我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實踐及經(jīng)驗啟示

瞿理銅,易永喆

(1.湖南師范大學(xué) 中國鄉(xiāng)村振興研究院，湖南 長沙 410081;2.湖南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 湖南 長沙 410081)

土地資源是國家發(fā)展的基本要素和空間載體，土地制度對于一個國家發(fā)展具有基礎(chǔ)性和長遠(yuǎn)性影響。從當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革現(xiàn)狀來看，不論是改革試點的縣(市、區(qū))，還是從事理論研究的學(xué)者，都非常關(guān)注宅基地“三權(quán)分置”改革。在宅基地“三權(quán)分置”改革過程中，如何落實宅基地所有權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)，尤其是如何確定宅基地所有權(quán)實體化主體，如何多層面探索農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，如何把握好“適度放活宅基地使用權(quán)”這個“度”，成為宅基地“三權(quán)分置”改革面臨的現(xiàn)實難題。本文通過梳理浙江省德清縣、四川省成都市郫都區(qū)、江西省鷹潭市余江區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革實踐，為國內(nèi)其他縣(市、區(qū))探索新型農(nóng)村宅基地制度提供參考。

一、 我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實踐

推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革有助于破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中建設(shè)用地不足的難題[1]。本研究通過調(diào)研國內(nèi)農(nóng)村宅基地改革試點縣(市、區(qū))在“三權(quán)分置”改革中的做法，提煉一些可以推廣、復(fù)制的經(jīng)驗啟示，為進(jìn)一步深化宅基地制度改革提供參考。

(一) 浙江省德清縣農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革

浙江省德清縣是我國首批進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點縣，且第二輪農(nóng)村宅基地制度改革也繼續(xù)承擔(dān)改革試點任務(wù)，在保障農(nóng)民基本居住權(quán)利基礎(chǔ)上，圍繞宅基地“三權(quán)”核心內(nèi)涵和權(quán)利配置，不斷摸索宅基地“三權(quán)分置”改革落地之路。

1. 主要做法

第一，推進(jìn)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)確權(quán)登記、頒證。宅基地產(chǎn)權(quán)清晰有利于深化農(nóng)村宅基地制度改革。德清縣作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)居民產(chǎn)權(quán)意識強(qiáng)，縣政府也高度重視宅基地確權(quán)登記。自宅基地“三權(quán)分置”改革以來，國家相關(guān)部門積極探索對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)進(jìn)行確權(quán)、頒證，使得宅基地產(chǎn)權(quán)主體對其宅基地權(quán)利具有穩(wěn)定的信心，為改革吃下定心丸[2]。

第二，明確宅基地所有權(quán)行使主體。德清縣根據(jù)全縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀，明確由村股份經(jīng)濟(jì)合作社代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地集體所有權(quán)，同時對村股份經(jīng)濟(jì)合作社職責(zé)進(jìn)行細(xì)化，明確宅基地管理過程中重要事項決策的范圍及程序[3]。

第三，探索多種方式落實農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。浙江省德清縣作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的“農(nóng)村就地城市化”地區(qū)，為新立戶農(nóng)戶無償分配宅基地難度較大。為此，德清縣設(shè)計了多元化的農(nóng)戶宅基地資格權(quán)實現(xiàn)方式。宅基地資格權(quán)人可以申請宅基地實物，并在宅基地之上建設(shè)農(nóng)房。如果放棄實物型宅基地，則可以申請享受城鎮(zhèn)保障性住房，或給予一定的居住補(bǔ)貼用于購買商品房，盡可能用多元化方式保障農(nóng)戶居住權(quán)和實現(xiàn)宅基地資格權(quán)[3]。

第四，探索單一宅基地使用權(quán)抵押貸款。為了滿足農(nóng)戶及經(jīng)營主體多樣化的金融需求，德清縣緊跟改革步伐，積極探索僅以宅基地使用權(quán)為抵押物的抵押貸款產(chǎn)品，即農(nóng)戶不需要以住房財產(chǎn)權(quán)作為抵押。農(nóng)戶只要通過合法渠道獲取宅基地使用權(quán)，即使該宅基地上沒有修造農(nóng)房，農(nóng)戶也可以利用其宅基地使用權(quán)向銀行申請抵押貸款，且貸款利率還有一定優(yōu)惠。此舉深受當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和經(jīng)營主體的歡迎。

2. 改革成效

自宅基地“三權(quán)分置”改革以來，鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力得以激活，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以有效實施。

第一，宅基地集體所有權(quán)得到落實。實現(xiàn)土地所有權(quán)的關(guān)鍵是在經(jīng)濟(jì)上的有力保障。德清縣宅基地“三權(quán)分置”改革后，宅基地使用權(quán)可以出租、出讓和抵押。在宅基地出租和出讓過程中，農(nóng)戶必須向村股份經(jīng)濟(jì)合作社繳納一定的宅基地收益調(diào)節(jié)金。收益金的金額由村股份經(jīng)濟(jì)合作社通過民主決策確定，在出租和出讓合同價款的1%～3%之間[3]。

第二，農(nóng)民和村集體收入得到提升。德清縣通過宅基地“三權(quán)分置”改革盤活閑置農(nóng)宅，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性收入年均增長達(dá)24%，農(nóng)民人均純收入年均增長9%。以德清縣莫干山鎮(zhèn)仙潭村為例，將閑置農(nóng)房改造成為民宿，村民一次性獲得的10年租金可以在縣城買下一套商品房。據(jù)統(tǒng)計，2021年莫干山鎮(zhèn)仙潭村村民人均純收入達(dá)3.6萬元，約是全國農(nóng)民人均純收入的2倍[2]。

第三,農(nóng)民宅基地權(quán)益得到較好維護(hù)。德清縣積極探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的實踐途徑，給農(nóng)民頒發(fā)了宅基地資格權(quán)證書。農(nóng)民進(jìn)城后既可以享受宅基地流轉(zhuǎn)的收益，同時還不喪失在農(nóng)村的宅基地資格權(quán)，切實保障了農(nóng)民的宅基地權(quán)益，農(nóng)民對宅基地“三權(quán)分置”改革的信心日益增強(qiáng)[2]。

(二) 四川省成都市郫都區(qū)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革

成都市郫都區(qū)也是國家首批農(nóng)村土地制度改革試點縣，且于第二輪也被納入了改革試點縣的范疇，通過幾年的改革實踐摸索，郫都區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革已取得初步成效。

1. 主要做法

第一，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實體化改造，落實宅基地集體所有權(quán)。為了推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，郫都區(qū)同步推進(jìn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成立了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織(如農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社或者農(nóng)村資產(chǎn)管理公司)，并將其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人代表，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實體化；創(chuàng)新性地探索授予農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社或者農(nóng)村資產(chǎn)管理公司村莊用地規(guī)劃權(quán)、集體土地收回權(quán)、使用監(jiān)督權(quán)、收益分配權(quán)等權(quán)利，保證宅基地所有權(quán)能夠得到充分體現(xiàn)[4]。

第二，固化面積和成員，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。成都郫都區(qū)規(guī)定農(nóng)戶宅基地資格權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，但可以選擇退出，同時允許在過渡階段予以贖回。在實踐中，郫都區(qū)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份為基礎(chǔ)，按照人均70m2的標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)戶分配宅基地，并且實行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員相對固定，宅基地管理實行“生不增、死不減”的管理模式[4]。

第三，以激活要素、拓展權(quán)能為基礎(chǔ)，放活宅基地使用權(quán)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游趨熱大背景下，宅基地經(jīng)濟(jì)要素功能顯著增強(qiáng)[5]。為了適應(yīng)這一變化，亟待明確宅基地使用權(quán)放活的路徑。郫都區(qū)主要通過抵押、入股、轉(zhuǎn)讓、出租等方式來激活宅基地的經(jīng)濟(jì)要素功能，按照“土地+智慧+文創(chuàng)+資金”的模式，吸引社會資本在區(qū)域內(nèi)發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、種業(yè)硅谷、休閑康養(yǎng)、藝術(shù)文創(chuàng)等休閑旅游業(yè)態(tài)，全面釋放宅基地使用權(quán)活力，助力鄉(xiāng)村振興[4]。

2. 改革成效

四川省成都市郫都區(qū)通過宅基地“三權(quán)分置”改革，實現(xiàn)了村集體對集體所有土地的有效管控，同時宅基地總量也得到了有效控制，有效促進(jìn)了城市人才下鄉(xiāng)，推動了鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

第一，村集體對集體所有土地的統(tǒng)一管控得到加強(qiáng)。郫都區(qū)通過深化村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體資產(chǎn)股權(quán)化，完成了村集體經(jīng)濟(jì)組織實體化改造，進(jìn)一步理順了村支兩委、村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民之間的關(guān)系，強(qiáng)化了村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體所有土地的統(tǒng)一管控，為放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)創(chuàng)造了有效的管控條件。

第二，宅基地總量得到有效管控。郫都區(qū)作為城郊區(qū)，宅基地財產(chǎn)功能不斷凸顯。為了獲取宅基地財產(chǎn)收益，大多數(shù)農(nóng)戶都有擴(kuò)大宅基地面積的沖動。郫都區(qū)通過固化人均宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量，既有效管控了宅基地總量，防止宅基地?zé)o序擴(kuò)張，又保障了農(nóng)戶的居住權(quán)。

第三，促進(jìn)了城市人才下鄉(xiāng)。郫都區(qū)通過放活宅基地使用權(quán)，采取租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押等多種形式統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，吸引200多名下鄉(xiāng)人才投資文化創(chuàng)意、蔬果種植、鄉(xiāng)村民宿和休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，有效地破解了鄉(xiāng)村振興過程中人才短缺問題，下鄉(xiāng)人才在技術(shù)推廣、經(jīng)營管理、品牌打造等方面為原有村民提供了科學(xué)指引[6]。

(三) 江西省鷹潭市余江區(qū)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革

江西鷹潭市余江區(qū)是江西省三項試點工作的唯一試點縣，也是全國唯一一個全縣整體推進(jìn)宅基地改革的地區(qū)[7]。余江區(qū)自承擔(dān)全國宅基地制度改革試點任務(wù)以來，大刀闊斧地推進(jìn)宅基地制度改革，并取得了良好成效，樹立起“余江宅基地改革”的品牌。

1. 主要做法

第一，組建村民事務(wù)理事會行使宅基地所有權(quán)。在宅改初期，余江區(qū)在每個村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)選擇三至五名有威望的村民代表，組建村民事務(wù)理事會，由村民理事會來代替村集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地所有權(quán)。在第一輪宅改過程中，余江區(qū)一共成立了1 040個村民事務(wù)理事會。賦予村民事務(wù)理事會行使的宅基地所有權(quán)權(quán)能主要包括完善本村宅基地管理制度和負(fù)責(zé)宅基地日常事務(wù)管理。

第二，采取多元化方式保障農(nóng)戶資格權(quán)。余江區(qū)對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的保障方式因“戶”而異。如果農(nóng)戶選擇進(jìn)城落戶，可以在安置房和商品房購買、公租房承租等方面享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策。如果選擇宅基地實物保障，則根據(jù)所在區(qū)域宅基地資源稟賦情況決定，采取不同的方式予以保障。對于宅基地供應(yīng)相對寬松的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村而言，余江區(qū)繼續(xù)采取“一戶一宅”法定面積的制度對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)予以保障。對于宅基地資源相對緊張的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)而言，余江區(qū)采取集中安置、多戶聯(lián)建、興建農(nóng)民住宅小區(qū)和農(nóng)民公寓等多種方式對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)予以保障[8]。

第三，構(gòu)建農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的滅失和重獲機(jī)制。農(nóng)戶宅基地資格權(quán)滅失和重獲包括自動滅失和重獲、自愿滅失和重獲。農(nóng)戶宅基地資格權(quán)自動滅失是指依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法，農(nóng)戶的家庭成員已經(jīng)都失去農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，則這一農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)自動消失。農(nóng)戶宅基地資格權(quán)自動重獲主要是當(dāng)農(nóng)戶因不可抗拒的因素導(dǎo)致其原來占用的宅基地?zé)o法繼續(xù)利用時，農(nóng)戶可以基于這一特殊情況重新申請宅基地。除了農(nóng)戶宅基地自動滅失和重獲機(jī)制，余江區(qū)還積極探索農(nóng)戶宅基地資格權(quán)自愿滅失和重獲機(jī)制，即農(nóng)戶自愿放棄宅基地資格權(quán)。余江區(qū)政府承諾自愿放棄宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶現(xiàn)有的各項農(nóng)村待遇不變，同樣還可以享受農(nóng)村集體資產(chǎn)所產(chǎn)生收益的分配權(quán)。政府還為進(jìn)城的農(nóng)戶在居住、求職和子女教育等方面提供便利，同時還為那些自愿暫時放棄宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶配置一張宅基地申請權(quán)證。自愿暫時放棄宅基地資格權(quán)的進(jìn)城農(nóng)戶15年后依然可以憑借這一宅基地申請權(quán)證回原所在村集體重新申請獲得宅基地資格權(quán)。

第四，適度放活宅基地使用權(quán)。余江區(qū)在宅基地流轉(zhuǎn)方面與德清縣、郫都區(qū)試點的政策有所差異，余江區(qū)將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重點放在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，同時賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織和本集體成員具有宅基地流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)[8]。

2. 改革成效

江西鷹潭市余江區(qū)通過宅基地“三權(quán)分置”改革，提高了宅基地配置效率，提升了鄉(xiāng)村治理效能。

第一，提高了宅基地配置效率。余江區(qū)通過構(gòu)建農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的自愿滅失機(jī)制，引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地，使閑置宅基地得到盤活和有效利用。截至2020年8月，余江區(qū)一共退出農(nóng)村宅基地共41 180宗、總面積4 946畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回的宅基地可滿足未來10至15年農(nóng)民的建房需求。在保障農(nóng)民宅基地使用前提下，通過“增減掛鉤”復(fù)墾1 258畝，流轉(zhuǎn)宅基地1 132宗，面積14.72公頃[9]。

第二，鄉(xiāng)村治理效能得到提升。余江區(qū)在宅基地“三權(quán)分置”改革中，在村支兩委之外為每個村民小組建立起村民理事會，履行宅基地所有權(quán)主體職能，在某種程度上進(jìn)一步完善了村民自治體系。此外，村民理事會除了負(fù)責(zé)宅改任務(wù)，也逐漸承擔(dān)起村民小組內(nèi)部其他事務(wù)的管理，如組織召開村民會議和村民代表會議、實施農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目建設(shè)、調(diào)解村民矛盾糾紛等，有效提升了鄉(xiāng)村治理效能。

二、 我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實踐的經(jīng)驗啟示

從三地農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點的實踐來看，三地各自結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實際狀況對宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了有益探索，形成了一系列具有復(fù)制和推廣價值的試點經(jīng)驗。

(一) 明確農(nóng)村宅基地所有權(quán)權(quán)能

宅基地所有權(quán)在“三權(quán)分置”改革中是否得到有效落實直接影響到“三權(quán)分置”改革成效的大小。具體而言，就是要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實體化改造，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個實體存在，并明晰和賦予這一實體宅基地所有權(quán)權(quán)能[10]。

1. 做實宅基地集體所有權(quán)主體

從上述三地宅基地“三權(quán)分置”改革實踐來看，三地均注重將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做實，成立一個實體組織作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人代表，行使宅基地所有權(quán)主體權(quán)能。因此，各地在宅基地制度改革過程中，可以探索建構(gòu)一個合作社性質(zhì)的組織來行使農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體的所有權(quán)權(quán)能。宅基地資格權(quán)主體將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，所有權(quán)主體可以參與流轉(zhuǎn)收益的分配，促進(jìn)宅基地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實現(xiàn)。

2. 明確宅基地集體所有權(quán)權(quán)能

在明確宅基地所有權(quán)主體并有實體組織來履行其所有權(quán)之后，如何對這一主體進(jìn)行賦權(quán)至關(guān)重要。一是賦予宅基地所有權(quán)主體收益權(quán)。所有權(quán)主體實現(xiàn)宅基地所有權(quán)的一個重要方面就是要從經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)其所有權(quán)。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革，如宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益需在宅基地所有權(quán)主體、宅基地資格權(quán)主體之間進(jìn)行科學(xué)分配。二是賦予宅基地所有權(quán)主體處分權(quán)能。所有權(quán)主體既具有宅基地分配權(quán)，同時也有按照既定制度收回宅基地的權(quán)利，如宅基地流轉(zhuǎn)后使用權(quán)主體不合理的利用行為破壞了農(nóng)村公共利益，宅基地所有權(quán)主體可以行使其宅基地收回權(quán)。三是賦予宅基地所有權(quán)主體監(jiān)管權(quán)能。一方面，監(jiān)管村莊土地規(guī)劃落實情況，防止違規(guī)超面積占用宅基地建房；另一方面，對于已經(jīng)造成違法的行為，要求其及時進(jìn)行整改。

(二) 完善農(nóng)戶宅基地資格權(quán)取得與退出機(jī)制

在耕地保護(hù)日益嚴(yán)格的大背景下，各地新增宅基地難度日益加大，積極探索完善農(nóng)戶宅基地資格權(quán)取得機(jī)制，健全農(nóng)戶宅基地資格權(quán)退出機(jī)制，顯得越來越重要。

1. 完善農(nóng)戶宅基地資格權(quán)取得機(jī)制

農(nóng)民為新中國成立和改革開放后的建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，宅基地“三權(quán)分置”改革不能“改掉”農(nóng)戶的居住權(quán)。相關(guān)調(diào)研顯示，宅基地的保障功能依然沒有完全弱化[11]。在宅基地“三權(quán)分置”改革過程中，宅基地的保障功能這一基礎(chǔ)性功能不能弱化[12]。因此，各地在不違背國家法律法規(guī)前提下，要因地制宜地制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度。應(yīng)對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的取得標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確細(xì)化，對于存在分歧的資格權(quán)認(rèn)定，可以依法、依規(guī)召開村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會進(jìn)行民主表決。同時，推進(jìn)農(nóng)村宅基地資格權(quán)登記，充分界定宅基地資格權(quán)人的權(quán)利及義務(wù)，形成明確、規(guī)范的宅基地資格權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)體系。

2. 健全農(nóng)戶宅基地資格權(quán)退出機(jī)制

在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)過程中，對于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定居住場所的農(nóng)戶，可以積極引導(dǎo)這類農(nóng)戶退出宅基地資格權(quán)。一是探索暫時性退出與永久性退出相結(jié)合的機(jī)制。對于不同類型的進(jìn)城農(nóng)戶，在宅基地資格權(quán)退出過程中可以探索不同的退出方式。從江西省鷹潭市余江區(qū)建立農(nóng)戶宅基地資格權(quán)滅失和重獲機(jī)制的實踐探索來看，可以探索建立暫時性退出機(jī)制，消除進(jìn)城農(nóng)戶后顧之憂，以“時間換空間”，節(jié)約、集約利用宅基地資源。同時，對于暫時放棄宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，不能立即取消其在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，應(yīng)賦予其具有重返農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利[13]。對于愿意徹底退出宅基地的農(nóng)戶，不僅要考慮其居住保障，而且要考慮其在城里的就業(yè)和收入是否穩(wěn)定。二是探索宅基地退出“股權(quán)補(bǔ)償”方式。根據(jù)課題組在調(diào)研過程中的訪談結(jié)果，有很大一部分農(nóng)戶對一次性補(bǔ)償方案接受度不高，很多農(nóng)戶對宅基地退出抱有更高預(yù)期。基于這種情況，可以將農(nóng)戶宅基地退出補(bǔ)償折算成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)，定期分配農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益。

(三) 完善、激活宅基地使用權(quán)的相關(guān)配套政策

實踐證明，要真正實現(xiàn) “放活宅基地使用權(quán)”這一目標(biāo)，需要完善宅基地流轉(zhuǎn)的配套政策，不斷激活宅基地的要素功能，為鄉(xiāng)村振興提供用地支撐。

1. 建立助力宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的配套政策

為促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)能健康、有序推進(jìn)，防范宅基地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，必須制定相應(yīng)的配套政策。首先，推進(jìn)宅基地使用權(quán)賦權(quán)強(qiáng)能。宅基地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺是導(dǎo)致宅基地抵押難的重要原因[14]，對宅基地進(jìn)行賦權(quán)強(qiáng)能是實現(xiàn)宅基地能被抵押的前提條件。積極探索完善宅基地使用權(quán)的收益和處分權(quán)能，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地生產(chǎn)要素功能不斷凸顯，賦權(quán)強(qiáng)能是宅基地制度改革的必然趨勢。其次，打造宅基地流轉(zhuǎn)平臺。降低宅基地流轉(zhuǎn)交易成本的核心在于流轉(zhuǎn)過程要公開、透明，形成一個完全依靠市場機(jī)制決定宅基地配置的市場運行機(jī)制?，F(xiàn)階段，部分縣、市、區(qū)已經(jīng)有相應(yīng)的平臺，從長遠(yuǎn)來看，關(guān)鍵是如何推進(jìn)這些平臺實現(xiàn)全覆蓋，同時進(jìn)一步規(guī)范這些平臺的運行。最后，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的審核機(jī)制。對于愿意將宅基地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，必須明確農(nóng)戶有其他穩(wěn)定居住的場所，這一審核舉措在三個改革試點縣(區(qū))都存在。

2. 豐富宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的用途和流轉(zhuǎn)方式

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的區(qū)域、旅游景區(qū)和城郊融合類村莊的農(nóng)村宅基地生產(chǎn)要素功能不斷凸顯。因此，在繼續(xù)發(fā)揮宅基地居住保障功能的同時，可以探索、挖掘宅基地財產(chǎn)功能，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件[14]。首先，利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村多業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、增加農(nóng)民收入，離不開鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合化、多元化發(fā)展，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐將在一定程度上加快，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市邊緣區(qū)農(nóng)村，新型經(jīng)營主體、農(nóng)戶和村集體可以根據(jù)這一發(fā)展趨勢，積極拓寬宅基地流轉(zhuǎn)后的用途。其次，在傳統(tǒng)宅基地流轉(zhuǎn)方式基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索多元化的宅基地流轉(zhuǎn)方式，如作價入股、產(chǎn)權(quán)置換等。