“新興風(fēng)險與公共安全體系的適應(yīng)能力研究”(13AGL009)項目介紹

1 研究意義價值

本研究嘗試為中國當前防范化解重大風(fēng)險戰(zhàn)略提供新的政策啟示。本研究的理論意義在于：完整地提出了“適應(yīng)性應(yīng)急管理”的概念框架、理論命題和政策框架，系統(tǒng)地探索了應(yīng)對新興風(fēng)險挑戰(zhàn)的新機制。

本研究的應(yīng)用價值在于：在總體國家安全觀下，“適應(yīng)性應(yīng)急管理”的概念框架和內(nèi)在邏輯為預(yù)判中國應(yīng)急管理體系發(fā)展變革的走向提供了理論參照；在防范化解重大風(fēng)險的背景下，發(fā)展適應(yīng)性管理的整合性政策框架可為解決實踐中“應(yīng)急失靈”問題提供政策工具，為探索防范化解重大公共安全風(fēng)險的新機制提供理論支持。

2 研究主要觀點

研究通過對適應(yīng)性應(yīng)急管理的概念框架與理論內(nèi)涵、中國情境中適應(yīng)性應(yīng)急管理的理論命題、適應(yīng)性應(yīng)急管理的整合性政策框架的闡述形成以下觀點：

(1)“應(yīng)急失靈”是應(yīng)急管理實踐中存在的普遍現(xiàn)象。從過去15年的實踐來看，應(yīng)急管理經(jīng)常遭遇“失靈”，既有局部性“失靈”，也有整體性“失靈”，尤其是在 2008年“南方雪災(zāi)”、2011 年“動車事故”、2015 年“天津爆炸”等極端自然災(zāi)害或重大事故災(zāi)難中，應(yīng)急管理幾乎遭遇整體性“失靈”。

(2)中國應(yīng)急管理頻繁遭遇“失靈”，既與中國的應(yīng)急管理體系夠成不熟有關(guān)，但更根本的原因在于新興風(fēng)險帶來的挑戰(zhàn)。新興風(fēng)險是新的風(fēng)險或在陌生情境中顯現(xiàn)的熟悉風(fēng)險，與主要為應(yīng)對熟悉風(fēng)險而設(shè)計的應(yīng)急管理體系存在著內(nèi)在的張力。

(3)新興風(fēng)險在本質(zhì)上是風(fēng)險社會的產(chǎn)物。隨著風(fēng)險社會的不斷演化，新興風(fēng)險的挑戰(zhàn)將長期存在。要應(yīng)對和化解新興風(fēng)險的挑戰(zhàn)，不能總靠“急事特辦”，而是要發(fā)現(xiàn)新興風(fēng)險治理的一般原理，建立長效制度，最務(wù)實的做法就是以現(xiàn)有應(yīng)急管理體系為基礎(chǔ)，加強應(yīng)急管理體系的適應(yīng)能力，發(fā)展適應(yīng)性應(yīng)急管理。

(4)從總體上看，中國當前同時面臨三大類風(fēng)險——社會安全風(fēng)險、公共安全風(fēng)險、國家安全風(fēng)險——的挑戰(zhàn)。防范化解重大風(fēng)險既要有系統(tǒng)性，以避免三大類風(fēng)險的疊加、耦合與共振；也要有針對性，面向不同類別的風(fēng)險精準施策。

(5)“適應(yīng)性應(yīng)急管理”作為概念框架既是對“綜合化應(yīng)急管理”概念框架的發(fā)展，也是對“應(yīng)急響應(yīng)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)”概念框架的擴展，是基于中國應(yīng)急管理實踐的理論創(chuàng)新。

(6)綜合化應(yīng)急管理主要解決的是整合性問題，在應(yīng)對常規(guī)風(fēng)險的挑戰(zhàn)上有優(yōu)勢；適應(yīng)性應(yīng)急管理主要強調(diào)應(yīng)急管理對于外部復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)，以應(yīng)對新興風(fēng)險的挑戰(zhàn)。2003 年“非典”之后，中國發(fā)展的“一案三制”體系在本質(zhì)上就是綜合化應(yīng)急管理。2018 年，應(yīng)急管理部成立之后，雖然應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)和功能定位發(fā)生了變化，但仍然在綜合化應(yīng)急管理的范疇之內(nèi)。在防范化解重大風(fēng)險的背景下，要應(yīng)對新興風(fēng)險的挑戰(zhàn)，避免“應(yīng)急失靈”，中國應(yīng)急管理的總體發(fā)展走向是從綜合化應(yīng)急管理到適應(yīng)性應(yīng)急管理。

(7)適應(yīng)性應(yīng)急管理在理論上包括目標、結(jié)構(gòu)、過程、功能4個維度。其中，目標是主觀動機，功能是客觀后果，二者是一對范疇；過程是行動路徑，結(jié)構(gòu)是主體關(guān)系，二者是一對范疇。適應(yīng)性應(yīng)急管理的邏輯預(yù)設(shè)是：要應(yīng)對和化解新興風(fēng)險的挑戰(zhàn)，避免“應(yīng)急失靈”，實現(xiàn)目標和結(jié)果的有機統(tǒng)一，主要依靠應(yīng)急管理過程與結(jié)構(gòu)2種適應(yīng)機制。在過程上，適應(yīng)性應(yīng)急管理涵蓋基于響應(yīng)的適應(yīng)和基于恢復(fù)的適應(yīng)，以及以應(yīng)急準備提升應(yīng)急響應(yīng)、以災(zāi)后恢復(fù)推動風(fēng)險減緩/預(yù)防。在結(jié)構(gòu)上，適應(yīng)性應(yīng)急管理強調(diào)基于多主體交互的相互適應(yīng)、協(xié)同行動和整體績效。從“過程—結(jié)構(gòu)”這一對范疇的共生關(guān)系來看，無論是基于響應(yīng)的適應(yīng)，還是基于恢復(fù)的適應(yīng)，或者以應(yīng)急準備提升應(yīng)急響應(yīng)、以災(zāi)后恢復(fù)推動風(fēng)險減緩/預(yù)防，都是基于多主體交互的相互適應(yīng)、協(xié)同行動和集體績效。

(8)在中國情境中，應(yīng)急適應(yīng)是普遍存在的現(xiàn)象?；?2008 年“汶川地震”、2011 年“動車事故”、2013 年“蘆山地震”、2014 年“魯?shù)榈卣稹薄?015 年“天津爆炸”、2016 年“阜寧龍卷風(fēng)”的案例研究顯示，在中國情境中，應(yīng)急響應(yīng)都或多或少存在以“一案三制”為基礎(chǔ)的適應(yīng)。

(9)在中國情境中，以“一案三制”為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理主要存在2種適應(yīng)機制：一是突生機制，即主要通過社會力量的參與提升應(yīng)急響應(yīng)的適應(yīng)能力；二是動員機制，即主要通過政治體系的介入提升應(yīng)急響應(yīng)的適應(yīng)能力。與之相應(yīng)，應(yīng)急響應(yīng)在理論上主要存在3種選擇：一是“制度模式”；二是“制度模式”+“突生模式”；三是“制度模式”+“突生模式”+“動員模式”。

(10)2007 年發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》將“一案三制”體系限定在行政管理的范疇之內(nèi)，這雖然約束了應(yīng)急管理的制度空間，但也為“一案三制”體系主要向社會體系、政治體系擴展留下了彈性空間。

3 研究創(chuàng)新

本研究的學(xué)術(shù)價值主要在于：將演繹邏輯的案例研究和基于歸納邏輯的案例研究進行結(jié)合，完整地提出“適應(yīng)性應(yīng)急管理”的概念框架，明確其理論內(nèi)涵；進而結(jié)合中國情境，識別適應(yīng)性應(yīng)急管理的運行機理，提出發(fā)展適應(yīng)性管理的整合性政策框架。

“適應(yīng)性應(yīng)急管理”作為概念框架的創(chuàng)新價值在于：既是對“綜合應(yīng)急管理”(全世界范圍內(nèi)應(yīng)急管理實踐最為主流的理論基礎(chǔ)，提出于20世紀70年代)的發(fā)展，也是對“應(yīng)急響應(yīng)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論”(應(yīng)急管理研究中最具統(tǒng)攝性的理論框架，提出于20世紀90年代)的擴展。