陳明勝

(南京理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210094)

鄉(xiāng)保政權(quán)是政治的基本。民國時期各方政治勢力都力圖按照自己的理念對鄉(xiāng)保政權(quán)加以改造，而抗戰(zhàn)期間中共對鄉(xiāng)保政權(quán)的改造最具成效。以往學(xué)界或者從宏觀的、制度的視角解讀中共在抗日根據(jù)地的民主建制(1)參見丁云：《抗日根據(jù)地的鄉(xiāng)村基層民主政治建設(shè)》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2006年第1期；楊丹偉：《抗日戰(zhàn)爭與鄉(xiāng)村社會治理模式的變遷——以華中抗日根據(jù)地為中心》，《青島大學(xué)師范學(xué)院學(xué)報》2005年第3期；李精華、欒雪飛：《抗日根據(jù)地鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)的歷史經(jīng)驗》，《學(xué)術(shù)交流》2008年第12期；等。，或者專文探討中共在抗日根據(jù)地的選舉(2)參見岳謙厚、李衛(wèi)平：《村選與根據(jù)地基層政權(quán)建設(shè)——1941年晉西北抗日根據(jù)地村選考析》，《黨的文獻(xiàn)》2010年第5期；王建華：《中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時期政權(quán)選舉的特點》，《南京社會科學(xué)》2016年第7期；曾凡云、葉美蘭：《華中抗日根據(jù)地鄉(xiāng)選的歷史考察》，《民國檔案》2021年第3期；史澤源：《抗戰(zhàn)時期中共基層政權(quán)的選舉宣傳——以晉察冀邊區(qū)為例》，《日本侵華南京大屠殺研究》2019年第2期；等。，但還不能充分展示抗戰(zhàn)期間中共對鄉(xiāng)保政權(quán)改造的動態(tài)演變過程。在華中抗日根據(jù)地，抗日民主政權(quán)、國民黨政權(quán)、敵偽政權(quán)犬牙交錯，惡劣的生存環(huán)境使中共面臨著更加復(fù)雜的局面，為人們分析中共改造鄉(xiāng)保政權(quán)提供了一個典型案例。根據(jù)中共在華中抗日根據(jù)地政策的變化，本文以1942年華中局第一次擴(kuò)大會議為界把中共對華中抗日根據(jù)地鄉(xiāng)保政權(quán)的改造大體上分為兩個階段：第一個階段主要是在沿用舊制的前提下改造鄉(xiāng)保長群體,第二個階段主要是在推行新制的背景下徹底改造鄉(xiāng)保政權(quán)。

一、沿用舊制：中共對鄉(xiāng)保政權(quán)的初步改造

全面抗戰(zhàn)階段，中共深入敵后開創(chuàng)抗日民主根據(jù)地，華中抗日根據(jù)地就是在這種大背景下創(chuàng)立的。華中抗日根據(jù)地地跨江蘇、安徽、浙江、河南、江西、湖南、湖北等廣大區(qū)域，包括蘇南、蘇中、蘇北、淮南、淮北、鄂豫邊、皖江、浙東等幾大戰(zhàn)略區(qū)，是中共華中抗戰(zhàn)的主要戰(zhàn)略基地。抗戰(zhàn)期間，如何在敵后復(fù)雜的政治生態(tài)中站穩(wěn)腳跟是中共面臨的首要問題。鹽阜區(qū)行政公署主任曹荻秋總結(jié)了敵后抗日民主根據(jù)地開創(chuàng)的一般步驟：第一步基本是相同的，即以本地或外來武裝作為基干打開局面，建立抗日政權(quán)；第二步具有多樣性，是由各根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)者抓住某一中心環(huán)節(jié)開展根據(jù)地工作，或者擴(kuò)軍，或者改造政權(quán)，或者建黨，或者開展群眾工作。(3)曹荻秋：《鹽城群眾運(yùn)動的經(jīng)驗教訓(xùn)》(1942年)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據(jù)地》，中共黨史資料出版社1989年版，第255頁。改造政權(quán)又以改造鄉(xiāng)保政權(quán)為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在敵后抗日根據(jù)地創(chuàng)建之初，中共并未急于推行新制、更換舊鄉(xiāng)保長，大部分地區(qū)采取沿用舊制、改造舊人的策略。之所以這樣做，首先是為了維護(hù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，防止由于過激政策把舊鄉(xiāng)保長及地方上的頭面人物推向?qū)α⒚?。蘇南地區(qū)在檢討政權(quán)建設(shè)的缺點時就提到由于過早地廢除保甲制而引起地方人士的反感。(4)鄧振詢：《蘇南工作報告》(1942年2月)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第1冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，1964年，新四軍圖書館藏(復(fù)印本)，第365頁。蘇中地區(qū)也因為頒布鄉(xiāng)保甲長選舉條例而引起鄉(xiāng)保長的普遍不安，出現(xiàn)怠工等待選舉的現(xiàn)象。(5)新四軍政治部：《一九四一年華中地方工作總結(jié)》，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第3冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第884頁。1940年，根據(jù)中共中央指示，“凡根據(jù)地的各級政權(quán)，應(yīng)以統(tǒng)一戰(zhàn)線原則為標(biāo)準(zhǔn)，以發(fā)動基本工農(nóng)群眾的積極性為中心。……目前革命階段，還不是消滅階級，取消剝削，而是限制剝削，給階級關(guān)系以適當(dāng)?shù)挠欣诳谷盏恼{(diào)整?！?6)《中共中央關(guān)于建設(shè)和鞏固華中抗日根據(jù)地的指示(摘要)》(1940年12月)，鄂豫邊區(qū)革命史編輯部編：《鄂豫邊區(qū)抗日根據(jù)地歷史資料》第7輯，鄂豫邊區(qū)革命史編輯部1985年版，第2頁。其次是為了盡快在地方上扎根。一般而言，在敵后抗日根據(jù)地初創(chuàng)的過程中，中共組織力量的壯大是一個漸進(jìn)的過程，在自身組織力量不足的情況下推行溫和政策是必要之舉。1939年，中共在占領(lǐng)鎮(zhèn)江第七區(qū)后，就面臨著沿用舊制還是重建新制的選擇，后經(jīng)權(quán)衡，認(rèn)為在過渡時期，沿用舊制能夠更好地適應(yīng)環(huán)境，因此恢復(fù)區(qū)、保、甲的建制。至于鄉(xiāng)保長人選，也因為抗戰(zhàn)環(huán)境下民選條件還不具備，或者根據(jù)群眾輿論有選擇的聘請和任命，或者根據(jù)作風(fēng)、聲望與抗日態(tài)度選任一些新的保長。(7)殷止庵：《“挺縱”四支隊在高橋建立的第一個區(qū)政權(quán)》，《丹徒文史資料》第5輯，丹徒縣政協(xié)文史資料委員會1990年版，第147—150頁。在華中抗日根據(jù)地初創(chuàng)階段，這種策略性選擇帶有一定的普遍性。1940年，邳南行署成立，雖然在各區(qū)創(chuàng)建抗日民主政府，但原有鄉(xiāng)保長基本不調(diào)整。(8)王烽舞、張祚蔭：《邳睢銅地區(qū)的政權(quán)建設(shè)》，中共安徽省委黨史工作委員會：《淮北抗日根據(jù)地》，中共黨史出版社1991年版，第527頁。在淮南路東區(qū)，舊鄉(xiāng)保長仍然把持著下層政權(quán)機(jī)構(gòu)。(9)《路東區(qū)黨委關(guān)于根據(jù)地建立以來的總報告》(1941年12月25日)，江蘇省財政廳、江蘇省檔案館、《財政經(jīng)濟(jì)史》編寫組：《華中抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟(jì)史料選編(江蘇部分)》第1卷，檔案出版社1986年版，第103頁。1940年9月，和含巢無各區(qū)聯(lián)合辦事處成立后，在民主建政經(jīng)驗還比較缺乏的情況下，基層組織仍然沿用國民黨時期的地方政權(quán)建制。(10)后奕齋：《巢無地區(qū)民主建政工作片斷》，《皖江抗日根據(jù)地》編審委員會：《皖江抗日根據(jù)地》，中共黨史資料出版社1990年版，第332頁。在南通，區(qū)級政權(quán)首先得到改造，但鄉(xiāng)級政權(quán)并未改造，大部分仍然由封建勢力掌握。(11)梁靈光：《接管南通縣舊政權(quán)的經(jīng)過》，《江海春秋 南通文史資料精選》，江蘇文史資料編輯部1998年版，第105頁。淮北抗日民主政權(quán)建立之初，也是沿用舊的形式，全部工作人員不是委派，就是聘請的。(12)劉瑞龍：《淮北蘇皖邊區(qū)三年來的政府工作》(1942年10月)，江蘇省財政廳、江蘇省檔案館、《財政經(jīng)濟(jì)史》編寫組：《華中抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟(jì)史料選編(江蘇部分)》第1卷，第299頁。總體來看，由于抗日根據(jù)地初創(chuàng)，社會秩序很不穩(wěn)定，鄉(xiāng)保政權(quán)多未改造。

但也有例外的情況，如1939年初在豐縣湖西抗日根據(jù)地建政的過程中，共產(chǎn)黨員就占了絕對優(yōu)勢。其中，在沛五區(qū)區(qū)級政權(quán)，10個鄉(xiāng)長中有9個是共產(chǎn)黨員，108個保長中共產(chǎn)黨員占了90%。(13)馮治：《湖西抗日根據(jù)地的創(chuàng)建》，《豐縣文史資料》第4輯，豐縣文史資料研究委員會1986年版，第22頁。這與中共對當(dāng)?shù)氐膶嶋H控制直接相關(guān)，但卻屬于極少數(shù)。“基層政權(quán)的鄉(xiāng)保長，除少數(shù)地區(qū)外，絕大部分地區(qū)仍系國民黨統(tǒng)治時期的舊人，未經(jīng)改造?！?14)《蘇北抗日斗爭》編寫組：《蘇北抗日斗爭史稿》，江蘇人民出版社1994年版，第58頁。

為了健全鄉(xiāng)保行政機(jī)構(gòu)，增進(jìn)工作效率，阜寧縣還正式頒布《鄉(xiāng)保公所組織法》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一人，助理員一人，鄉(xiāng)丁一人。在群眾團(tuán)體已組織健全的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)民代表大會公選，呈請政府加委；在群眾團(tuán)體尚未健全的地方，暫由政府直接委任。保公所設(shè)保長一人，保丁一人，甲設(shè)甲長一人。保甲長由各保甲民眾公選，但必要時得由政府委派。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任期為一年，保甲長任期半年，可連選連任等。雖然該法令強(qiáng)調(diào)了選舉的基本原則，但保甲制度仍然得以延續(xù)。

毋庸置疑，沿用舊制主要是考慮抗戰(zhàn)大局，但絕非全盤照搬。沿用舊制的前提是對舊鄉(xiāng)保長群體加強(qiáng)改造。1940年11月1日，中共中央書記處在《關(guān)于建立與鞏固華中根據(jù)地的指示》中強(qiáng)調(diào)，華中抗日根據(jù)地要重視華北抗日根據(jù)地的經(jīng)驗與教訓(xùn)，根據(jù)三三制原則推進(jìn)民主政權(quán)的建設(shè)，在鄉(xiāng)村社會，為了保障基本群眾利益，區(qū)村級主要行政人員一定要是黨員與進(jìn)步分子，防止地主階級的操縱。(15)中共中央書記處：《關(guān)于建立與鞏固華中根據(jù)地的指示》(1940年11月1日)，中共江蘇省委黨史工作辦公室：《中共中央華中局》，中共黨史出版社2003年版，第53頁。這一指示對各根據(jù)地改造鄉(xiāng)保長提出明確的要求。1941年1月，陳毅在《現(xiàn)在的蘇北應(yīng)該做些什么？》中指出，縣區(qū)鄉(xiāng)行政機(jī)關(guān)改革的重點不在于制度而在于公務(wù)員群體，要求每個公務(wù)員不貪污，不壓迫民眾，掃除官僚習(xí)氣等。(16)陳毅：《現(xiàn)在的蘇北應(yīng)該做些什么？》(1941年1月1日)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據(jù)地》，第53頁。根據(jù)以上指示，不同地區(qū)開始了改造舊鄉(xiāng)保長的工作。

部分地區(qū)通過撤換、選舉的方式改變鄉(xiāng)保長群體的成分構(gòu)成?；茨下窎|區(qū)一方面撤掉部分壞鄉(xiāng)保長，通過任命提拔一些進(jìn)步分子；(17)《路東區(qū)黨委關(guān)于根據(jù)地建立以來的總報告》(1941年12月25日)，江蘇省財政廳、江蘇省檔案館、《財政經(jīng)濟(jì)史》編寫組：《華中抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟(jì)史料選編(江蘇部分)》第1卷，第103頁。一方面通過選舉提拔一些新的鄉(xiāng)保長。至1941年1月，路東區(qū)鄉(xiāng)保長已經(jīng)有三分之一是選舉產(chǎn)生的。(18)鄧子恢：《一年來施政報告》(1941年1月14日)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第2冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第468頁。1940年11月，湖北省云夢縣第一次擴(kuò)大會議通過改編保甲徹底普選的議案。在改選的過程中，通過公審槍決肅清一些壞保長。(19)安天縱：《云夢兩年》(1941年7月)，《豫鄂邊財政經(jīng)濟(jì)史》編委會、湖北省檔案館、湖北省財政廳：《華中抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟(jì)史料選編(豫鄂邊區(qū)、新四軍五師部分)》，湖北人民出版社1989年版，第638頁。壞保長的清除為新保長上臺，重新改編保甲,清查戶口掃清了障礙。江蘇宿遷縣仰化集、復(fù)隆鎮(zhèn)等地方通過民主選舉，適當(dāng)調(diào)整不適應(yīng)斗爭形勢的原國民黨鄉(xiāng)、保長，選舉一些思想進(jìn)步、立場堅定、堅決擁護(hù)中共領(lǐng)導(dǎo)、精力充沛的青壯年擔(dān)任鄉(xiāng)保長。(20)張錫文：《略談仰化、復(fù)隆地區(qū)三方面政權(quán)》，《宿遷文史資料》第5輯，宿遷縣政協(xié)文史資料委員會1985年版，第47頁。1941年，淮海區(qū)經(jīng)過民眾選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長共8人，經(jīng)過人民提議撤換鄉(xiāng)長21人，經(jīng)過民選產(chǎn)生保長35人。(21)新四軍政治部：《一九四一年華中地方工作總結(jié)》，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第3冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第777、882頁。

有的地區(qū)通過教育培訓(xùn)推進(jìn)鄉(xiāng)保長的改造。1941年6月至年底，皖北蘇皖邊區(qū)對基層行政干部進(jìn)行培訓(xùn)，先后舉辦三期行政人員培訓(xùn)班,共訓(xùn)練200多名區(qū)鄉(xiāng)級行政干部，“各縣亦分別舉辦了鄉(xiāng)保長訓(xùn)練班”。(22)新四軍政治部：《一九四一年華中地方工作總結(jié)》，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第3冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第777、882頁。阜寧縣政府自1941年5月1日起舉辦行政干部訓(xùn)練班，共舉辦四期，每期抽調(diào)在職鄉(xiāng)級干部40人參加學(xué)習(xí)。為了鞏固抗日民主政權(quán)、培養(yǎng)農(nóng)村基層干部，縣抗日救國聯(lián)合會也分期舉辦工農(nóng)干訓(xùn)班,每期招收50余人。1941年7月，抗日民主政權(quán)還成立阜淮漣干部學(xué)校，設(shè)立行政、教育、民運(yùn)三個系。其中行政系抽調(diào)在職鄉(xiāng)保長及區(qū)行政助理200名。(23)王傳森、朱彥生：《阜寧縣抗日民主政權(quán)的鞏固與發(fā)展》，《阜寧文史資料》第5輯，阜寧縣政協(xié)1986年版，第87—88頁。蘇中二分區(qū)要求各個縣政府經(jīng)常訓(xùn)練鄉(xiāng)保長。(24)《蘇中二分區(qū)第一次縣長會議上的八大決議》(1942年2月)，中共揚(yáng)州、鹽城市委黨史資料征集小組蘇中二分區(qū)編寫組：《抗日戰(zhàn)爭時期蘇中二分區(qū)革命文獻(xiàn)》，中共揚(yáng)州、鹽城市委黨史編寫組1983年版，第122頁。佑?xùn)|鄉(xiāng)鄉(xiāng)長周俌在回憶中提到，被任命為鄉(xiāng)長后不久，就被派到三汾港參加濱?？h黨訓(xùn)班學(xué)習(xí)，回來后就擔(dān)任了黨支部書記的職務(wù)。(25)周俌：《回顧佑?xùn)|鄉(xiāng)民主建政片斷》，《響水文史資料》第5輯，響水縣政協(xié)文史資料委員會，出版日期不詳，第25頁。

也有地區(qū)通過群眾運(yùn)動推動鄉(xiāng)保長的改造工作。在鹽城抗日民主政權(quán)建立之后，由于現(xiàn)實因素，鄉(xiāng)保政權(quán)并未得到徹底改造，仍然存在著嚴(yán)重的貪污腐化、欺壓剝削老百姓的現(xiàn)象。隨著群眾運(yùn)動的興起，部分鄉(xiāng)、保長得到了改造，一些素來貪污、未被改造的鄉(xiāng)保長，也收斂了不少。(26)曹荻秋：《鹽城群眾運(yùn)動的經(jīng)驗教訓(xùn)》(1942年)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據(jù)地》，第259—260頁。再如淮北、蘇皖邊區(qū)，大部分是經(jīng)過群眾運(yùn)動改造下層機(jī)構(gòu)，其中農(nóng)救會發(fā)揮了積極作用。(27)鄧子恢：《淮北、蘇皖邊四師工作報告》(1942年1月24日)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第1冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第317頁。1941年，淮北根據(jù)地通過開展群眾工作，發(fā)現(xiàn)了許多貪污與不公正的鄉(xiāng)保長，經(jīng)過群眾會議，或自動辭職，或者改選。其中，鄉(xiāng)級干部調(diào)整了2人，保級干部改選了16人，甲長改選了64人。這些新的鄉(xiāng)保甲長在群眾運(yùn)動發(fā)動起來以后，提高了參政熱情。在農(nóng)救會的協(xié)助下，鹽阜區(qū)改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)長285人。(28)新四軍政治部：《一九四一年華中地方工作總結(jié)》，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第3冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第776—777、868頁。

隨著鄉(xiāng)保長群體的改造，基層政權(quán)有了顯著的改進(jìn)。路東區(qū)蘇皖邊區(qū)政府的工作作風(fēng)發(fā)生明顯變化：廢除了各種官僚架子與衙門手續(xù)；培養(yǎng)了行政人員為民服務(wù)的民主精神；杜絕了貪污現(xiàn)象，建立了公正廉潔的作風(fēng)；劃小行政區(qū)域，取消了不合理的編制等。(29)鄧子恢：《一年來施政報告》(1941年1月14日)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第2冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第468—469頁。但各地情形并不完全一致。另一份報告則論及淮南路東區(qū)建政過程中存在的問題：如行政組織的層級太多(五級制)，命令下達(dá)與民意上傳都不容易；行政區(qū)域太大，政令不易推行；保甲制度下好干部容易腐化，滋生官僚習(xí)氣；各級政權(quán)機(jī)構(gòu)建制不統(tǒng)一，難以承上啟下等。(30)《路東區(qū)黨委關(guān)于根據(jù)地建立以來的總報告》(1941年12月25日)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第2冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第501—502頁。鄂豫邊區(qū)也存在同樣的問題。鄉(xiāng)保政權(quán)能夠切實執(zhí)行中共政策，能夠執(zhí)行中共每一個決定和號召的“都是非常(非常)之少”。(31)夏忠武：《論地主在抗日中的作用》，《豫鄂邊財政經(jīng)濟(jì)史》編委會、湖北省檔案館、湖北省財政廳：《華中抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟(jì)史料選編(豫鄂邊區(qū)、新四軍五師部分)》，第256頁。

成績需要肯定，不足之處也要重視。鄉(xiāng)保政權(quán)運(yùn)行效果不佳的主要根源仍在于中共對鄉(xiāng)保政權(quán)的初期改造很少觸及舊的鄉(xiāng)保制度。在淮北，由于絕大部分鄉(xiāng)保長是沿用舊人，以至于他們對邳南行署的政令應(yīng)付了事，而對國民黨頑軍的要求卻積極響應(yīng)。(32)王烽舞、張祚蔭：《邳睢銅地區(qū)的政權(quán)建設(shè)》，中共安徽省委黨史工作委員會：《淮北抗日根據(jù)地》，第527頁。在蘇中，因為民主政權(quán)的基礎(chǔ)還不牢固，以至于政府法令的貫徹受到影響。(33)中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇中抗日根據(jù)地》，中共黨史資料出版社1990年版，“綜述”，第11頁。有的地區(qū)，敵人一掃蕩，行政機(jī)構(gòu)就陷于混亂，“首先是大部分鄉(xiāng)保長都走避一空，甚至個別的有獻(xiàn)媚敵人號召群眾修復(fù)道路的”。(34)新四軍政治部：《一九四一年華中地方工作總結(jié)》，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第3冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第776—777、868頁。鹽阜區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在關(guān)于根據(jù)地建政的反思中提到，區(qū)以下政權(quán)受地主和富農(nóng)控制和影響，封建制度沒有被打破和削弱，鄉(xiāng)保政權(quán)只是部分的換人而沒有換制度,政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、工作、任務(wù)執(zhí)行都比較弱。(35)劉彬：《鹽阜區(qū)工作報告——在華中局?jǐn)U大會議上的報告》(1942年1月30日)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據(jù)地》，第118頁。

總體來看，在華中抗日根據(jù)地開創(chuàng)初期，中共對鄉(xiāng)保政權(quán)的改造并未觸及鄉(xiāng)保制度，而主要是改造鄉(xiāng)保長群體。無論是撤換、選舉、教育培訓(xùn)，還是群眾運(yùn)動，這些措施的實施對于改良鄉(xiāng)保政權(quán)、維護(hù)全民族抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線都發(fā)揮了積極的作用，但局限性也非常明顯。隨著國內(nèi)外形勢的變化，中共勢必要通過制度變革徹底改變鄉(xiāng)保政權(quán)的現(xiàn)狀。

二、推行新制：中共對鄉(xiāng)保政權(quán)的徹底改造

皖南事變后，為了更廣泛地爭取群眾，中共加快了華中抗日根據(jù)地政權(quán)民主化的進(jìn)程。在1941年12月《中共中央對華中工作的指示》中，既肯定了華中抗日根據(jù)地的成績，同時指出“民主的改選政權(quán)工作，還實現(xiàn)的不普遍”的問題。(36)《中共中央對華中工作的指示》(1941年12月18日)，《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第18冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第765頁。1942年，在華中局第一次擴(kuò)大會議上，劉少奇分析了當(dāng)時的形勢。他指出華中的敵后斗爭受到反共勢力在軍事上、政治上的牽制與進(jìn)攻。因此，要戰(zhàn)勝敵人，就要在敵后抗日戰(zhàn)爭中與民主建設(shè)上超過反共派，爭取更多的群眾。但華中各抗日根據(jù)地的政權(quán)改造還存在明顯不足，“政權(quán)的民主化還不夠，……舊政權(quán)機(jī)構(gòu)的改造仍未深入普遍的實現(xiàn)，民主政權(quán)還是帶著臨時性。在上層則表現(xiàn)共產(chǎn)黨員的包辦，在下層政權(quán)則大多數(shù)仍為封建勢力所操縱?！彼貏e強(qiáng)調(diào)，根據(jù)地政權(quán)的改造，“不只是調(diào)換幾個人，而且是政權(quán)機(jī)構(gòu)各種制度的改造”。(37)劉少奇：《目前形勢，我黨我軍在華中三年工作的基本總結(jié)及今后任務(wù)》(1942年2月15日、16日)，中共江蘇省委黨史工作辦公室：《中共中央華中局》，第94、109頁。他還對根據(jù)地政權(quán)徹底改造的性質(zhì)、步驟、必須要做的工作等進(jìn)行詳細(xì)的闡釋。(38)劉少奇：《徹底改造根據(jù)地的政權(quán)機(jī)構(gòu)》(1942年)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第4冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第1038—1044頁?；谝陨戏治觯A中各抗日根據(jù)地加快民主建政的進(jìn)程。根據(jù)華中局第一次擴(kuò)大會議的決議，蘇中區(qū)行政委員會表示，要“首先選擇中心地區(qū)進(jìn)行下層機(jī)構(gòu)的改造，于夏收運(yùn)動期內(nèi)盡可能建立民選的模范區(qū)鄉(xiāng)政府。”“各級政府在未實現(xiàn)民選以前，盡可能成立臨時行動委員會，暫由上級委派作為過渡辦法，但在中心地區(qū)必須徹底改造，在邊區(qū)之鄉(xiāng)保長應(yīng)盡可能進(jìn)行人事調(diào)整，但不宜操之過急。”(39)《蘇中行政委員會為接受華中局?jǐn)U大會關(guān)于政權(quán)工作決議的決定》(1942年4月15日)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第4冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第1156頁。豫鄂邊區(qū)在施政綱領(lǐng)中規(guī)定，“徹底實行民主政治，擴(kuò)大抗日民主運(yùn)動，健全各級民主政權(quán)機(jī)構(gòu)，實行普選及村代表制”。(40)《豫鄂邊區(qū)施政綱領(lǐng)》(1942年3月22日)，《豫鄂邊財政經(jīng)濟(jì)史》編委會、湖北省檔案館、湖北省財政廳：《華中抗日根據(jù)地財政經(jīng)濟(jì)史料選編(豫鄂邊區(qū)、新四軍五師部分)》，第301頁。此后一個階段的鄉(xiāng)保政權(quán)改造與初期存在本質(zhì)區(qū)別：一是推行新鄉(xiāng)制，二是在新建制下普選基層行政人員。

新鄉(xiāng)制是典型的有別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)保政權(quán)的制度設(shè)計。一般而言，新鄉(xiāng)制是由抗日民主政府先選擇個別鄉(xiāng)，進(jìn)行改革試點，然后普及到其他地區(qū)。其核心是廢除保甲制度，建立新政權(quán)，由人民群眾自己選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)、村長。需要指出的是，新鄉(xiāng)制是一個制度體系，并非指向某一特定的制度設(shè)計，其本質(zhì)是對基層政權(quán)的民主改造。(41)湯賢：《在戰(zhàn)火紛飛中誕生的育新小學(xué)》，《丹徒文史資料》第2輯，丹徒縣政協(xié)文史資料研究委員會1985年版，第83頁。1942年3月，丹陽九里區(qū)進(jìn)行新政權(quán)建設(shè)試點，在廢除保甲制的同時，建立代表會議制，縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長由人民代表會議選舉產(chǎn)生。鄉(xiāng)長人選基本上都是由共產(chǎn)黨員擔(dān)任，村長則是“在原保甲制基礎(chǔ)上進(jìn)行改選，撤換了一些在敵人控制時期的動搖分子”。(42)延陵鄉(xiāng)志辦編寫組：《延陵地區(qū)抗日民主政權(quán)的建立和發(fā)展》，《丹陽文史資料》第3輯，丹陽縣政協(xié)1985年版，第83—84頁。淮北抗日根據(jù)地則“劃小行政區(qū)域，廢除保甲，減少機(jī)構(gòu)層次”，推動基層政權(quán)的民主化。(43)劉瑞龍：《淮北蘇皖邊區(qū)三年來的政府工作——在淮北地區(qū)第二屆參議會上的報告》(1942年10月)，中共安徽省委黨史工作委員會：《淮北抗日根據(jù)地》，第123頁。

1942年5月，陳毅在《在鹽阜區(qū)各界人士座談會上的演講》中談到今后努力的方向，第一條就是“普遍實施新鄉(xiāng)制。從鄉(xiāng)長開始進(jìn)行民選，逐漸到區(qū)，直至縣以上的民選?！?44)陳毅：《在鹽阜區(qū)各界人士座談會上的演說》(1942年5月7日)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據(jù)地》，第192頁。同年，《鹽阜區(qū)行政公署市、鄉(xiāng)政府暫行組織法》出臺，其開宗明義，指出頒布此項法令的目的：一是通過改造基層行政機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮抗日力量，爭取抗戰(zhàn)建國的勝利；二是廢除保甲制度，而代之以基層民主制度。對于鄉(xiāng)級政權(quán)的組成，其特別規(guī)定鄉(xiāng)代表大會和鄉(xiāng)行政委員會(鄉(xiāng)政府)的組織辦法及職權(quán)。(45)《鹽阜區(qū)行政公署市、鄉(xiāng)政府暫行組織法》(1942年5月)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據(jù)地》，第204—212頁。蘇中行政公署也頒布市鄉(xiāng)組織條例，推行新鄉(xiāng)制。(46)《再度加緊反掃蕩反清鄉(xiāng)中的政權(quán)工作指示》(1943年3月30日)，中共揚(yáng)州、鹽城市委黨史資料征集小組蘇中二分區(qū)編寫組：《抗日戰(zhàn)爭時期蘇中二分區(qū)革命文獻(xiàn)》，第176頁。人民代表會議制度、行政委員會制度的出臺，正式確立了新型的人民自治，其與以往保甲制的本質(zhì)區(qū)別在于從首長制到委員制、從任命制到選舉制的變化，體現(xiàn)了真正的民主。而把鄉(xiāng)公所改編成鄉(xiāng)政府，保甲改編為村組，則是鄉(xiāng)保政權(quán)改造的重要形式。

相關(guān)法律條例的頒布，為鄉(xiāng)保政權(quán)的徹底改造提供了法理依據(jù)。按照新的法令，各根據(jù)地開始通過選舉產(chǎn)生新的基層行政干部。1942年，宿遷抗日民主政權(quán)“廢除保甲制，實行村組制，建立區(qū)鄉(xiāng)人民代表會議制，積極籌備召開參議會，改選縣政府”。1943年，該縣根據(jù)三三制原則，普遍實行民選。在縣級機(jī)關(guān)成立參議會；在區(qū)、鄉(xiāng)政權(quán)成立行政委員會；在村政權(quán)中則推行民主選舉制。村選舉采取“豆選法”，先由鄉(xiāng)行政委員會研究好候選人，開會時讓候選人坐在會場前邊，每人身后放置一個葫蘆瓢或泥盆，選民用豆粒當(dāng)選票投入要選人背后的器皿中，粒數(shù)多者當(dāng)選。但區(qū)、鄉(xiāng)兩級干部仍由上級委任。(47)田宜桂：《宿遷民國時期的基層政權(quán)》，《宿遷文史資料》第12輯，宿遷縣政協(xié)文史資料研究委員會1991年版，第187頁。而東臺縣唐洋區(qū)曉肇鄉(xiāng)則把選舉推行到鄉(xiāng)級政權(quán)。由于老百姓文化水平比較低，所以鄉(xiāng)一級政權(quán)仍以豆粒代替選票。選舉方法與上述村選大同小異，但其規(guī)定更加詳盡。如給選舉人發(fā)放的豆粒數(shù)與應(yīng)選人數(shù)要絕對相等，監(jiān)選人與選舉委員會負(fù)責(zé)人要共同負(fù)責(zé)點數(shù)(48)盧紹庭口述、錢峻林整理：《民主建政時期的豆選法——記抗日民主根據(jù)地唐洋區(qū)曉肇鄉(xiāng)的民主選舉》，《東臺文史資料》第2輯，東臺縣政協(xié)文史資料研究委員會1985年版，第35頁。，這樣可以有效地防止作弊而保證選舉的公平公正。阜寧縣于1942年開始推行新鄉(xiāng)制，方法是“劃小區(qū)，實行新鄉(xiāng)制”，“通過鄉(xiāng)選，調(diào)整了鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子，改造了基層政權(quán)”。(49)王傳森、朱彥生：《阜寧縣抗日民主政權(quán)的鞏固與發(fā)展》，《阜寧文史資料》第5輯，阜寧縣政協(xié)1986年版，第86—87頁?？傊?，不同地區(qū)根據(jù)具體情況把選舉制度推行到不同層級。

需要指出的是，各根據(jù)地并非并駕齊驅(qū)地推行新鄉(xiāng)制。受社會環(huán)境影響，鄉(xiāng)保政權(quán)改造進(jìn)度存在不小的差異。在蘇北淮海區(qū)，主要是在中心區(qū)徹底廢除保甲制度，“在游擊區(qū)和邊緣區(qū)則暫時保留著保甲制，爭取舊政權(quán)人員為我工作”。(50)《淮?？谷崭鶕?jù)地概述》，中共沭陽縣委黨史工作委員會編：《淮?？谷崭鶕?jù)地》，中共黨史出版社2010年版，第8頁。蘇中根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)工作是華中根據(jù)地的模范(51)譚震林：《對蘇中區(qū)工作的幾點意見》，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第4冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第1266頁。，但鄉(xiāng)保政權(quán)改造仍然參差不齊。1943年，蘇中行政公署領(lǐng)導(dǎo)各公署、縣政府開展改造基層政權(quán)的工作，主要采取四種形式：正規(guī)民主的新鄉(xiāng)制、成立臨時鄉(xiāng)政府、由區(qū)署聘定的鄉(xiāng)政府、委任或民選改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。蘇中根據(jù)地二地委提出，對于那些時機(jī)還不成熟的地區(qū)，雖然暫時不能馬上實現(xiàn)選舉，但也要積極創(chuàng)造條件，為新鄉(xiāng)制的實行掃清道路。(52)《再度加緊反掃蕩反清鄉(xiāng)中的政權(quán)工作指示》(1943年3月30日)，中共揚(yáng)州、鹽城市委黨史資料征集小組蘇中二分區(qū)編寫組：《抗日戰(zhàn)爭時期蘇中二分區(qū)革命文獻(xiàn)》，第177頁。蘇中區(qū)黨委則批評了那種認(rèn)為改造鄉(xiāng)保政權(quán)會導(dǎo)致鄉(xiāng)保長背叛投敵的顧慮，指出正確的態(tài)度：一是要經(jīng)常的、大膽的、有計劃的改造政權(quán)；二是要采取一定的策略和步驟，防止鄉(xiāng)保長的恐慌。(53)《蘇中區(qū)黨委關(guān)于建立黨對政府的正確領(lǐng)導(dǎo)及積極改造政權(quán)的決定》(1943年6月15日)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇中抗日根據(jù)地》，第223、223—224、224—225頁。1943年6月18日，劉少奇指示華中各根據(jù)地的中心工作之一是改造政權(quán)。(54)劉少奇：《對華中工作的意見》(1943年6月18日)，中共江蘇省委黨史工作辦公室：《中共中央華中局》，第213頁。同月，蘇中根據(jù)地黨委在四種形式的基礎(chǔ)上就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改造提出三種補(bǔ)充辦法：第一，機(jī)構(gòu)的改造。即把過去建立在個人負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)、保、甲制度改造為民主的鄉(xiāng)政府制。第二，人事的改造。撤換舊的不合格的落后的鄉(xiāng)保長，委任(或民選)新的進(jìn)步的鄉(xiāng)保長。第三，鄉(xiāng)保長的訓(xùn)練。各縣區(qū)爭取時間，加緊對現(xiàn)有鄉(xiāng)保長的思想政治教育。(55)《蘇中區(qū)黨委關(guān)于建立黨對政府的正確領(lǐng)導(dǎo)及積極改造政權(quán)的決定》(1943年6月15日)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇中抗日根據(jù)地》，第223、223—224、224—225頁。到1943年底，在蘇中根據(jù)地1560個鄉(xiāng)中，有76個鄉(xiāng)實行新鄉(xiāng)制，387個鄉(xiāng)實行半正規(guī)改造，693個鄉(xiāng)實行人事改造，占總數(shù)的74%。(56)中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇中抗日根據(jù)地》，“綜述”，第11頁。可以看到，與人事改造的44.4%相較，制度改造僅占29.6%，鄉(xiāng)保政權(quán)的徹底改造仍然任重道遠(yuǎn)。在蘇南地區(qū)，對于新開辟的區(qū)鄉(xiāng)，仍然以穩(wěn)定為主；在舊鄉(xiāng)保政權(quán)未被破壞的地方，留用一批舊鄉(xiāng)保長，然后根據(jù)情況逐步加以改造；對于舊鄉(xiāng)保政權(quán)已經(jīng)被破壞的地方，則采取民選或民選與委派相結(jié)合的辦法，建立新的抗日民主政權(quán)。1944年，蘇南抗日根據(jù)地的民主建政工作取得新的進(jìn)展，“通過召開鄉(xiāng)、村的選民大會或選民代表大會，直接選舉出了鄉(xiāng)、保(村)長和鄉(xiāng)、保(村)的行政委員會。新選出的鄉(xiāng)、保(村)長大都是黨員或農(nóng)救會的骨干、積極分子。”(57)中共江蘇省委黨史工作委員會、《蘇南抗日斗爭史稿》編寫組：《蘇南抗日斗爭史稿》，江蘇人民出版社1987年版，第177頁。雖然部分地區(qū)仍然沿用保的說法，但保民大會已經(jīng)成為“人民行使直接民權(quán)的地方，是民主政權(quán)的基本環(huán)節(jié)”。(58)《鄂豫邊區(qū)根據(jù)地建設(shè)概況》，鄂豫邊區(qū)革命史編輯部編：《鄂豫邊區(qū)抗日根據(jù)地歷史資料》第7輯，第36頁。隨著敵偽勢力比較強(qiáng)大的蘇南抗日根據(jù)地政權(quán)改造的新進(jìn)展，華中各根據(jù)地基本區(qū)鄉(xiāng)保長改造工作逐漸接近尾聲。據(jù)華中局副書記饒漱石預(yù)測，華中抗日根據(jù)地各基本區(qū)的鄉(xiāng)保政權(quán)改造到1944年底可以完成。(59)饒漱石：《關(guān)于十個問題的答復(fù)》(1944年8月27日)，中共江蘇省委黨史工作辦公室：《中共中央華中局》，第363頁。

新鄉(xiāng)制的核心在于選舉。選舉“是一個直接的‘和平’的政治斗爭”，目標(biāo)是“在各級政府的委員會中，各級黨與農(nóng)會的負(fù)責(zé)人，應(yīng)盡可能被選進(jìn)去”。(60)劉少奇：《目前形勢，我黨我軍在華中三年工作的基本總結(jié)及今后任務(wù)》(1942年2月)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第1冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第43、44頁。通過選舉，不但可以把中共支持的候選人選出來，還能把一些不得民心的鄉(xiāng)保長合法地清除出鄉(xiāng)級行政人員的隊伍，鄉(xiāng)級政權(quán)完成一次大換血。當(dāng)然，為了確保中共推出的候選人能夠當(dāng)選，也采取一些策略。比如要確保共產(chǎn)黨員在選舉區(qū)的普及，保證每個選舉區(qū)都有中共黨員的存在。又如在共產(chǎn)黨勢力比較薄弱的地方，要采取適當(dāng)措施提高中共所提候選人的威信，通常做法是候選人用個人名義進(jìn)行一些改善人民生產(chǎn)生活的活動，從而獲得廣大群眾的擁護(hù)。(61)《蘇中區(qū)黨委關(guān)于建立黨對政府的正確領(lǐng)導(dǎo)及積極改造政權(quán)的決定》(1943年6月15日)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇中抗日根據(jù)地》，第223、223—224、224—225頁。這些策略恰恰是為了避免鄉(xiāng)級行政的控制權(quán)再度落到封建勢力手中，確保能夠按照中共的理念改造基層政權(quán)。根據(jù)蘇中根據(jù)地1943年底的統(tǒng)計數(shù)字，黨員鄉(xiāng)長從1942年的60多個增加到1943年的500余個。人事上的成功改造，削弱了封建勢力，鞏固了抗日民主政權(quán)的基礎(chǔ)。事實證明，新鄉(xiāng)制下的鄉(xiāng)級政權(quán)工作效率明顯提高，鄉(xiāng)政權(quán)改造程度與堅持斗爭力度呈正比。(62)管文蔚：《一年來蘇中政權(quán)工作的總結(jié)》(1943年12月31日)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第4冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第1286、1321頁。蘇中行政公署民政處長宋日昌指出，鄉(xiāng)選之后的鄉(xiāng)保工作有了明顯的進(jìn)步：地方武裝力量不斷壯大，合作社成績突出，各種法令得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，群眾熱情高漲。(63)宋日昌：《蘇中鄉(xiāng)選經(jīng)驗初步總結(jié)》，中共揚(yáng)州、鹽城市委黨史資料征集小組蘇中二分區(qū)編寫組：《抗日戰(zhàn)爭時期蘇中二分區(qū)革命文獻(xiàn)》，第219頁。據(jù)豫鄂邊區(qū)行政公署主任許子威報告，應(yīng)城地區(qū)鄉(xiāng)保政權(quán)經(jīng)改造后，群眾對政權(quán)的參與度很高，以致于美國記者史沫特萊贊揚(yáng)其比美國的選舉還好。民眾創(chuàng)造了不少新辦法，選舉出他們認(rèn)定的好人，積累了政治教育和政治斗爭經(jīng)驗，激發(fā)了主人翁精神。(64)許子威：《鄂豫邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的初步檢討及今后工作的意見》(1944年7月1日)，鄂豫邊區(qū)革命史編輯部編：《鄂豫邊區(qū)抗日根據(jù)地歷史資料》第7輯，第15—16頁。

但選舉并非萬能的，受執(zhí)政經(jīng)驗、執(zhí)政能力、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素影響，中共對華中抗日根據(jù)地鄉(xiāng)保政權(quán)的改造仍然存在諸多不足。譬如黨政不分的問題、政權(quán)改造過程中“左”傾和右傾的問題、鄉(xiāng)保政權(quán)中如何推行三三制的問題等。對于以上問題，中共在發(fā)現(xiàn)之后基本能及時予以糾正。對于黨政不分的問題，中共強(qiáng)調(diào)：一是要確保黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。黨委對政府的領(lǐng)導(dǎo)要通過政府中黨團(tuán)、黨員實現(xiàn)；對于黨委的指示，政府中黨團(tuán)和黨員應(yīng)無條件地堅決服從和執(zhí)行；黨的領(lǐng)導(dǎo)依靠黨的正確主張和黨團(tuán)、黨員的宣傳與說服，不依賴任何強(qiáng)制和違反民主的行為。二是黨不能代替包辦政府。黨委對政府的領(lǐng)導(dǎo)是政策上、原則上的，不是事無巨細(xì)，事事包辦；政府除了接受黨的政策上、原則上的領(lǐng)導(dǎo)外，其組織系統(tǒng)和工作是獨立的；黨委關(guān)于政府的決定必須由政府正式公布或以命令推行，不能直接命令下級政府或以黨的統(tǒng)治代替等。對于鄉(xiāng)保政權(quán)改造過程中“左”傾和右傾的問題，中共也加以批判，“一方面要反對認(rèn)為條件不具備不能改造，或害怕地主封建勢力反攻，深恐舊鄉(xiāng)保長被撤職后投靠敵偽而不敢改造，以及借口環(huán)境困難或特殊而不愿進(jìn)行改造的右傾觀點，另一方面又必須糾正不顧具體條件及客觀環(huán)境，不詳細(xì)調(diào)查研究，不充分準(zhǔn)備即千篇一律草率從事盲目改造的左傾觀點?！?65)《蘇中區(qū)黨委關(guān)于改造基層政權(quán)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)民主建設(shè)的決定》(1942年11月19日)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第4冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第1213頁。至于三三制如何體現(xiàn)在鄉(xiāng)保政權(quán)中的問題，鹽阜區(qū)行政公署主任曹荻秋指出，在鄉(xiāng)一級，鄉(xiāng)選委員會只是臨時的籌備鄉(xiāng)選的組織。鄉(xiāng)公民代表大會是全鄉(xiāng)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)行政委員會是鄉(xiāng)代表大會閉幕后鄉(xiāng)的行政管理機(jī)關(guān)，二者才是三三制的體現(xiàn)場所。(66)曹荻秋：《民主運(yùn)動的幾個問題》(1943年2月)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第5冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第1868頁。在部分地區(qū)，問題往往是綜合性的。如鹽阜區(qū)行政公署就根據(jù)鹽阜區(qū)的復(fù)雜情況采取有針對性的舉措，包括提高鄉(xiāng)選的質(zhì)量，把鄉(xiāng)選與人民的生活、地區(qū)實際相結(jié)合，切實推行新鄉(xiāng)制工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)級干部的教育培訓(xùn)等。

在各項舉措中，加強(qiáng)對新鄉(xiāng)級行政干部的教育培訓(xùn)無疑是最重要的。淮安專門設(shè)立鄉(xiāng)干訓(xùn)練班，目的就是“提高農(nóng)村基層干部的思想覺悟和工作能力，以便更加廣泛深入地動員和組織民眾，投入偉大的民族解放戰(zhàn)爭”。經(jīng)過培訓(xùn)，全縣鄉(xiāng)級干部的水平有了不同程度的提高，“許多同志回去后，工作積極主動，組織觀念增強(qiáng)，工作方法得到改進(jìn)，同時也使自己思想得到改造，干群關(guān)系更加密切，有力地領(lǐng)導(dǎo)了各鄉(xiāng)的工作，在全縣范圍內(nèi)出現(xiàn)了持久抗戰(zhàn)的新局面?！?67)張健整理：《抗戰(zhàn)時期民主政權(quán)創(chuàng)辦的鄉(xiāng)干訓(xùn)練班》，《淮安文史資料》第8輯，淮安市政協(xié)文史資料研究委員會1990年版，第173—176頁。蘇中行政公署機(jī)關(guān)干部童辛就加強(qiáng)鄉(xiāng)級行政人員的教育問題進(jìn)行了系統(tǒng)的闡釋。就教育內(nèi)容來說，鄉(xiāng)級行政人員的教育包括政治教育和業(yè)務(wù)教育。至于教育方式，則包括經(jīng)常性教育和突擊式教育。經(jīng)常性教育也有兩種方式：一是根據(jù)工作需要，由縣經(jīng)常性地系統(tǒng)地編印一些活頁教材，分發(fā)給鄉(xiāng)保行政人員學(xué)習(xí)。二是區(qū)署轉(zhuǎn)移到哪個鄉(xiāng)，就召集哪個鄉(xiāng)的行政干部，進(jìn)行有系統(tǒng)地談話，從而加強(qiáng)教育。突擊式教育最好的方式是辦訓(xùn)練班。訓(xùn)練班的舉辦方式又有兩種：一是由縣主辦，聯(lián)合臨近的二、三個區(qū)開辦鄉(xiāng)行政人員訓(xùn)練班，時間以三至五天為宜。二是由干部較強(qiáng)的區(qū)主辦，縣派員指導(dǎo)，時間也以三至五天為宜。(68)童辛：《談加強(qiáng)鄉(xiāng)級行政人員教育》，中共揚(yáng)州、鹽城市委黨史資料征集小組蘇中二分區(qū)編寫組：《抗日戰(zhàn)爭時期蘇中二分區(qū)革命文獻(xiàn)》，第194—195頁?？傊?jīng)過教育培訓(xùn)使鄉(xiāng)級行政人員進(jìn)一步了解黨的方針政策、宗旨目標(biāo)，最終成為中共的堅決擁護(hù)者。

總體來看，隨著中共在根據(jù)地站穩(wěn)腳跟，如何進(jìn)一步鞏固基層政權(quán)就成為亟待解決的問題。其首先通過制度設(shè)計為徹底改造鄉(xiāng)保政權(quán)擘畫藍(lán)圖，然后通過民主選舉改變鄉(xiāng)保行政人員的成分構(gòu)成。在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中，教育培訓(xùn)成為提升鄉(xiāng)級行政人員行政能力的主要方式。在這一系列舉措中，加強(qiáng)黨對基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是一條紅線。通過一套組合拳，根據(jù)地基本區(qū)鄉(xiāng)保政權(quán)逐漸被納入中共設(shè)定的軌道。

余 論

綜上所述，在全民抗戰(zhàn)的大背景下，實現(xiàn)抗戰(zhàn)與民主的共贏是中共制訂根據(jù)地鄉(xiāng)保政權(quán)改造政策的出發(fā)點，鄉(xiāng)保政權(quán)改造的階段性，恰恰體現(xiàn)了這一特征。在抗日根據(jù)地開創(chuàng)初期，為了站穩(wěn)腳跟、打開局面，中共在沿用舊鄉(xiāng)保制度的前提下，主要改造鄉(xiāng)保長群體；隨著抗日根據(jù)地的日益鞏固，中共推出新鄉(xiāng)制，試圖通過鄉(xiāng)選完成對鄉(xiāng)保政權(quán)的徹底改造。兩個階段的側(cè)重點雖然不一樣，但維護(hù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線與推進(jìn)民主改革始終共存。如果說第一個階段是在維護(hù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的前提下進(jìn)行有限的民主改革，那么第二個階段則是通過徹底的民主改革全面鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。當(dāng)然，兩個階段并不是涇渭分明的，策略性與戰(zhàn)略性的結(jié)合、靈活性與原則性的統(tǒng)一是中共成功改造鄉(xiāng)保政權(quán)的主要經(jīng)驗。

策略性與戰(zhàn)略性相結(jié)合。從策略上講，抗戰(zhàn)期間中共對鄉(xiāng)保政權(quán)的改造具有鮮明的時代印記。隨著日軍侵華的加劇，民族矛盾上升為中國社會的主要矛盾，中共放棄以往“打土豪、分田地”這種疾風(fēng)驟雨式的革命，采取循序漸進(jìn)的方式對抗日根據(jù)地鄉(xiāng)保政權(quán)加以改造，其目標(biāo)就是團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量共同抗日。為了維護(hù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，在新鄉(xiāng)制推行之前，其不但沿用舊制，還大量留用舊人；即使在新鄉(xiāng)制推出之后，也要求各級參議會和各級政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循三三制原則，如果共產(chǎn)黨員超過1/3以上的名額，黨員就必須退出超過的額數(shù)，“以符合中共的宣言”。(69)陳毅：《在鹽阜區(qū)各界人士座談會上的演說》(1942年5月7日)，中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據(jù)地》，第192頁。從戰(zhàn)略上講，中共的性質(zhì)及歷史使命決定其不可能局限于對鄉(xiāng)保政權(quán)的點滴改造。新鄉(xiāng)制的出臺恰恰證明中共在堅持民族革命的同時并未忽略民主革命的任務(wù)。1942年12月19日，蘇中區(qū)黨委指出，基層政權(quán)改造的實質(zhì)是“向封建勢力的斗爭，它是抗日民主政權(quán)建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，同時又是根據(jù)地建設(shè)的重要工作”。(70)中共江蘇省委黨史資料征集研究委員會蘇中史編寫組：《蘇中抗日斗爭》，江蘇人民出版社1987年版，第162頁。就鄉(xiāng)選而言，其階級實質(zhì)是“農(nóng)民階級與封建階級在抗日戰(zhàn)爭中的嚴(yán)重的政治斗爭”，其政治性質(zhì)是“農(nóng)村中抗日民主的廣大群眾的進(jìn)步勢力，向千百年來統(tǒng)治著中國農(nóng)村的封建勢力所進(jìn)行的掌握政權(quán)的斗爭”?！敖?jīng)過了合法的民主選舉斗爭，政權(quán)就從封建勢力的把持下，轉(zhuǎn)移到了進(jìn)步勢力手中，成為廣大抗日人民，革命各階級，抗日各政權(quán)的聯(lián)合專政的政權(quán)?！?71)宋日昌：《蘇中鄉(xiāng)選經(jīng)驗初步總結(jié)》，中共揚(yáng)州、鹽城市委黨史資料征集小組蘇中二分區(qū)編寫組：《抗日戰(zhàn)爭時期蘇中二分區(qū)革命文獻(xiàn)》，第210—211頁。

靈活性與原則性相統(tǒng)一?？箲?zhàn)與民主的共贏是中共改造鄉(xiāng)保政權(quán)的根本原則，但這并不意味著中共的政策是僵化的。譬如根據(jù)地民主政權(quán)相關(guān)法規(guī)的制訂與執(zhí)行。除了大的原則性問題外，并不要求絕對統(tǒng)一。各抗日根據(jù)地可以根據(jù)實際情況，制訂相應(yīng)的地方條例，即“須要根據(jù)敵后抗戰(zhàn)的實際情形及全國的大勢制訂各種法律、條例”。(72)劉少奇：《目前形勢，我黨我軍在華中三年工作的基本總結(jié)及今后任務(wù)》(1942年2月)，《華中局第一次擴(kuò)大會議 全面深入根據(jù)地建設(shè)》第1冊，新四軍戰(zhàn)史編審委員會編輯室編：《新四軍抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)史資料選編》，第44頁。至于法規(guī)的執(zhí)行則更加靈活，完全視實際情況而定。這在蘇中根據(jù)地基層政權(quán)改造的過程中有著集中的體現(xiàn)，在群眾組織健全、生活得到改善、抗日熱情高漲、有民主選舉經(jīng)驗的地區(qū)，可以根據(jù)鄉(xiāng)政府的組織法和選舉法實行比較徹底的新鄉(xiāng)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由群眾民主選舉產(chǎn)生；對于那些環(huán)境不太穩(wěn)定，而條件又初步具備的鄉(xiāng)，可以普遍召開鄉(xiāng)民群眾大會，選舉臨時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；而對于那些環(huán)境不安定，條件又不具備的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長則由縣區(qū)委任；而處于激烈的“清鄉(xiāng)”斗爭中的地區(qū)，則應(yīng)大膽穩(wěn)妥地進(jìn)行基層政權(quán)的改造，“不是以實行新鄉(xiāng)制為主，而著重改造原有鄉(xiāng)長”。(73)中共江蘇省委黨史資料征集研究委員會蘇中史編寫組：《蘇中抗日斗爭》，第163頁。再如對鄉(xiāng)保長的改造?；诳箲?zhàn)時期的現(xiàn)實環(huán)境，針對不同類型的鄉(xiāng)保長，中共制訂有針對性的方針政策。在蘇南地區(qū)，“在根據(jù)地中心區(qū)，擴(kuò)大民主，改造舊保甲，確立群眾優(yōu)勢；在游擊區(qū)改造舊的鄉(xiāng)保長，仍然保留原有的組織形式；在同情區(qū)爭取兩面派，實行掩護(hù)政策；在敵占區(qū)堅持長期隱蔽、積蓄力量的方針?！?74)中共江蘇省委黨史工作委員會、《蘇南抗日斗爭史稿》編寫組：《蘇南抗日斗爭史稿》，第174頁。又如對基層民眾的動員?；鶎由鐣脑斓闹匾緩绞前l(fā)動群眾，而動員群眾的主要制約因素之一是群眾的受教育程度。南京國民政府初期，我國不識字者占全部人口的80%(75)鐘鼎銘：《地方自治與識字運(yùn)動》，《中央導(dǎo)報》1931年第7期，第202頁。，在中共領(lǐng)導(dǎo)的華中抗日根據(jù)地，民眾的教育水平并沒有發(fā)生質(zhì)的變化，但中共卻創(chuàng)造性地通過“豆選法”實現(xiàn)了普選，避免了因農(nóng)民知識水平低劣帶來的不便，進(jìn)而培養(yǎng)民眾的社會參與意識。

從某種意義上講，以上兩大經(jīng)驗又是內(nèi)在統(tǒng)一的。策略性往往表現(xiàn)為靈活機(jī)動的一面，戰(zhàn)略性則表現(xiàn)為原則剛性的一面。一定程度上的策略選擇并不意味著對戰(zhàn)略的讓步，而靈活性又是寓于原則性之中的。無論是沿用舊制還是推行新制，其出發(fā)點都是實現(xiàn)抗戰(zhàn)與民主的共贏，最終目標(biāo)則是實現(xiàn)中華民族的獨立和廣大民眾的民主自由，這才是中國共產(chǎn)黨能夠獲得成功的秘訣。