強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，規(guī)范地下管線規(guī)劃建設(shè)

馮平

(昆山市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 昆山 215300)

1 引 言

昆山改革開放四十年以來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市地下管線的數(shù)量和規(guī)模越來越大，構(gòu)成狀況越來越復(fù)雜。外加各類管線各自為營，經(jīng)常出現(xiàn)地下空間緊張，管線間距不足，老舊管道更新難度大，第三方破壞時有發(fā)生等問題。通過梳理，借鑒國內(nèi)其他城市先進(jìn)管理理念，為強(qiáng)化地下管線規(guī)劃引領(lǐng)，完善地下管線管理機(jī)制，提升地下管線規(guī)劃建設(shè)管理整體水平，提出幾點(diǎn)建議。

2 昆山地下管線規(guī)劃建設(shè)管理現(xiàn)狀

2.1 地下管線建設(shè)各自為營

昆山城市地下管線“9+6+20”結(jié)構(gòu)模式，即全市9大類地下管線：給水、排水(雨水、污水)、電力、城鎮(zhèn)燃?xì)?、熱力、通信、廣播電視、城市照明、信號監(jiān)控；20家管線權(quán)屬單位：水務(wù)集團(tuán)、供電公司、燃?xì)?家、供熱7家、通訊4家、路燈所、交警大隊(duì)；6家行業(yè)主管部門：發(fā)改委、住建局、文體廣旅局、工信局、水務(wù)局、交警大隊(duì)。

在地下管線建設(shè)中管線權(quán)屬單位各自為營，自行報(bào)批，自行施工，自行維護(hù)，缺乏橫向協(xié)調(diào)配合，行業(yè)主管間缺乏溝通，導(dǎo)致各類管線建設(shè)時序不統(tǒng)一，“拉鏈馬路”現(xiàn)象時有發(fā)生，統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)管理難度大。此外由于目前地下空間資源的使用是無償?shù)?，各管線單位過度搶占地下空間，導(dǎo)致地下管線間距不足，存在安全隱患。

2.2 管線相關(guān)規(guī)劃滯后

昆山市各類管線基本都有各自的專項(xiàng)規(guī)劃，如電力專項(xiàng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃等，并且也進(jìn)行了整合，編制了城市地下管線綜合規(guī)劃，但未能充分納入控制性詳細(xì)規(guī)劃中，結(jié)合控規(guī)地塊，進(jìn)一步細(xì)化、深化管線布局。

因管線規(guī)劃缺乏對未來區(qū)域發(fā)展所需管線容量的研判，導(dǎo)致地下管線建設(shè)基本都是為解決當(dāng)下使用需求，后期經(jīng)常開挖道路擴(kuò)充管線容量等，“拉鏈馬路”時有發(fā)生，形成管線建設(shè)以現(xiàn)狀需求為導(dǎo)向，規(guī)劃參照為輔助惡性循環(huán)模式。

2.3 管線數(shù)據(jù)更新不及時

由于城市地下管線具有很強(qiáng)的隱蔽性，大規(guī)模更新修測時間長、費(fèi)用大，修測后動態(tài)更新難度大，導(dǎo)致地下管線數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率不高。同時存在“重地上，輕地下”的傾向，使得地下管線規(guī)劃建設(shè)管理只停留在前期審批中，事后監(jiān)管缺失。因地下情況不明，未按圖施工現(xiàn)象時有發(fā)生，且地下管線施工完成后，無須辦理后續(xù)手續(xù)即可使用，導(dǎo)致竣工資料歸檔難，從而造成管線數(shù)據(jù)缺失，無法進(jìn)行動態(tài)更新，為以后的規(guī)劃設(shè)計(jì)增加難度，也為后期按圖施工制造困難，從而逐漸形成惡性循環(huán)，積重難返。

3 針對問題的解決方法探討

昆山市積極探索解決方案、提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、推進(jìn)管線綜合設(shè)計(jì)，探索管線全過程管控模式，解決城市地下綜合管線建設(shè)管理難題。

3.1 強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，建立“三維一體”的規(guī)劃體系

規(guī)劃是龍頭，應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃的綜合平衡和引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌城市基礎(chǔ)設(shè)施布局，優(yōu)化和集約利用地下空間資源，合理安排建設(shè)時序，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性。

(1)總體規(guī)劃定框架。昆山總規(guī)編制時須充分聚焦給水、污水、燃?xì)狻⒐?、供電等城市“生命線”，搭建城市地下管線骨架網(wǎng)，能夠發(fā)揮城市功能、確保經(jīng)濟(jì)社會和城市建設(shè)健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

(2)綜合規(guī)劃定布局。編制全市地下管線綜合規(guī)劃，形成全市地下管線“一張圖”。在依據(jù)總體規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合現(xiàn)有管線，綜合考慮全市新建區(qū)域和改建區(qū)域、城市功能區(qū)和一般區(qū)域、重點(diǎn)地段與一般地區(qū)對管網(wǎng)的需求，管線建設(shè)基礎(chǔ)條件、建設(shè)難度、景觀要求等，統(tǒng)籌規(guī)劃全市各類管線的管徑、走向、埋深等。

(3)控制規(guī)劃定坐標(biāo)。在充分研判城市發(fā)展趨勢的前提下，進(jìn)一步細(xì)化總規(guī)、管線綜合規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步明確控制單元內(nèi)各類管線的平面布局、豎向布置，并通過專項(xiàng)規(guī)劃圖與豎向規(guī)劃圖確定各類管線的位置，作為地下管線規(guī)劃建設(shè)審批的法定依據(jù)，確保管線落地。

3.2 完善城市地下管線管理體系

(1)成立專門的城市地下管線綜合管理機(jī)構(gòu)。建議市政府組建專門的管理機(jī)構(gòu)，由行業(yè)主管如發(fā)改委、水務(wù)局、住建局、工信局、路燈所等單位；管線權(quán)屬單位如通訊公司，供電公司，燃?xì)夤炯暗缆方ㄔO(shè)單位等共同組成，負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)地下管線規(guī)劃、建設(shè)全過程管控，研討協(xié)調(diào)各方事宜。全市每條改建擴(kuò)建新建道路、每處路面開挖均需上報(bào)管線綜合管理機(jī)構(gòu)，確保全市地下管線一張圖、一盤棋。

(2)搭建地下管線信息管理平臺。提升地下管網(wǎng)監(jiān)管的科學(xué)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化水平，昆山以共建共享為原則，以綜合應(yīng)用為導(dǎo)向，以動態(tài)更新為支撐，建設(shè)了智慧管線信息管理平臺。平臺以全市現(xiàn)有地下管線信息資源為基礎(chǔ)，即全市地下管線一張圖系統(tǒng)，包含規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)管三個業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，一個深度共享交換信息系統(tǒng)，將管線相關(guān)單位納入信息平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，系統(tǒng)共融。

(3)制定全市地下管線數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。地下管線信息綜合管理平臺建成后，需出臺相應(yīng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌、統(tǒng)一全市地下管線測繪平面、高程基準(zhǔn)定位服務(wù)及管線數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，無縫融合各類地下管線數(shù)據(jù)測繪成果，實(shí)現(xiàn)地下管線數(shù)據(jù)動態(tài)更新，共同建設(shè)地下管線數(shù)據(jù)庫。

(4)多途徑開展地下管線數(shù)據(jù)更新。隨著城市的不斷發(fā)展，道路的不斷建設(shè)、管線的不斷完善，對城市地下管線信息化管理提出了更高的要求。其中地下管線數(shù)據(jù)庫的建設(shè)尤為重要，是信息化管理的核心。在完成城市地下管線普查的前提下，需建立實(shí)時動態(tài)更新的良性機(jī)制，多種途徑的回收地下管線數(shù)據(jù)，不斷更新管線數(shù)據(jù)庫。

①新建、改建、擴(kuò)建道路、新建管線類項(xiàng)目及路面開挖，通過地下管線綜合管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過程管控，并開展項(xiàng)目歸檔，回收管線數(shù)據(jù)資料。②項(xiàng)目建設(shè)、路面勘探等進(jìn)行物探的，及時回收探測的地下管線數(shù)據(jù)資料。③其他未在本市報(bào)建的管線項(xiàng)目，如過境管道等，在覆土前，開展管線測繪。

3.3 提升公眾參與度

城市地下管線的長效管理，不僅需要打造一流的監(jiān)管隊(duì)伍，需要機(jī)制建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、方法創(chuàng)新等，然而最重要的還是需要獲得社會各界支持，提升公眾參與到城市地下管線管理的積極性和實(shí)效性，提升社會大眾關(guān)注度。如推出手機(jī)App公眾參與平臺，撥打12345城市熱線，時刻監(jiān)督路面開挖行為，隨時上報(bào)窨井、管線破損等隱患。

4 未來展望

城市地下管線種類繁多，涉及部門廣，綜合協(xié)同管理必不可少，昆山市將繼續(xù)深入思考，不斷完善管理制度，在推進(jìn)信息化管理、動態(tài)更新數(shù)據(jù)、提升公眾參與度等方面，積極探索一條切實(shí)可行的地下管線管理路徑。