事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)與財(cái)政稅收

杜麗濤 云南省民族宗教事務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)服務(wù)中心

一、財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)概述

財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)是監(jiān)督和管理我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效的重要手段，也是政府審計(jì)的核心內(nèi)容。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)是獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)師在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，對(duì)財(cái)政資金使用者的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共資源的責(zé)任、分配、使用和管理的績(jī)效進(jìn)行考核、考評(píng)、分析和評(píng)價(jià)的一種方式。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的主要目的是全面促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、高效發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

從公共資源所有者的角度來看，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)屬于資源所有者對(duì)代理人的保護(hù)機(jī)制。從公共資源管理者的角度來看，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)具有強(qiáng)大的預(yù)警和建設(shè)性作用，因此，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，未來，這種模式也勢(shì)必會(huì)成為我國(guó)開展全面預(yù)算績(jī)效管理的主流趨勢(shì)。

二、我國(guó)事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀

黨的十九大明確了全面實(shí)施績(jī)效管理的要求，強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、社會(huì)保障體系建設(shè)等具有重要作用，建立現(xiàn)代金融體系，優(yōu)化金融資源配置，表明全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理將在現(xiàn)代財(cái)務(wù)制度中發(fā)揮越來越重要的作用。

為突出國(guó)家審計(jì)為國(guó)家治理服務(wù)的職能，我國(guó)目前正在完善財(cái)政資金審計(jì)的法律環(huán)境，推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效管理的規(guī)范化、科學(xué)化，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系正在逐步完善，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)信息化建設(shè)也在不斷完善[2]。

三、事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)與財(cái)政稅收

事業(yè)單位是政府利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的，其收入方式也是按照國(guó)有資產(chǎn)管理辦法的有關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)的。因此，事業(yè)單位的大部分資本收入將納入國(guó)家財(cái)政收入，事業(yè)單位由政府出資建設(shè)，由行政機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)。

在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理過程中，事業(yè)單位所需資金主要由政府財(cái)政支出提供，事業(yè)單位主要涉及社會(huì)公益領(lǐng)域，如衛(wèi)生、教育、文化等。事業(yè)單位分為盈利和非盈利單位兩種，非盈利事業(yè)單位的資金由國(guó)家財(cái)政支持，盈利事業(yè)單位則需要財(cái)政和事業(yè)單位共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)成本，保障國(guó)有資金的安全性，做好財(cái)政資金的運(yùn)用和審計(jì)工作。事業(yè)單位用于申請(qǐng)和建設(shè)的費(fèi)用和可能產(chǎn)生的效益，通常直接計(jì)入國(guó)家財(cái)政資金審計(jì)項(xiàng)目。

需要注意的是，事業(yè)單位不是政府機(jī)構(gòu)，但其運(yùn)行管理方式與政府類似。事業(yè)單位公益性強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)管理一般不盈利，主要靠政府財(cái)政支持。例如，工作人員的工資支付由財(cái)政撥款。比如公立學(xué)校是最典型的事業(yè)單位，它既不屬于政府機(jī)關(guān)，也不屬于工商企業(yè)；教師不是公務(wù)員，也不是企業(yè)員工。但是，教師工資來自財(cái)政撥款，學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施也由政府撥款。同時(shí)，公立學(xué)校的所有資金使用都需要經(jīng)過國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)，要求其財(cái)政收支公開透明。

雖然多數(shù)事業(yè)單位都屬于公益性質(zhì)，但是開展的部分工作是需要獲得回報(bào)的，否則在缺乏回報(bào)的情況下難以形成經(jīng)濟(jì)循環(huán)，也會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。在這樣的情況下，即便是公立學(xué)校也不可能完全免費(fèi)，不過與營(yíng)利性企業(yè)相比，事業(yè)單位的盈利目標(biāo)更低。

事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用間接來自財(cái)政稅收，政府的財(cái)政稅收來自納稅人。新時(shí)期，每一位生產(chǎn)者、消費(fèi)者都是納稅人，因此事業(yè)單位財(cái)政資金的實(shí)際提供者是納稅人，這些財(cái)政資金取之于民、用之于民，是事業(yè)單位公益性的最好體現(xiàn)。事業(yè)單位的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)，可以推進(jìn)單位財(cái)政收支的透明化、公開化，便于納稅人監(jiān)督事業(yè)單位財(cái)政資金的使用情況。

事業(yè)單位的財(cái)政資金主要用于公益方面，常常與納稅人切身利益相關(guān)，比如政府持續(xù)加大在文化教育領(lǐng)域的投入是為了滿足人民對(duì)文化、教育的基本需求[3]。比如在偏遠(yuǎn)地區(qū)教育設(shè)施匱乏的情況下，政府就會(huì)通過財(cái)政撥款的方式興建學(xué)校、圖書館，為人們創(chuàng)造良好的教育條件。加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)政資金的審計(jì)，監(jiān)督事業(yè)單位是否將資金款項(xiàng)用到實(shí)處，能夠最大限度地滿足人民的利益需求。財(cái)政資金審計(jì)是政府行為，納稅人是政府財(cái)政稅收的主體，也是事業(yè)單位財(cái)政資金的投入主體。

四、事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)存在的問題及原因

（一）資金績(jī)效審計(jì)不到位

事業(yè)單位的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)，必須有明確的審計(jì)目標(biāo)。從目前的情況來看，審計(jì)機(jī)關(guān)開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作，傾向于事后評(píng)價(jià)，對(duì)事前、事中的績(jī)效審計(jì)較少。在績(jī)效審計(jì)中，對(duì)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理、設(shè)立目標(biāo)的合理性缺少關(guān)注，在事業(yè)單位使用財(cái)政資金的過程中沒有全過程跟蹤。在事業(yè)單位正常運(yùn)營(yíng)中，財(cái)政收支始終離不開審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，要求事業(yè)單位內(nèi)部做好嚴(yán)格把控，確保相關(guān)工作順利開展，但由于受各種因素影響，在財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)管出現(xiàn)缺失，事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制存在一些亟須改正的問題，這不僅會(huì)制約事業(yè)單位發(fā)展，還會(huì)影響財(cái)政資金使用的透明性、公平性。

審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)財(cái)政資金時(shí)很容易受業(yè)務(wù)限制，導(dǎo)致在實(shí)際工作中難以明確界定相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政責(zé)任，加之財(cái)政資金審計(jì)多為事后監(jiān)督，很容易導(dǎo)致對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果的處理受既往經(jīng)驗(yàn)影響，難以及時(shí)糾正財(cái)政資金使用中存在的一些問題。

（二）單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)滯后

現(xiàn)階段，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提升，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位也提出了越來越高的要求。在事業(yè)單位發(fā)展過程中，需要制定完善的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，積極采用先進(jìn)手段，制定合理對(duì)策，從根本上提高事業(yè)單位的核心競(jìng)爭(zhēng)力[4]。

目前，在國(guó)家審計(jì)定位與審計(jì)環(huán)境不斷變化的背景下，審計(jì)機(jī)關(guān)面臨著人員結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)等方面的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)資金使用進(jìn)行審查、監(jiān)督的過程中，缺少高素質(zhì)人才保障。

同時(shí)，國(guó)家審計(jì)要求全面落實(shí)審計(jì)全覆蓋的要求，但由于審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有人員的知識(shí)水平、技能水平與實(shí)際工作要求存在一定差距，審計(jì)機(jī)關(guān)長(zhǎng)期面臨著人員匱乏的問題，導(dǎo)致事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)處于滯后局面。

（三）事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)體系不夠完善

事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)涉及對(duì)象繁多，目前還沒有建立一套完善、成熟的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)、指標(biāo)體系。同一審計(jì)項(xiàng)目經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)多種衡量標(biāo)準(zhǔn)的情況，審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中缺少充分的評(píng)價(jià)依據(jù)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠全面、不夠客觀。

總的來說，事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性還有待提升。比如在使用因素分析法、成本效益分析法等方法時(shí)，由于缺少縱向與橫向的數(shù)據(jù)比較，導(dǎo)致這些方法在事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中難以得到充分運(yùn)用，可能在一定程度上會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公平性造成影響。

五、提高事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)水平的對(duì)策

（一）加強(qiáng)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)管理

財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)要求重點(diǎn)關(guān)注事業(yè)單位使用財(cái)政資金的情況。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)過程中，審計(jì)部門要履行審計(jì)監(jiān)督管理職能，事業(yè)單位需要加大內(nèi)部管理力度，做好財(cái)政資金管理工作，全面優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理，保證財(cái)政資金使用的合法性、透明度[5]。

加強(qiáng)財(cái)政資金的績(jī)效管理，是推進(jìn)績(jī)效審計(jì)工作的基礎(chǔ)。審計(jì)部門在落實(shí)工作職能的過程中，需要從財(cái)政資金使用項(xiàng)目的立項(xiàng)決策階段開始監(jiān)督，重視對(duì)項(xiàng)目開展情況的監(jiān)督。

對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來說，需要定期指派審計(jì)人員開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位財(cái)政資金使用的全過程監(jiān)督，重視審計(jì)方法、手段的多樣性，針對(duì)不同審計(jì)項(xiàng)目采取不同的審計(jì)分析方法。

例如，在分析事業(yè)單位財(cái)政資金總體數(shù)據(jù)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要采用歷史對(duì)比分析、結(jié)構(gòu)性分析等方法；針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)，可以采用問卷調(diào)查法、專家評(píng)估法等。

（二）建立單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)制度

事業(yè)單位在制定財(cái)政資金審計(jì)制度時(shí)，應(yīng)確保預(yù)算編制的完整性。事業(yè)單位預(yù)算資金多為“一般公共預(yù)算”，重要的是核實(shí)該單位的所有收入是否納入全面預(yù)算管理。

同時(shí)，要明確預(yù)算收支安全的科學(xué)依據(jù)，確保績(jī)效審計(jì)體系符合國(guó)家宏觀調(diào)控和年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的要求，需要與事業(yè)單位上一年度預(yù)算的績(jī)效評(píng)估聯(lián)系起來。

對(duì)事業(yè)單位來說，要主動(dòng)采用先進(jìn)的預(yù)算管理手段，重視對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理手段的創(chuàng)新，建立健全財(cái)政資金內(nèi)部控制管理制度，確保制度適應(yīng)變化的需要，并能夠真正落實(shí)。

在事業(yè)單位的發(fā)展進(jìn)程中，預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心，對(duì)提高事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。在開展全面預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)，事業(yè)單位需要主動(dòng)打破原有預(yù)算績(jī)效管理模式，采用先進(jìn)的現(xiàn)代化技術(shù)、手段，制定科學(xué)、完善的管理制度，將事業(yè)單位全部財(cái)政收支作為全面預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)象，通過完善制度、建立管理機(jī)制的方式，為后續(xù)開展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作創(chuàng)造良好的條件[6]。

（三）實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)與財(cái)政稅收的有效融合

在財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)過程中，主管機(jī)關(guān)和審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收入的分析，充分認(rèn)識(shí)財(cái)政收入的重要性，認(rèn)真分析財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)與財(cái)政收入的相關(guān)性，做好事業(yè)單位財(cái)政資金的績(jī)效審計(jì)工作。

事業(yè)單位應(yīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)與財(cái)政稅收的有效融合，最大限度地將財(cái)政資金支出控制在合理范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金績(jī)效的管理，主動(dòng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，確保財(cái)政稅收可以與績(jī)效審計(jì)有效結(jié)合在一起。

（四）加強(qiáng)預(yù)算管理

事業(yè)單位要始終堅(jiān)持短期績(jī)效目標(biāo)與長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)的有效統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一規(guī)劃，提升事業(yè)單位財(cái)政資金的利用率，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的合理分配，確保將財(cái)政資金用到實(shí)處，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更大價(jià)值，滿足廣大納稅人的利益需求。事業(yè)單位在使用財(cái)政資金的過程中，務(wù)必要加強(qiáng)財(cái)政資金的預(yù)算管理，這是做好財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作的前提條件。

因此，事業(yè)單位需要明確財(cái)政資金的使用范圍，把控好各項(xiàng)財(cái)政資金支出項(xiàng)目，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支出項(xiàng)目的管理，通過信息收集的方式明確財(cái)政資金使用情況，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)的問題。

同時(shí)，事業(yè)單位還需要完善績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，強(qiáng)化財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)。在財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，事業(yè)單位必須成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，監(jiān)督財(cái)政資金使用情況，確保財(cái)政資金使用效益得到提升，切實(shí)保障財(cái)政資金使用效益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)是國(guó)家財(cái)稅制度的重要組成部分，是財(cái)稅會(huì)計(jì)專業(yè)的一項(xiàng)管理工作。從收入來源看，事業(yè)單位財(cái)政資金與政府財(cái)政收入一樣，都來自納稅人。通過開展績(jī)效審計(jì)工作的方式，能夠確保財(cái)政稅收支出的價(jià)值最大化，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。