鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨的困境及解決對(duì)策

王藝燁

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130022）

0 引言

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)有效供給是全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。其中，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展是農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，60周歲及以上的城鎮(zhèn)和農(nóng)村老年人口比例分別為15.82%、23.81%，相差7.99個(gè)百分點(diǎn)［1］。預(yù)計(jì)到2035年，我國農(nóng)村60周歲及以上老年人口在農(nóng)村人口中占比將達(dá)37.7%，老齡化“城鄉(xiāng)倒置”現(xiàn)象將進(jìn)一步加劇。同時(shí)，隨著農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)嬗變，農(nóng)村空巢老人和留守老人的數(shù)量急劇增加，并且農(nóng)村呈現(xiàn)日益分散化的人口分布特征，由此對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)［2］。深入探究我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展困境，并提出完善發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的建議，對(duì)全面推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系

一方面，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中解決我國農(nóng)村公共服務(wù)供給不足問題的關(guān)鍵，也是衡量農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展成效的重要指標(biāo)。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展關(guān)系到億萬農(nóng)民的福祉，也關(guān)系到國家發(fā)展全局，因此發(fā)展好農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須應(yīng)對(duì)的議題［3］。

2 我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨的困境

我國農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度高于城鎮(zhèn)，因城市化發(fā)展和人口遷移，失能老人、高齡高人和空巢老人增多，給養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療保障帶來沉重的壓力，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中所要面臨的困境。由于老年人身體機(jī)能逐漸退化，特別是失能老人和高齡老人，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)項(xiàng)目方面的醫(yī)療護(hù)理、生活照料、精神關(guān)懷等有更深層次迫切的需求。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)城市而言較低，各種養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和資源較為匱乏。

2.1 農(nóng)民養(yǎng)老金水平偏低，難以支撐購買養(yǎng)老服務(wù)

目前，我國初步形成了以家庭贍養(yǎng)為基礎(chǔ)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施保基本、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院兜底的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給格局［4］。近年來，國家不斷提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，由最開始試點(diǎn)期間的每月50元左右，提高至2020年7月的每月93元。2020年，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金月均174元，養(yǎng)老金水平偏低，“未富先老”的局面已經(jīng)形成，農(nóng)村老人購買養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)沉重［5］。由于農(nóng)村老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求不足，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)展較為遲緩。

2.2 大量農(nóng)村失能、空巢和高齡老人的養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增長

一方面，農(nóng)村失能老年人數(shù)量多。據(jù)預(yù)測(cè)，我國農(nóng)村常住老年人口規(guī)模呈上升趨勢(shì)，且增長速度快，至2035年左右將達(dá)約1.62億人的峰值。其中，處于健康狀態(tài)的農(nóng)村常住老年人規(guī)模在2035年左右達(dá)到1.31億人；有功能障礙的農(nóng)村常住老年人規(guī)模將持續(xù)攀升，預(yù)計(jì)到2035年將增至約2 261萬人；重度失能的農(nóng)村老年人規(guī)?？焖倥噬A(yù)計(jì)到2035年左右將達(dá)到769萬人［6］。失能老人對(duì)護(hù)理服務(wù)的需求較大，特別是重度失能老年人，需要專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。另一方面，農(nóng)村空巢老年人規(guī)模大。隨著城市化的發(fā)展和民工潮的出現(xiàn)，越來越多的農(nóng)村青壯年選擇到城市工作，老年人則留守農(nóng)村，使得農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)嬗變。農(nóng)村空巢老人收入大多依靠田間勞動(dòng)或者子女給予生活費(fèi)，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)及醫(yī)療保障還不夠健全的情況下，農(nóng)村空巢老人缺乏抵抗疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力［7］。可能出現(xiàn)一旦老人身患重病就需要高昂的醫(yī)療費(fèi)用的情況，這對(duì)于一個(gè)農(nóng)村家庭來說是非常嚴(yán)峻的問題。此外，農(nóng)村老年人出現(xiàn)高齡化、失能化和空巢化疊加情況，使得加強(qiáng)高質(zhì)量醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給迫在眉睫。

2.3 農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施和資源配置嚴(yán)重不足

近年來，黨和政府頒布多方面的農(nóng)村老年人養(yǎng)老政策，但城鄉(xiāng)之間公共資源配置不均衡，城市社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施占比72.5%，而農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率為6.5%，連城市的1/10不及。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，很多農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)資源配置嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年末，全國農(nóng)村各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總計(jì)超2萬家；村級(jí)互助養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)如農(nóng)村互助幸福院、頤養(yǎng)之家等的總體數(shù)量為10.8萬家；全國農(nóng)村敬老院數(shù)量大幅增加，但難以滿足農(nóng)村高齡老人、農(nóng)村失能老人與農(nóng)村空巢老人的長期需求［8］。這不僅直接影響農(nóng)村老年人的晚年養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，而且導(dǎo)致農(nóng)村老年人對(duì)未來生活產(chǎn)生消極、悲觀的心態(tài)。

2.4 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人力資源極度匱乏

我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)人才的培養(yǎng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制不健全，導(dǎo)致具備專業(yè)醫(yī)療護(hù)理知識(shí)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)人員極為匱乏［9］。我國農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大部分存在照護(hù)人員不足的問題，通常一個(gè)護(hù)工負(fù)責(zé)照顧多個(gè)老人。同時(shí)，多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有聘請(qǐng)專職的醫(yī)護(hù)人員，大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村醫(yī)院的醫(yī)生兼職，或由已經(jīng)退休的醫(yī)護(hù)人員負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中老年人的日常護(hù)理工作。但是，因?yàn)檗r(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員的薪酬待遇水平較低、工作環(huán)境較為艱苦等，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員招聘困難，人員流失率較高等［10-11］。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下打破農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展困境的對(duì)策

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的有序融合，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，有效推動(dòng)“三農(nóng)”工作的開展，強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的薄弱環(huán)節(jié)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)民共享發(fā)展成果、農(nóng)民生活更加富裕的鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)。

3.1 建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入保障機(jī)制

實(shí)施并創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略多元投入保障機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加大統(tǒng)籌資產(chǎn)、資金、資源的整合力度，引導(dǎo)資金向村集體經(jīng)濟(jì)薄弱村傾斜，增強(qiáng)“造血”功能，提高農(nóng)村公共服務(wù)能力。將農(nóng)村老年人購買養(yǎng)老服務(wù)資金列入鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金，保障養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入的穩(wěn)定性，確保養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配。建立農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，明確養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人群和服務(wù)提供者，并將家庭養(yǎng)老、互助養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合。發(fā)展體系健全、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，推動(dòng)出臺(tái)個(gè)人養(yǎng)老金制度，積極推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的全方位、多支柱體系建設(shè)。通過探究資產(chǎn)收益扶持制度等方式方法提升農(nóng)村老年人的收入，并加強(qiáng)農(nóng)村老年人生活、醫(yī)療、精神等全方面、多層次優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)供給，以提升農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)工作能力［12-14］。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給

注重以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，既可滿足失能和高齡老人的醫(yī)療衛(wèi)生需求，又可滿足其養(yǎng)老服務(wù)需求。首先，為了應(yīng)對(duì)人口老齡化，健全社會(huì)保障體系，并滿足農(nóng)村大量失能、空巢和高齡老人的需求，應(yīng)完善我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，并做好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的銜接工作。其次，要聚焦養(yǎng)老服務(wù)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效探索鄉(xiāng)村的價(jià)值定位和功能屬性，并聚集養(yǎng)老服務(wù)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資源要素，通過完善村集體購買、PPP等多種方式，因地制宜地建設(shè)具有鄉(xiāng)村特色的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)基地，購入充足數(shù)量的醫(yī)療設(shè)備和硬件設(shè)施，引進(jìn)更多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源加大醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的供給力度，使鄉(xiāng)村在醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)等方面全面振興［15-17］。

3.3 優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施和資源配置

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把鄉(xiāng)村放在了與城市平等的地位上，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的發(fā)展活力，構(gòu)建新時(shí)代平衡穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。各類養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置不僅要貫徹可持續(xù)發(fā)展、節(jié)約集約、均等均衡和開放共享的原則，還需考慮與城鎮(zhèn)地區(qū)各類養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施的共建共享，促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施一體化建設(shè)。大規(guī)模的農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，雖然對(duì)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的貢獻(xiàn)是毋庸置疑的，但卻造成農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象突出。由于農(nóng)村宅基地空置，使得土地資源及其上的房屋建筑物成為閑置品。為優(yōu)化配置農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)資源，需要盤活農(nóng)村閑置土地資源，從而使得閑置土地成為公共養(yǎng)老服務(wù)供給的重要資源，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基本生活服務(wù)和高質(zhì)量的長期護(hù)理服務(wù)有序發(fā)展。這便能優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源配置，提高農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展［18］。

3.4 完善養(yǎng)老服務(wù)的人才隊(duì)伍建設(shè)

實(shí)現(xiàn)人才振興，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍是鄉(xiāng)村人才振興的基本人力資源保障。各地農(nóng)村需要給老年人提供飲食起居、家政保潔、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)療養(yǎng)和精神撫慰等多種類的養(yǎng)老服務(wù)，需要來自不同行業(yè)的人才共同參與。建立并完善鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高養(yǎng)老服務(wù)人才待遇，能有效避免養(yǎng)老服務(wù)人員流失。在高校有針對(duì)性地開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)課程，建設(shè)養(yǎng)老護(hù)理人員專業(yè)化培訓(xùn)基地。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員從業(yè)能力、職業(yè)道德、職業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)人員管理，逐步加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)［19］。