周曉燕，何 偉，屈優(yōu)優(yōu)，劉 露

(1.臺(tái)州市生態(tài)環(huán)境局臨海分局,浙江 臺(tái)州 317000；2.浙江省固廢利用處置與土壤修復(fù)行業(yè)協(xié)會(huì)，浙江 臺(tái)州 317000；3.臨海市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站，浙江 臺(tái)州 317000)

我國流域面積廣闊，水污染問題較為嚴(yán)重，不僅造成了巨大的水資源缺口，而且會(huì)影響周邊群眾的正常生產(chǎn)生活。近年來我國環(huán)境保護(hù)力度持續(xù)提升，對水污染綜合治理的重視程度明顯提高，由政府及環(huán)保部門主導(dǎo)制定了一系列政策、采取多元化措施致力于節(jié)約水資源、改善與恢復(fù)水環(huán)境。但受到傳統(tǒng)水污染治理理念、方法與技術(shù)措施的制約與影響，使得水污染治理效果難以達(dá)到預(yù)期，加之伴隨著城鎮(zhèn)一體化的發(fā)展，我國污水排放總量明顯提升，大量污水的涌入加大了水環(huán)境的承載負(fù)荷，并且提升了水污染的治理難度。因此，在環(huán)境保護(hù)視域下，應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)方法論看待水污染治理，采取協(xié)同行動(dòng)并多措并舉以切實(shí)解決水污染問題。

1 環(huán)境保護(hù)中水資源及水環(huán)境現(xiàn)狀

水環(huán)境是自然生態(tài)環(huán)境的有機(jī)組成部分，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，主要用于生活飲用、工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田灌溉等。加大環(huán)境保護(hù)中的水污染治理力度，關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，更關(guān)乎著人們的合法權(quán)益。若想采取有效措施控制住水質(zhì)惡化趨勢，恢復(fù)遭到人為干擾或破壞的水環(huán)境，相關(guān)部門要把握當(dāng)前我國水資源及水環(huán)境現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上精準(zhǔn)施策、提質(zhì)增效。

1.1 環(huán)境保護(hù)下水資源現(xiàn)狀

水利部2021年7月發(fā)布的《中國水資源公報(bào)》顯示，截至2020年全國水資源總量為31 605.2億m3，超出多年平均值14%。其中地表水資源總量為30 407.0億m3，地下水資源總量為8 553.5億m3，地下水與地表水資源不重復(fù)量為1 198.2億m3?？傮w而言，全國水資源總量從2015年的27 962億m3增長至2020年的31 605.2億m3，增長率達(dá)到13%，表明我國水資源保護(hù)工作已取得顯著成效。但我國人口基數(shù)規(guī)模龐大，人均水資源量僅為2 194 m3/人，按照國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，我國為輕度缺水國家。加之我國地域遼闊，水資源分布不均衡，使得部分地區(qū)水資源匱乏，水污染問題的日益嚴(yán)峻也使得此類地區(qū)存在巨大的水資源缺口[1]。

從水資源利用層面看。截至2020年全國用水總量為5 812.9億m3，其中生活用水為863.1億m3，工業(yè)用水為1 030.4億m3，農(nóng)業(yè)用水為3 612.4億m3，人工生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水為307.0億m3。與去年同期相比，全國用水量減少了208.3億m3。伴隨著供給側(cè)改革進(jìn)程的逐步深化，工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，全民節(jié)水意識(shí)及環(huán)保意識(shí)的顯著提升，我國水資源保護(hù)工作正在穩(wěn)步開展。但龐大的用水量意味著污水排放量的增加，大量污水的涌入加大了水環(huán)境承載負(fù)荷，加之部分地區(qū)環(huán)境保護(hù)及水污染治理力度不足，使得周邊水體的污染問題嚴(yán)峻，已經(jīng)威脅到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

1.2 環(huán)境保護(hù)下水環(huán)境現(xiàn)狀

2021年《全國地表水水質(zhì)月報(bào)告》顯示，全國地表水總體水質(zhì)良好，Ⅰ類水質(zhì)斷面占比為10.3%，Ⅱ類水質(zhì)斷面占比為50.7%，Ⅲ類水質(zhì)斷面占比為27.2%，Ⅳ類水質(zhì)斷面占比為8.9%，Ⅴ類水質(zhì)斷面占為1.8%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占比為1.1%。與去年同期相比，全國地表水水質(zhì)有所改善。

全國主要河流總體水質(zhì)為優(yōu)，所監(jiān)測的1 的654條主要河流3022個(gè)斷面中，Ⅰ類水質(zhì)斷面占比為11.4%，Ⅱ類水質(zhì)斷面占比為53.5%，Ⅲ類水質(zhì)斷面占比為7.4%，Ⅳ類水質(zhì)斷面占比1.4%，Ⅴ類水質(zhì)斷面占比1.0%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占比1.1%。

總體而言，我國水污染問題得到了有效控制，水環(huán)境承載力及質(zhì)量有所提升，但近年來頻發(fā)的浙江省杭州市西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)湖埠村自來水異常、云南省瑞麗江水變“血水”污染、湖南省永州市江永縣上白象村水污染、伊春鹿鳴礦業(yè)尾礦庫泄漏等水污染表明，目前我國水污染問題尚未得到根本性解決，頻發(fā)的時(shí)間引發(fā)人們對水質(zhì)的擔(dān)心、憂心與廣泛關(guān)注，如何提升水污染治理水平、切實(shí)解決水污染問題、保護(hù)水資源已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)中一項(xiàng)重要課題[2]。

2 環(huán)境保護(hù)中水污染治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

水污染治理是的環(huán)境保護(hù)中一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性與持續(xù)性工程，不僅需要各級政府及相關(guān)部門的高度重視，發(fā)揮自身政策引領(lǐng)及財(cái)政支持的作用，還需要社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等多元治理主體達(dá)成共識(shí)、高效配合、協(xié)同行動(dòng)。近年來，我國環(huán)境保護(hù)中水污染治理力度逐漸提升，但受到傳統(tǒng)水污染治理理念、治理方法、治理模式的制約，使得當(dāng)前環(huán)境保護(hù)中水污染治理依然面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。

2.1 各主體間水污染治理理念沖突

環(huán)境保護(hù)中水污染治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工程，不僅涉及到眾多政府部門，而且吸納了民主監(jiān)督、社會(huì)資本入駐及社會(huì)組織的協(xié)同配合，因各方主體在水污染治理目標(biāo)及利益訴求上具有明顯的差異性，導(dǎo)致各方主體在水污染治理理念上存在較大沖突，具體表現(xiàn)為政府相關(guān)部門之間治理職能的沖突、政府相關(guān)部門與社會(huì)經(jīng)營主體間的沖突、政府相關(guān)部門與水污染治理社會(huì)組織間的沖突等。首先，政府內(nèi)部雖然目前已經(jīng)采取協(xié)同行動(dòng)，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)等共享水環(huán)境及水資源信息，致力于采取協(xié)同行動(dòng)以加強(qiáng)水污染治理，但因權(quán)責(zé)劃分不清晰、職能交叉重疊、集中決策機(jī)制不完善、日常工作配合程度不足，導(dǎo)致在水污染治理上難以形成合力；其次，各社會(huì)經(jīng)營主體的水污染治理意識(shí)、污水控制排放意識(shí)缺乏持久性，通常為應(yīng)付檢查進(jìn)行短期處理，未能認(rèn)識(shí)到自身在水污染治理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，加大了水污染治理難度；最后，不以營利為目的的社會(huì)組織具有服務(wù)性與靈活性特點(diǎn)，但其資源、資金及人力有限，在運(yùn)作上不可避免地會(huì)陷入“志愿失靈”困境，僅能應(yīng)對社區(qū)管理等微觀層面的活動(dòng)，對于系統(tǒng)龐雜且高度持續(xù)的水污染治理缺乏行動(dòng)力，降低了水污染治理的主體力量。

2.2 水污染治理機(jī)制不完善

環(huán)境保護(hù)中水污染治理機(jī)制存在以下問題：其一，缺乏具體統(tǒng)一的水污染治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，依然沿用傳統(tǒng)行政分割式水污染治理模式，且政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織尚未形成多元主體協(xié)同的水污染治理格局，使得水污染治理環(huán)節(jié)分散、資源浪費(fèi)嚴(yán)重且總體質(zhì)效偏低；其二，水污染治理跨區(qū)域協(xié)調(diào)性不足，通常以聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議進(jìn)行水污染治理問題的探討與研究，但因會(huì)議具有周期性，使得諸多突發(fā)性跨界水污染事件難以得到及早發(fā)現(xiàn)、及早控制與及早解決。同時(shí)，除聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議外，跨區(qū)域水污染治理主體之間的信息與溝通渠道不暢，未能建立其穩(wěn)定持續(xù)的溝通與協(xié)作關(guān)系；其三，當(dāng)前水污染跨區(qū)域治理依然停留在“共識(shí)”層面，未能將聯(lián)合治理、協(xié)同行動(dòng)、綜合推進(jìn)及實(shí)施細(xì)則制度化、規(guī)范化與程序化，使得跨區(qū)域水污染治理“無章可依，違章難究”[3]。

2.3 公眾及社會(huì)組織參與度不足

環(huán)境污染中水污染治理問題不僅需要政府部門的高度重視及政策引領(lǐng)，還需要用水企業(yè)、公眾及社會(huì)組織的大力支持。當(dāng)前環(huán)境保護(hù)中水污染治理各方主體的溝通渠道較為單一，如公眾參與水污染治理及各項(xiàng)監(jiān)管、巡查與改造行動(dòng)通常依靠政務(wù)信息，僅能了解水污染治理階段性狀況以及本階段取得的成效，難以切實(shí)參與到水污染治理決策中，可能導(dǎo)致水污染治理決策科學(xué)性、合理性與可行性不足。同時(shí)，目前公眾水污染治理及水資源節(jié)約意識(shí)明顯提升，但仍然存在意愿強(qiáng)烈、實(shí)踐力不足，自我約束能力不強(qiáng)，監(jiān)督反饋力薄弱等現(xiàn)象，落后的環(huán)保理念、水污染問題及事件信息反饋“無門”、政治認(rèn)知有限等，使得公眾參與水污染治理的渠道不暢通。此外，社會(huì)組織的影響力較為薄弱，雖然積極開展垃圾清理、水環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)，但因渠道缺失難以向政府相關(guān)部門表達(dá)意見、建議，且社會(huì)組織開展的活動(dòng)周期較長，資源及資金不足，難以帶動(dòng)公眾及用水企業(yè)參與到水污染治理的全過程之中。

2.4 水污染治理執(zhí)法有待提升

加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊亂排偷排行為是環(huán)境保護(hù)中水污染治理的有效措施之一。目前水污染治理執(zhí)法行動(dòng)及專項(xiàng)檢查行動(dòng)局限性較大，如重視沿岸化工廠、造紙廠、制革廠等用水企業(yè)，但未能涉及到農(nóng)村面源污染及養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域，對村民聚集區(qū)域的污水排放行為未能進(jìn)行有效及強(qiáng)力監(jiān)管，此類地區(qū)生活污水、養(yǎng)殖業(yè)污水等排放至地表乃至周邊水體，加大了水環(huán)境的承載負(fù)荷，降低了水環(huán)境的自我調(diào)節(jié)與凈化能力，將導(dǎo)致水質(zhì)持續(xù)惡化。與此同時(shí)，水污染治理執(zhí)法人員是臨時(shí)組建的，缺乏組織力與行動(dòng)力，在實(shí)際行動(dòng)中可能會(huì)出現(xiàn)行動(dòng)不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)混亂的現(xiàn)象，對于水污染問題的追責(zé)機(jī)制也會(huì)出現(xiàn)責(zé)任互相推諉的現(xiàn)象，因而降低了水污染治理執(zhí)法的權(quán)威性，在很大程度上阻礙了水污染治理目標(biāo)的落地、落實(shí)[4]。

3 環(huán)境保護(hù)中水污染治理措施

基于對全國水資源及水環(huán)境現(xiàn)狀、環(huán)境保護(hù)中水污染治理面臨現(xiàn)實(shí)困境的分析，建議從四大方面入手形成多元協(xié)同的水污染治理體系，夯實(shí)水污染治理主體力量并優(yōu)化改善水污染治理模式，以此提升水污染治理效能，為我國環(huán)境保護(hù)工作的綜合推進(jìn)及有效開展蓄勢賦能。

3.1 深化多元主體的水污染治理共識(shí)

解決水污染治理各方主體理念沖突的首要條件為強(qiáng)化多元主體的共同利益。在政府內(nèi)部由黨政部門高位推動(dòng)、生態(tài)環(huán)保部門牽頭主導(dǎo)，依照我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策方針及水污染治理制定統(tǒng)一的工作目標(biāo)，通過價(jià)值引領(lǐng)、宣傳教育、責(zé)任劃分等形式將水污染治理目標(biāo)分流至各個(gè)部門、基層崗位，形成政府內(nèi)部的水污染治理合力。對于社會(huì)組織、公眾及用水企業(yè)，需要?jiǎng)?chuàng)新政策宣傳方式，積極開展民主研討會(huì)議，讓各方主體群策群力、獻(xiàn)言獻(xiàn)策，在表達(dá)自身訴求的同時(shí)對水污染治理系列工作提出意見、建議，并且依托居民代表會(huì)等社會(huì)組織對轄區(qū)內(nèi)用水企業(yè)、水污染治理項(xiàng)目等進(jìn)行全過程監(jiān)督與信息反饋[5]。除此之外，還要構(gòu)建多元主體間的信任機(jī)制。在開展水污染專項(xiàng)治理、執(zhí)法行動(dòng)或巡查行動(dòng)時(shí)，需要充分考慮各部門之間是否存在信息不對稱問題，通過健全信息溝通機(jī)制保證水污染治理上率下行、上傳下達(dá)，以此提高水污染治理工作效率。同時(shí)，為水污染治理協(xié)同機(jī)制、部門間的配合及行動(dòng)等提供保障，增強(qiáng)部門之前的信任程度，督促各個(gè)部門協(xié)同配合，并以一定的約束激勵(lì)機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)水污染治理工作的攜手共進(jìn)、信息資源的共建共享。

3.2 完善水污染治理機(jī)制

環(huán)境保護(hù)下突破水污染治理機(jī)制不完善困境的方法如下：其一，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與屬地管理相結(jié)合的水污染治理制度。抽調(diào)相關(guān)部門、社會(huì)主體以構(gòu)建水污染治理委員會(huì)，下設(shè)信息工作小組負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)匯總及傳遞流域水情、水環(huán)境、水污染治理等信息；專家小組負(fù)責(zé)對水污染治理聯(lián)防聯(lián)控提供決策支持；應(yīng)急管理小組負(fù)責(zé)處理突發(fā)性、跨界性水污染事件；聯(lián)合執(zhí)法小組負(fù)責(zé)開展巡查、專項(xiàng)檢查等行動(dòng)，并與公眾、社會(huì)組織密切配合對用水企業(yè)的排水行為進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級河長制基礎(chǔ)上建立屬地管轄制度，拓寬水污染治理主體，與社會(huì)組織、公眾等協(xié)作進(jìn)行日常檢查。其二，要保證多項(xiàng)水污染治理項(xiàng)目齊頭并進(jìn)、有機(jī)銜接，以水污染治理總體目標(biāo)及規(guī)劃為導(dǎo)向，將各項(xiàng)水污染綜合治理項(xiàng)目結(jié)合為有機(jī)整體，重新均衡分配治理資源、劃分治理責(zé)任、明晰項(xiàng)目功能及預(yù)期效果，避免資源浪費(fèi)并推進(jìn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。其三，針對跨區(qū)域水污染治理工作，需要明確上下游權(quán)責(zé)劃分，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度、聯(lián)合監(jiān)測及語境機(jī)制、信息溝通機(jī)制、水污染糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制等，以此通過跨區(qū)域聯(lián)合提升水污染治理效能。

3.3 拓寬市場及社會(huì)主體參與渠道

對于環(huán)境保護(hù)中的水污染治理，需要充分發(fā)揮各方主體的力量，積極拓寬市場及社會(huì)主體參與水污染治理的渠道。首先，堅(jiān)持科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，通過減免稅收、生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼等形式鼓勵(lì)企業(yè)參與到水污染治理中，一方面要發(fā)揮企業(yè)自身優(yōu)勢研發(fā)與推廣環(huán)境保護(hù)服務(wù)、污水處理工藝、污水處理技術(shù)等，另一方面則要引領(lǐng)企業(yè)與第三方環(huán)保企業(yè)達(dá)成合作關(guān)系，將污水集中處理、污水排放達(dá)標(biāo)等工作交給第三方環(huán)保企業(yè)，以此緩解企業(yè)污水處理壓力。與此同時(shí)，乘借信息化時(shí)代的東風(fēng)，借助傳統(tǒng)媒體及新媒體打造水環(huán)境保護(hù)的外宣矩陣，開發(fā)指尖政務(wù)App等，讓廣大公眾了解區(qū)域水污染現(xiàn)狀、水污染治理目標(biāo)及實(shí)施細(xì)則，依托互聯(lián)網(wǎng)+優(yōu)勢執(zhí)行民主決議，請廣大公眾參與到水污染治理地方條例、污水排放標(biāo)準(zhǔn)及水污染治理決策之中，切實(shí)發(fā)揮公眾合力，提升水污染治理的科學(xué)性與針對性，切實(shí)解決人們擔(dān)心、憂心的水污染問題。除此之外，還要建立政民互動(dòng)機(jī)制，加大社會(huì)組織培育力度，引導(dǎo)社會(huì)組織參與環(huán)保監(jiān)督平臺(tái)，鼓勵(lì)社會(huì)組織開展各項(xiàng)環(huán)保及水污染治理活動(dòng)，以此營造出節(jié)約水資源、保護(hù)水環(huán)境的良好社會(huì)風(fēng)氣[6]。

3.4 加大水污染治理執(zhí)法力度

為加大環(huán)境保護(hù)中水污染治理執(zhí)法力度，首先需要改變傳統(tǒng)行政割裂的治理格局，針對水污染現(xiàn)狀及問題劃分各部門之間的權(quán)責(zé)界限，立足于流域整體性治理，并保證各部門間相輔相成、相互促進(jìn)，促進(jìn)各部門在執(zhí)法行動(dòng)上聯(lián)合、聯(lián)通，進(jìn)而有效消除監(jiān)管、檢查“空白區(qū)”。與此同時(shí)，建設(shè)水污染治理聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，提升執(zhí)法隊(duì)伍的組織力與行動(dòng)力，按照轄區(qū)內(nèi)流域面積、經(jīng)濟(jì)狀況、用水企業(yè)數(shù)量、水污染現(xiàn)存問題等編制執(zhí)法崗位，還要在編制內(nèi)執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上吸納公眾、社會(huì)組織等治理力量。除此之外，構(gòu)建水污染治理執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打通各個(gè)執(zhí)法部門之間的數(shù)據(jù)鏈路，真正做到傳統(tǒng)執(zhí)法手段與信息化手段相結(jié)合。不僅如此，為保證有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，需要制定完善的水污染聯(lián)合治理規(guī)章制度，促進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制在實(shí)施中得到優(yōu)化與調(diào)整，進(jìn)一步拓寬執(zhí)法覆蓋面，加強(qiáng)對用水企業(yè)的約束與引導(dǎo)力度，以此提升水污染治理的實(shí)效性。

4 結(jié)語

目前我國水資源總量有所提升，但人均水資源量較少。雖然水污染問題得到了一定的控制，但部分地區(qū)水污染事件頻發(fā)，所以環(huán)境保護(hù)中水污染治理刻不容緩。在環(huán)境保護(hù)中，水污染治理面臨著各治理主體間治理理念沖突、機(jī)制不完善、公眾及社會(huì)組織參與度不足、執(zhí)法力度待提升的現(xiàn)實(shí)困境。為此建議深化多元主題的水污染治理共識(shí)，逐步完善水污染治理機(jī)制，拓寬市場及社會(huì)主體參與水污染治理的渠道，并加大水污染治理執(zhí)法力度，從而提高水污染治理效能，對環(huán)境保護(hù)工作的綜合推進(jìn)與有序開展蓄勢賦能。