the Code of Conduct in the South China Sea”, SAIS Review of International Affairs, Vol.33, No.2, 2013, p.81.。隨后，泰國在同年8月13-14日主持了這次非正式外長會。雖然會議以協(xié)商南海問題為名召集，但泰國加入了探討2015年后東盟共同體建設方向的議程，并一再強調會議是為了將中國—東盟的戰(zhàn)略伙伴關系推向更高層次(51)“Press Releases: Thailand to Host the ASEAN Foreign Ministers’ (AMM) Retreat”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, August 12, 2013, http://www3.mfa.go.th/main/en/media-center/14/37617-Thailand-to-host-the-ASEAN-Foreign-Ministers%E2%80%99-(AMM.html。2014年11月，在第17次中國與東盟領導人會議上，泰國總理巴育進一步提出推動東盟與中國關系的三個主要領域，即通過貿易自由化推動經濟可持續(xù)發(fā)展、加強區(qū)域內全方位的互聯(lián)互通以及解決歷史遺留問題來強化雙方的戰(zhàn)略伙伴關系(52)“The 17th ASEAN-China Summit”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, November 13, 2014, https://www.mfa.go.th/en/content/5d5bce6015e39c306001527b?cate=5d5bcb4e15e39c3060006834。其中，南海問題作為歷史遺留問題只是中國與東盟關系的一部分。通過這些靈活的外交議程設置，泰國不僅向中國傳達了東盟與中國就南海問題展開對話的意愿，也在東盟內部明確了東盟與中國關系的重要性及南海問題的定位。

在協(xié)調國任期內，泰國多次表示，其之所以能夠在南海問題上成功發(fā)揮協(xié)調國職能，就是因為中泰兩國有著“密切而友好的雙邊關系”(53)“Joint Press Briefing on the Outcome of the ASEAN-China Ministerial Meeting by the Deputy Prime Minister and Minister of Foreign Affairs of Thailand and the Minister of Foreign Affairs of China”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, August 6, 2015, https://www.mfa.go.th/en/content/5d5bcf2c15e39c3060018bdc?cate=5d5bcb4e15e39c3060006834。同時，作為南海問題中的第三方，泰國溫和“中立”的態(tài)度也更能贏得中國的信任(54)Kavi Chongkittavorn, “Thailand as China Coordinator: So Far So Good”, November 24, 2013, https://www.nationthailand.com/opinion/30220460。2013年，李克強總理在與時任泰國總理英拉的會談中特別肯定了“泰國作為中國—東盟關系協(xié)調國為促進雙方關系發(fā)展發(fā)揮的積極作用”，并指出“中泰關系走在中國與東盟國家關系前列，發(fā)揮了示范和引領作用?！?55)《李克強與英拉舉行會談時強調發(fā)揮中泰關系的示范和引領作用》，中國駐泰王國大使館網站，2013年10月12日， http://www.chinaembassy.or.th/chn/ztbd/1B/t1088550.htm

作為共同體的建構機制，協(xié)調國的身份促使泰國調整了長期以來不介入南海問題的態(tài)度，轉而從鞏固東盟共同體的角度出發(fā)支持南海問題的“東盟化”，并在上任之初就確立了其協(xié)調國任期內的主要目標，即緩和圍繞南海問題的緊張局勢、促成COC磋商的開啟以及促進東盟與中國整體的友好關系(56)邵建平、劉盈：《泰國對南海爭端的態(tài)度：表現(xiàn)、成因、趨勢和影響》，《東南亞研究》2015年第3期；“Inaugural Address by H. E. Mr. Sihasak Puangketkeow, Permanent Secretary, Ministry of Foreign Affairs of Thailand at the International Conference on ‘China: Connectivity with the ASEAN Economic Community’”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, August 22, 2014, http://www3.mfa.go.th/main/en/media-center/14/48827-Inaugural-Address-by-H.E.-Mr.-Sihasak-Puangketkeow.html。對于泰國來說，擔任中國與東盟之間的協(xié)調者是展現(xiàn)其外交藝術的機會。它也希望通過在中國與東盟國家間的成功斡旋來鞏固泰國在東盟內的影響力(57)Kavi Chongkittavorn, “Thailand as China Coordinator: So Far So Good”, November 24, 2013, https://www.nationthailand.com/perspective/30220460。

從結果來看，泰國在對華關系協(xié)調國任期內不僅成功推動了中國與東盟COC磋商的啟動，而且使得雙方在形勢不利的背景下就設立熱線和進行搜救桌面演習等早期收獲項目達成一致，并始終保持了對話渠道的暢通(58)K. Cheeppensook, “ASEAN in the South China Sea Conflict, 2012-2018: A Session in Conflict Transformation from Normative Power Europe”, International Economics and Economic Policy, Vol.17, 2020, p.755.。

2.新加坡(2015年8月—2018年8月)

新加坡接任對華關系協(xié)調國時正是聲索國圍繞南海島礁沖突不斷升級的時期，南海問題依然是當時中國與東盟關系中的主要負面議題，也是新加坡任內主要的協(xié)調議程(59)張明亮：《斡旋中“背書”——“東盟對華關系協(xié)調國”新加坡與南海問題》，《東南亞研究》2017年第4期。。

在協(xié)調內外關系上，一方面，新加坡主要通過推動中國與東盟的海洋安全合作來加強區(qū)域國家間的互信。2016年3月，在與中國外交部長王毅會談時，新加坡外長維文(Vivian Balakrishnan)提出將在2014年西太平洋海軍論壇年會上簽署的《海上意外相遇規(guī)則》(CodeforUnplannedEncountersatSea,CUES)的適用范圍擴大到南海并包括海警，以避免南海海域的意外沖突。這一提議得到了中方的積極回應(60)Kor Kian Beng, “China, ASEAN Agree to Examine S’pore Proposal on South China Sea”, The Straits Times, March 2, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/china-asean-agree-to-examine-spore-proposal-on-south-china-sea。隨后，在新加坡的協(xié)調下，中國與東盟于同年9月正式簽署了《中國與東盟國家關于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》(雖然其適用范圍僅限定在海軍，并不包括海警和其他海上力量)。雙方還決定建立“中國和東盟國家應對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺”，并將其作為COC的早期收獲項目之一(61)《第19次中國—東盟領導人會議發(fā)表〈中國與東盟國家關于在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》的聯(lián)合聲明〉》，中國外交部網站，2016年9月8日， https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676644/1207_676656/t1395685.shtml。

另一方面，由于東盟內部圍繞著即將于2016年7月公布的“南海仲裁案”判決結果產生了巨大的分歧，因此新加坡將協(xié)調工作的重心放在了維護東盟的團結，并保持與中國在“仲裁案”問題上的溝通(62)Francis Chan, “China Criticised for Apparent Attempt to Divide Asean”, The Straits Times, April 26, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/china-criticised-for-apparent-attempt-to-divide-asean。2016年6月14日，新加坡與中國共同主持了在昆明召開的中國—東盟外長特別會議。這次會議在“南海仲裁案”結果公布前夕召開，受到了各界關注，但東盟內部的分歧也異常突出。在這樣的背景下，新加坡的協(xié)調遭遇了滑鐵盧。新加坡外長維文甚至以趕航班為由提前離開昆明，沒有參加會后的聯(lián)合新聞發(fā)布會(63)張明亮：《斡旋中“背書”——“東盟對華關系協(xié)調國”新加坡與南海問題》，《東南亞研究》2017年第4期。。東盟也沒有按計劃發(fā)表關于會議成果的聯(lián)合聲明，取而代之的是新加坡、印尼和越南通過不同形式各自發(fā)表了對于會議的看法或聲明(64)Walter Sim, “China Sought to Divide ASEAN with Its Own 10-Point Consensus at Foreign Minister Meet: Source”, The Strait Times, June 15, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/china-sought-to-divide-asean-with-its-own-10-point-consensus-at-foreign-minister-meet。盡管協(xié)調失敗，但維文在同年7月11日回應新加坡議會質詢時承諾，新加坡作為對華關系協(xié)調國將致力于維持東盟的團結和可靠，同時促進與中國之間多層次和互利的友好關系(65)“Transcript of Minister for Foreign Affairs Vivian Balakrishhan’s Reply to the Parliamentary Question”, Ministry of Foreign Affairs of Singapore, July 11, 2016, https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2016/07/MFA-Press-Release-Transcript-of-Minister-for-Foreign-Affairs-Vivian-Balakrishnans-reply-to-the-Parli。

由于難以達成共識，東盟國家在2016年7月12日“南海仲裁”結果公布后放棄了發(fā)表支持“裁決”結果的聯(lián)合聲明，也拒絕了美國、日本和澳大利亞等國關于在東盟外長會議聯(lián)合聲明中提及“仲裁案”的建議(66)查希：《東盟未就“南海仲裁”結果達成共識，放棄發(fā)表聯(lián)合聲明》，人民網，2016年7月14日，http://world.people.com.cn/n1/2016/0714/c1002-28555058.html。2016年9月召開的東盟峰會亦對南海問題措辭溫和，并回避了“仲裁案”相關內容(67)Alice Ba, “Southeast Asia in an Age of Strategic Uncertainty Legal Rulings, Domestic Impulses, and the Ongoing Pursuit of Autonomy”, Southeast Asian Affairs, Vol.2017, p.5.。需要指出的是，雖然新加坡未能促成東盟的共識，但它的協(xié)調使得東盟國家一致同意在這一問題上保持克制。東盟并沒有因為這場危機而分裂，中國與東盟的關系也保持了穩(wěn)定。這是雙方在日益升級的緊張局勢和內外的巨大分歧下所能達到的較理想結果。

在南海問題上，新加坡充分利用國家的雙邊外交資源服務于東盟的利益。它的協(xié)調優(yōu)勢主要有三個方面。第一，新加坡不是島礁主權的聲索國，因而能在南海問題上提出相對中立的合作倡議；同時，新加坡的經濟高度依賴南海的航行自由，因而對南海問題始終有著較為務實的關切，愿意積極介入其中的談判。第二，新加坡是東盟國家中對華投資最多、經濟合作廣度和深度最大的國家，因此與中國有著更多的溝通渠道，能在不同議題之間尋求平衡(68)魏玲：《關系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進》，《世界經濟與政治》2017年第7期。。新加坡官員亦多次指出，新加坡與中國密切的聯(lián)系“有可能使新加坡在與相關各方溝通中有更具說服力的影響?！?69)Francis Chan, “China Criticised for Apparent Attempt to Divide Asean”, The Straits Times, April 26, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/china-criticised-for-apparent-attempt-to-divide-asean第三，新加坡與美國雖無同盟關系的約束，但在安全問題上關系緊密，并且新加坡是最支持美國軍事力量在區(qū)域內存在的東盟國家。有分析甚至認為，目前新加坡對美國的戰(zhàn)略價值已經超過了美國在地區(qū)內的條約盟友泰國和菲律賓(70)Euan Graham, Tim Huxley, “The US-Singapore Enhanced Defense Agreement a Third Upgrade for Bilateral Collaboration”, The Lowy Institute, December 10, 2015, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/us-singapore-enhanced-defence-agreement-third-upgrade-bilateral-collaboration。這也使得中國對于在南海問題上贏得新加坡的善意有著更強的緊迫感，因為后者的認同有助于緩解美國在安全上對中國的壓力。這反過來成為新加坡推動南海談判進展的有利條件，為熱線平臺的設立、CUES協(xié)議的簽署以及COC單一磋商文本的達成創(chuàng)造了條件。

最后，協(xié)調國機制的共同體建構功能也體現(xiàn)在新加坡的對華協(xié)調上。不同于泰國堅持區(qū)域問題區(qū)域解決的立場，新加坡支持美國在區(qū)域內的軍事存在，將其視作區(qū)域和平、穩(wěn)定和繁榮的保障(71)Jane Chan, “Singapore and the South China Sea: Being an Effective Coordinator and Honest Broker”, Asia Policy, No.21, 2016, pp.43-44.。新加坡在“南海仲裁案”結果公布后曾經兩次在公開場合支持“仲裁案”。一次是2016年8月李顯龍(Lee Hsien Loong)總理訪美期間，新加坡與美方發(fā)表聯(lián)合聲明，強調雙方“敦促相關國家不要采取可能導致緊張局勢升級的行動，包括將南海島礁進一步軍事化”(72)“MFA Press Statement: Official Visit by PM Lee Hsien Loong to the USA, 31 July to 5 August 2016”, Ministry of Foreign Affairs of Singapore, August 3, 2016, https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2016/08/MFA-Press-Statement-Official-Visit-by-PM-Lee-Hsien-Loong-to-the-USA_20160803；另一次則是在同年9月的不結盟運動會議上，新加坡積極推動在不結盟運動會議的共同文件中加入南海議題。相比其他東盟國家，新加坡對“仲裁案”的表態(tài)無疑最為高調，也是級別最高的(73)張明亮：《斡旋中“背書”——“東盟對華關系協(xié)調國”新加坡與南海問題》，《東南亞研究》2017年第4期。。

盡管如此，作為協(xié)調國的新加坡并沒有放棄說服中國認可它作為南海問題“中立協(xié)調者”的角色和重要性，而協(xié)調國的身份也在一定程度上約束了它在“仲裁案”上進一步為美國“背書”的企圖。例如，2016年7月“仲裁”結果公布后，雖然新加坡總理在出訪美國時表達了“支持”“仲裁案”結果的意見，但作為對華關系協(xié)調國，新加坡協(xié)調并促成了東盟不發(fā)表支持“裁決”結果的文件，并避免了在此后的東盟外長會聯(lián)合聲明中出現(xiàn)相關議題。同年8月15-16日，中國與東盟舉行落實《南海各方行為宣言》(DOC)第13次高官會和第18次聯(lián)合工作組會。會后，中國外交部副部長劉振民在回答記者提問時也肯定新加坡作為協(xié)調國發(fā)揮了重要作用(74)王盼盼：《不結盟運動首腦會閉幕，新加坡不顧反對妄提南海仲裁》，環(huán)球網，2016年9月21日，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJXInM。

2016年下半年以后，隨著菲律賓杜特爾特(Rodrigo Duterte)政府在外交上轉向實用主義，南海的緊張局勢亦有所轉圜。在這一背景下，新加坡調整了南海政策，更多從東盟的整體立場出發(fā)維持區(qū)域秩序的穩(wěn)定，為更好地扮演協(xié)調國角色奠定了基礎。2017年7月和9月，習近平主席先后兩次與李顯龍總理會談。會談中，李顯龍與習主席交流了南海局勢的進展，并強調“新加坡愿積極促進中國—東盟合作關系不斷深化?！?75)《習近平會見新加坡總理李顯龍》，新華社，2017年7月7日， http://www.xinhuanet.com//world/2017-07/07/c_1121277826.htm；《習近平會見新加坡總理李顯龍》，新華社，2017年9月20日，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-09/20/c_1121697507.htm值得注意的是，2017年10月，李顯龍時隔一年再度訪美。與2016年那次不同，這次的新美聯(lián)合聲明并沒有提及南海島礁的軍事化問題(76)“Joint Statement by the Republic of Singapore and the United States of America”, Ministry of Foreign Affairs of Singapore, October 25, 2017, https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2017/10/Joint-Statement-by-the-Republic-of-Singapore-and-the-United-States-of-America。在與美國外交關系協(xié)會交流時，李顯龍亦明確表示，南海問題不是中國與東盟關系的全部，而只是其中的一部分。盡管東盟國家有不同的利益和立場，但它們不愿意因為南海問題與中國發(fā)生沖突，而是渴望在彼此之間尋求共同點(77)“PM Lee Hsien Loong’s Speech and Dialogue at the Council on Foreign Relations”, Prime Minister’s Office of Singapore, October 25, 2017, https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/pm-lee-hsien-loongs-speech-and-dialogue-council-foreign-relations。誠然，新加坡在對“仲裁案”的態(tài)度上所發(fā)生的微妙變化是其從國家利益和中新關系角度出發(fā)作出的調整，但同時也與其作為東盟對華關系協(xié)調國受到的約束和對中國與東盟關系大局的考慮有關。正如李顯龍所說：“只有與東盟國家一起，新加坡在國際舞臺上的聲音才能被更有效地聽到。”(78)Chong Zi Liang, “National Day Rally 2016: Singapore Must Stand by Its Own Principles on South China Sea”, The Straits Times, August 21, 2016, https://www.straitstimes.com/politics/national-day-rally-2016-singapore-must-stand-by-its-own-principles-on-south-china-sea

最終，在新加坡協(xié)調國任期內，經過中國與新加坡“有效且建設性”的努力，中國與東盟除了簽署了上文提到的熱線平臺和CUES協(xié)議外，還于2017年5月提前達成了COC框架，并在次年7月通過了COC單一磋商文本的草案(79)“Transcript of Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan’s Written Interview with China Daily, 12 June 2017”, Ministry of Foreign Affairs of Singapore, June 12, 2017, https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2017/06/Transcript-of-Minister-for-Foreign-Affairs-Dr-Vivian-Balakrishnans-Written-Interview-with-China-Dail；Carl Thayer, “ASEAN and China Set to Agree on Single Draft South China Sea Code of Conduct”, The Diplomat, July 27, 2018, https://thediplomat.com/2018/07/asean-and-china-set-to-agree-on-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/。

3.菲律賓(2018年8月—2021年8月)

相比前兩任協(xié)調國，菲律賓協(xié)調南海問題的外交能力相對有限。但是，由于寄希望于有約束力的COC可以限制中國在南海的行動，菲律賓一直是COC磋商的積極支持者(80)Renato Cruz De Castro, “The Limits of Intergovernmentalism: The Philippines’ Changing Strategy in the South China Sea Dispute and Its Impact on the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.39, No.3, pp.340, 350.。加之中菲雙邊關系的改善，菲律賓在對華關系協(xié)調國任內表現(xiàn)出了推動COC談判的強大動力。

自2018年8月接任東盟對華關系協(xié)調國后，菲律賓的內、外協(xié)調努力主要表現(xiàn)為不斷設立時間表，并通過密集的會晤敦促相關國家加快磋商進程，以鞏固雙方建立在既有談判基礎上的互信。2018年11月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特在第21次中國—東盟領導人會議前宣布，COC談判初期進展順利，預計在2019年完成單一磋商文本的第一輪審讀(81)Patricia Lourdes Viray, “ASEAN, China See South China Sea Code First Draft by 2019”, Philstar Global, https://www.philstar.com/headlines/2018/11/14/1868553/asean-china-see-south-china-sea-code-first-draft-2019, 2018-11-14.。2019年6月22日，時任東盟輪值主席國泰國對外表示COC談判進展順利(82)Sean Quirk, “Water Wars: A Sinking Feeling in Philippine-China Relations”, Lawfare, June 27, 2019, https://www.lawfareblog.com/water-wars-sinking-feeling-philippine-china-relations。杜特爾特總統(tǒng)隨即反駁，表示不認同當前COC推進的速度，并對談判的拖延表達了擔憂和不滿。菲律賓政府的聲明則進一步指出，COC拖延越久，南海上發(fā)生沖突與誤判的可能性就越大(83)Chad de Guzman, “Duterte ‘Disappointed’ with Slow Pace of Negotiations for a Code of Conduct in South China Sea-Palace”, CNN Philippines, June 23, 2019, https://cnnphilippines.com/news/2019/6/23/Rody-Duterte-disappointment-slow-pace-South-China-Sea-Code-of-Conduct.html。一個月后，COC單一磋商文本提前完成一讀(84)丁子等：《COC單一磋商文本提前完成一讀》，人民網，2019年7月31日， http://world.people. com.cn/n1/2019/0731/c1002-31268070.html。同年8月，在對華進行工作訪問前夕，杜特爾特宣布他將推動COC盡快簽署以避免拖延并緩和南海地區(qū)的緊張局勢(85)Renato de Castro, “The Philippines’ Complicity in Creating China’s Vision of a Regional Order”, Business World, November 5, 2019, https://www.bworldonline.com/the-philippines-complicity-in-creating-chinas-vision-of-a-regional-order/。截至2019年10月，在菲律賓接任協(xié)調國后的14個月內，中國和東盟圍繞落實DOC召開了3次高官會和6次聯(lián)合工作組會議(86)分別是第16-18次落實DOC高官會和第25-30次落實DOC聯(lián)合工作組會議。參見《落實〈南海各方行為宣言〉第16次高官會在馬尼拉舉行》，中國外交部網站，2018年10月24日，https://www. fmprc.gov.cn/nanhai/chn/yfgk/201901/t20190128_8527581.html；《落實〈南海各方行為宣言〉第17次高官會在華成功舉行》，中國外交部網站，2019年5月19日，https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/wjbxw/201905/t20190519_8524776.htm；《落實〈南海各方行為宣言〉第18次高官會成功舉行》，中國外交部網站，2019年10月16日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbxw_new/202201/t20220113_10490974.shtml，其密度遠高于泰國和新加坡?lián)螀f(xié)調國時期。

盡管南海局勢在菲律賓的協(xié)調國任內總體較為穩(wěn)定，但菲律賓推動COC文本談判的努力依然面臨挑戰(zhàn)。2020年初，新冠肺炎疫情暴發(fā)，隨之而來的旅行限制使原定的COC線下磋商進程不得不暫停，雙方建立互信的措施也難以落實。為了應對這一局面，菲律賓積極勸說相關各方接受線上磋商，同時也不放棄尋求盡快重啟線下談判。在菲律賓的協(xié)調下，中國與東盟于2020年9月3日舉行了第一次落實DOC聯(lián)合工作組特別視頻會(87)《落實〈南海各方行為宣言〉聯(lián)合工作組特別視頻會成功舉行》，中國外交部網站，2020年9月3日， http://www3.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/sjxw_674887/t1811830.shtml。隨后，在9月9日召開的東盟—中國外長視頻會上，菲律賓外長洛欽(Teddy Locsin Jr)承諾11月前在菲律賓舉行面對面磋商，并積極推動單一磋商文本盡快完成二讀(88)Minh Anh, “COC Talks to Resume by December: Filipino FM”, Hanoi Times, September 9, 2020, http://hanoitimes.vn/coc-talks-to-resume-by-december-filipino-fm-314161.html。遺憾的是，由于疫情，這一承諾未能兌現(xiàn)。在同年11月舉行的東盟峰會上，杜特爾特總統(tǒng)再次表達了對盡快達成COC的期待，強調“我們已經為之等待了太長時間”(89)Pia Ranada, “Duterte at ASEAN Summit: Hague Ruling Can’t Be Ignored, Even By A Powerful Country”, Rappler, November 12, 2020, https://www.rappler.com/nation/duterte-message-about-hague-ruling-asean-summit-2020。2021年2月在接受菲律賓ABS-CBN新聞頻道采訪時，洛欽更是直言不諱地批評東盟國家試圖拖延COC進程，并對個別國家抵制線上磋商表達了強烈的不滿(90)Christia Marie Ramos, “Locsin Laments ‘Dribbling’ of South China Sea Code in Asean”, Inquirer.net, February 8, 2021, https://globalnation.inquirer.net/193697/locsin-laments-dribbling-of-south-china-sea-code-in-asean。

2021年初，隨著任期臨近尾聲而COC磋商仍然沒有太大進展，菲律賓方面表示“將全力推動COC的談判”，并強調菲律賓將在2021年協(xié)調國任期結束前促成COC的草案文本縮減至8頁(91)Michaela Del Callar, “Locsin: Philippines Opposes US Exclusion in South China Sea Code of Conduct”, GMA News Online, February 8, 2021, https://www.gmanetwork.com/news/news/nation/775030/locsin-philippines-opposes-us-exclusion-in-south-china-sea-code-of-conduct/story/。在中國與菲律賓的共同努力下，落實DOC第19次高官會在中斷了21個月后于2021年6月7日在重慶舉行。8月3日，菲律賓卸任協(xié)調國一職，由緬甸接任(92)Joyce Ann L. Rocamora, “PH Turns over ASEAN-China Coordinatorship to Myanmar”, Philippine News Agency, August 4, 2021, https://www.pna.gov.ph/articles/1149302。在菲律賓的協(xié)調下，從2020年疫情爆發(fā)到2021年7月間，東盟與中國共召開了1次高官會、2次聯(lián)合工作組會議以及5次聯(lián)合工作組特別視頻會(93)《落實〈南海各方行為宣言〉第19次高官會在重慶舉行》，中國外交部網站，2021年6月30日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/t1881826.shtml；《落實〈南海各方行為宣言〉聯(lián)合工作組舉行第五次特別視頻會》，中國外交部網站，2021年6月30日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/t1886845.shtml；《中國與東盟國家舉行落實〈南海各方行為宣言〉第32次聯(lián)合工作組會》，澎湃，2021年10月12日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13598628。東盟與中國也一致同意在疫情緩和時重啟COC的線下磋商(94)《王毅就打造更高水平中國東盟戰(zhàn)略伙伴關系提出六點建議》，中國外交部網站，2021年6月8日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1881931.shtml。

值得注意的是，盡管與前兩任協(xié)調國相比，菲律賓與中國的雙邊關系在過去幾年經歷了更多的波折，但菲律賓充分利用了與中國的分歧和紐帶積極促成東盟與中國的南海磋商。一方面，如前所述，作為南海島礁主權聲索國，菲律賓對于推動COC談判的進展有著很強的動力，希望通過COC來約束中國在南海的行為。在與新加坡交接前，時任菲律賓外長卡亞塔諾(Alan Peter Cayetano)就明確表達了在任期內推動COC談判以維持南海局勢穩(wěn)定的強烈意愿，并建設性地提出在COC文本中加入保護南海海洋生態(tài)環(huán)境的內容以豐富COC的內涵(95)Joyce Ann L. Rocamora, “PH Assumes Coordinatorship for ASEAN-China Dialogue”, Philippine News Agency, August 5, 2018, https://www.pna.gov.ph/articles/1043786。杜特爾特總統(tǒng)此后也多次指出，“缺少一個相關各國都遵守的行為準則已經導致一些本可以避免的沖突在南海地區(qū)發(fā)生”，因此推動COC進程對于維護區(qū)域穩(wěn)定至關重要(96)Renato de Castro, “The Philippines’ Complicity in Creating China’s Vision of a Regional Order”, Business World, November 5, 2019, https://www.bworldonline.com/the-philippines-complicity-in-creating-chinas-vision-of-a-regional-order/。另一方面，雖然此前中菲之間圍繞黃巖島主權和“仲裁案”有過激烈的沖突，但自2016年6月杜特爾特總統(tǒng)上臺后，菲律賓調整了在南海問題上的立場，與中國保持友好的雙邊關系。2018年4月，習近平在博鰲亞洲論壇會見杜特爾特總統(tǒng)時，對菲律賓即將擔任對華關系協(xié)調國表示了高度的信心和支持。他說：“菲律賓將接任中國—東盟關系協(xié)調國，中方愿同菲方密切溝通和配合，推動中國—東盟關系和東亞區(qū)域合作不斷發(fā)展?！?97)陳偉光等：《習近平會見菲律賓總統(tǒng)杜特爾特》，人民網，2018年4月11日，http://politics. people.com.cn/n1/2018/0411/c1024-29917867.html任期內與中國的良好關系與密切互動不僅使中國支持菲律賓的協(xié)調，也使它在東盟內部的協(xié)調中有了更多議價的籌碼，從而為其促成COC談判創(chuàng)造了條件。

此外，協(xié)調國機制也在一定程度上約束了菲律賓在南海問題上的單邊行動。在2018年4月召開的第32次東盟峰會上，當時還不是東盟對華關系協(xié)調國的菲律賓曾聯(lián)合越南，要求在聲明文本中插入“我們歡迎依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》附件7設立的仲裁庭于2016年7月12日公布的結果”的表述(98)Carl Thayer, “The South China Sea and ASEAN’s 32nd Summit Meeting”, The Diplomat, April 26, 2018, https://thediplomat.com/2018/04/the-south-china-sea-and-aseans-32nd-summit-meeting/。雖然這一條最后由于其他東盟國家的反對而沒有通過，但很多人擔心菲律賓的單邊行動會成為COC談判中的一大變數(shù)。4個月后，菲律賓接替新加坡成為東盟對華關系協(xié)調國。然而，不同于此前的預期，在擔任對華關系協(xié)調國期間，菲律賓不僅在代表東盟與中國進行的對話中沒有提及“仲裁案”相關問題，而且成為了COC進程的主要推動力量。

盡管由于遇到了新冠肺炎疫情以及美國試圖介入南海問題的不利局面，COC未能在菲律賓的協(xié)調國任內如期簽署，但作為協(xié)調國的職責推動了菲律賓積極尋求東盟內部共識(而非單邊行動)，也維護了南海地區(qū)安全秩序的總體穩(wěn)定。正如杜特爾特總統(tǒng)在2019年第34次東盟峰會上所說：“東盟必須鞏固團結……說服各方保持克制并避免可能導致局勢復雜化的行動?！?99)Rambo Talabong, “Duterte in ASEAN: Let’s Exercise ‘Self-Restraint’ in South China Sea”, Rappler, November 3, 2019, https://www.rappler.com/nation/duterte-to-asean-exercise-self-restraint-south-china-sea

以上的探討證明，協(xié)調國在東盟的對外關系中發(fā)揮了協(xié)調內外關系、調動國家層面的外交資源和建構共同體意識的作用(詳見表3)。但不可否認的是，協(xié)調國機制缺乏剛性的制度框架，也沒有明確的決策和約束機制，因此它的績效高度依賴于具體執(zhí)行國家的能力和意愿。這就意味著不同成員國的外交策略、在東盟內的地位、與焦點議題的利益相關度及其國內政治過程都將影響其作為協(xié)調國在具體問題上的協(xié)調效率，也使得對協(xié)調國機制的客觀評價幾乎不太可能。

表3 東盟對華關系協(xié)調國在南海問題上協(xié)調工作的比較

五 協(xié)調國機制的局限性

協(xié)調國機制無疑是東盟對外關系實踐中的一項有益探索與創(chuàng)新，也為缺少共同外交政策的政治共同體進行有效的對外交往提供了新的思路。但是，這一機制在實踐中并非必然成功，而是受制于特定協(xié)調國自身的能力和主動性，也可能因為協(xié)調國國內的因素而使東盟對外“雙邊”關系受到影響。換言之，相比更具權威性和穩(wěn)定性的共同外交政策，協(xié)調國機制只是東盟在組織能力和外交資源受限背景下的權宜之計。

首先，協(xié)調國外交能力的差異會使東盟與特定對話伙伴之間的關系面臨一定程度的不確定性。例如，緬甸在2021年8月初接替菲律賓成為東盟新一任對華關系協(xié)調國。相比2021年1-7月中國與東盟共計召開了6次落實DOC聯(lián)合工作組會議和1次高官會，緬甸在接替菲律賓成為協(xié)調國以后的14個月內(截至2022年10月3日)，雙方僅就南海問題舉行過5次聯(lián)合工作組磋商(100)《中國與東盟國家舉行落實〈南海各方行為宣言〉第33次聯(lián)合工作組會議》，中國外交部網站，2021年10月15日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/sjxw_674887/t1914817.shtml；《中國與東盟國家舉行落實〈南海各方行為宣言〉第34次聯(lián)合工作組會》，中國外交部網站，2021年11月11日， https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/sjxw_674887/202111/t20211111_10447030.shtml；《中國與東盟國家舉行落實〈南海各方行為宣言〉第35次聯(lián)合工作組會》，中國外交部網站，2022年3月9日，https://www.mfa.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/202203/t20220309_10650239.shtml；《落實〈南海各方行為宣言〉第36次聯(lián)合工作組會在柬埔寨舉行》，中國外交部網站，2022年5月27日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/202205/t20220527_10693564.shtml；《落實〈南海各方行為宣言〉第37次聯(lián)合工作組會在柬埔寨舉行》，中國外交部網站，2022年10月4日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/202210/t20221004_10777140.shtml，溝通的頻率和級別不如菲律賓擔任協(xié)調國時期。這與緬甸自身的外交協(xié)調能力不足和對南海問題的關注度低不無關系。

其次，協(xié)調國的國內政治也可能影響該國在對外關系中的協(xié)調能力和績效，對于國家能力存在局限的協(xié)調國來說更是如此。泰國在擔任對華關系協(xié)調國期間經歷過一次軍事政變，但因為整體國家能力較強且政變的社會影響有限，因此泰國外交部門的工作未受到影響，職業(yè)外交官們在南海問題的協(xié)調上依然活躍(101)Kaewkamol Pitakdumrongkit, “Coordinating the South China Sea Issue”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol.15, No.3， 2015, p.416.。但是，當緬甸在2021年2月遭遇政治變動后，國內政治的動蕩以及軍方與東盟的關系制約了其行使對華關系協(xié)調國的職責。特別是由于緬甸領導人未能獲邀出席于2021年10月26-28日召開的第38次和第39次東盟峰會及系列峰會，東盟不得不因為技術原因而推遲一天發(fā)布《東盟—中國領導人聲明》并宣布雙方建立全面戰(zhàn)略伙伴關系(102)Kavi Chongkittavorn, “ASEAN and the Myanmar Quagmire: China’s Next Move”, The Irrawaddy, November 1, 2021, https://www.irrawaddy.com/opinion/guest-column/asean-and-the-myanmar-quagmire-chinas-next-move.html。11月22日，緬甸領導人再次被排除在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會之外，本應由中國和東盟對華關系協(xié)調國緬甸領導人共同主持的峰會也臨時改為由中國和東盟輪值主席國文萊領導人共同主持(103)《中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會聯(lián)合聲明——面向和平、安全、繁榮和可持續(xù)發(fā)展的全面戰(zhàn)略伙伴關系》，中國外交部網站，2021年11月22日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202111/t20211122_10451473.shtml。雖然在文萊的努力下，協(xié)調國的缺位并未造成嚴重的外交事故，但這也不得不讓人擔憂一個國內政局不穩(wěn)的協(xié)調國可能給對話伙伴與東盟關系造成的附帶損害。

再次，協(xié)調國與輪值主席國的能力差異有可能影響協(xié)調國機制的有效性。例如，新加坡因為其強大的軟實力而被譽為東盟的“大腦”(104)張潔：《中國周邊安全形勢評估(2017)：大國關系與地區(qū)秩序》，社會科學文獻出版社，2017年，第176頁。。2016年，它作為東盟對華關系協(xié)調國在南海問題上表現(xiàn)強勢，甚至在不結盟運動峰會上代替時任主席國老撾充當東盟的發(fā)言人，要求在會議成果文件中“片面渲染有關涉南海內容”。這一做法不僅事實上“架空”了主席國，甚至一度讓中國質疑東盟在這個問題上的共識(105)《2016年9月27日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會》，中國外交部網站，2016年9月27日，https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/fyrbt/201609/t20160927_8522183.htm。盡管協(xié)調國與主席國的角色經?；檠a充，但當其中一方有鮮明的立場而另一方能力又有所不足的情況下，強勢方就有可能主導局勢并影響東盟與對話伙伴的關系。

最后，對話伙伴關系凍結機制的放開給協(xié)調國機制的有效運作帶來了現(xiàn)實的困難。如前所述，東盟自1999年起凍結了全面對話伙伴的申請，從而使它的數(shù)量維持在與東盟成員國數(shù)量一致的10個。這也是東盟對話關系協(xié)調國機制得以按三年一屆輪替的前提。但是，2021年8月2日，東盟接受脫離歐盟的英國作為其第11個對話伙伴，并在同年10月召開的東盟峰會上任命東盟與歐盟關系協(xié)調國菲律賓同時兼任與英國關系的協(xié)調國(106)ASEAN, “Joint Communique of the 54th ASEAN Foreign Ministers’ Meeting”, August 2, 2021, https://asean.org/storage/Joint-Communique-of-the-54th-ASEAN-Foreign-Ministers-Meeting-FINAL.pdf; ASEAN, “Chairman’s Statement of the 38th and 39th ASEAN Summits”, October 26, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-38th-and-39th-ASEAN-Summits-26-Oct.pdf。然而，由一國兼任只是臨時措施，下一步東盟將如何合理安排10個成員國擔任11個對話伙伴的協(xié)調國也將成為對東盟的一個挑戰(zhàn)。進而，當凍結機制被放開后，其他與東盟關系密切且已經成為東盟領域對話伙伴或發(fā)展伙伴的國家(如巴基斯坦)如果申請成為全面對話伙伴，東盟又將如何處理？這是未來一段時間東盟協(xié)調國機制迫切需要解決的問題。

結 語

協(xié)調國機制是東盟在對外關系實踐中逐漸形成的制度創(chuàng)新，也在操作層面解決了在沒有共同外交政策的情況下，政治共同體如何作為一個整體與外部力量進行對話與交流的現(xiàn)實問題。正如文中多次提到，對于協(xié)調國機制的認識不能脫離東盟國家間的發(fā)展差距及其面臨的整體地緣政治環(huán)境，而“東盟方式”以及成員國對主權的敏感性又使得它們暫時難以形成共同外交政策和執(zhí)行該政策的官僚機構。正是在這樣的背景下，協(xié)調國機制成為東盟對外關系制度體系中的一部分，與輪值主席國和秘書處互相配合與補充，共同促進了東盟對外關系的靈活性和能動性。

對話關系協(xié)調國機制并不是政治共同體處理對外關系的理想方式，它的局限性在現(xiàn)實中亦顯而易見。但它是東盟在客觀條件限制下的重要制度創(chuàng)新，平衡了“東盟方式”與東盟共同體建設，以及對外關系規(guī)模與有效性之間的矛盾，為發(fā)展中國家整合彼此力量，更好地參與國際事務提供了一種新的思路和有益參考。類似的機制也可以拓展到區(qū)域組織之外、更為松散的利益聯(lián)盟，為它們在國際談判領域爭取議價權創(chuàng)造條件。